試論政府政務(wù)環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)取向和實(shí)踐原則

【摘要】政務(wù)環(huán)境是政府投資環(huán)境構(gòu)成要素中的主要內(nèi)容之一，其對市場主體選擇投資地和投資決策具有十分重要的影響。為此，應(yīng)充分認(rèn)識政府政務(wù)環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)取向，深入探索政府政務(wù)環(huán)境建設(shè)實(shí)踐應(yīng)遵循的基本原則，努力打造一個適應(yīng)市場主體需要的理想的政府政務(wù)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】政府投資環(huán)境;政務(wù)環(huán)境;目標(biāo)取向;實(shí)踐原則

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府投資環(huán)境的本質(zhì)要求來說，政務(wù)環(huán)境主要是指政府的工作效率和政府工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)對市場主體投資決策的影響。政務(wù)環(huán)境對于市場主體選擇投資地具有實(shí)質(zhì)性的重要影響，是市場主體做出投資決策的十分重要的考量因素，這主要源自于政府工作效率和政府工作人員的素質(zhì)對市場主體的時間成本具有直接而深刻的影響。特別是對于需要在時間上把握投資機(jī)會的市場主體來說，這種影響更加具有決定性的意義。衡量一個地區(qū)政府政務(wù)環(huán)境的優(yōu)劣，主要看一個相對完整的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)政府工作效率的平均值，也就是政府處理一般性復(fù)雜程度和難度的單項(xiàng)政務(wù)工作所需要的時間和辦結(jié)事項(xiàng)的反復(fù)率。除開某些特殊情況，普遍來說，一個地區(qū)的政務(wù)環(huán)境越好，經(jīng)濟(jì)往往越發(fā)達(dá);政務(wù)環(huán)境越差，經(jīng)濟(jì)往往越落后?；诖耍瑧?yīng)深入研究和探索政府政務(wù)環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)取向及實(shí)踐原則，推動區(qū)域政府不斷改善和創(chuàng)新政務(wù)環(huán)境，以便形成適應(yīng)和滿足市場主體投資和發(fā)展需要的良好營商環(huán)境，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭力的大幅提升。

一、政務(wù)環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)取向

1、實(shí)現(xiàn)政府資源的科學(xué)配置

政務(wù)環(huán)境建設(shè)的首要目標(biāo)就是科學(xué)配置政府資源，這也是政務(wù)環(huán)境建設(shè)其他目標(biāo)的基礎(chǔ)和保障，其基本原則是以資源配置效率為先，以降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本為取向，為政府高效有序地處理各種政務(wù)奠定體制基礎(chǔ)?？茖W(xué)配置政府資源的核心是政府權(quán)力資源的科學(xué)配置，即根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，統(tǒng)籌本行政區(qū)域?qū)嶋H擁有的權(quán)力資源，按照降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本的需要，合理劃分政府部門的權(quán)限。政府權(quán)力資源的科學(xué)配置應(yīng)力求做到以下三點(diǎn)：其一，確保政府權(quán)力資源的完整性和系統(tǒng)性。在政府職能部門之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力劃分的無縫連接，做到應(yīng)管盡管，避免使政府職能部門之間出現(xiàn)權(quán)力銜接的空隙。其二，實(shí)現(xiàn)政府職能部門職能的零重疊。職能重疊是權(quán)力資源配置不經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)。政府加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)最重要的是力避政府部門職能的多向交叉和反復(fù)重疊，盡可能使市場主體在行政審批等方面一事一結(jié)。其三，要把政府權(quán)力資源作為一個完整的體系，發(fā)揮系統(tǒng)的綜合作用。在政府權(quán)力資源配置時，注重政府各部門行使權(quán)力的系統(tǒng)性和連動性，防止政府權(quán)力運(yùn)行不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2、實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力運(yùn)行程序的經(jīng)濟(jì)性

政府權(quán)力的行使必須有一定的規(guī)程，沒有運(yùn)行程序的權(quán)力，必然會造成權(quán)力行使的無序和混亂狀態(tài)，導(dǎo)致政府政務(wù)效率的嚴(yán)重受損甚至喪失。但是，政府權(quán)力運(yùn)行的程序還必須強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性，否則，一方面會增加行政成本，另一方面又會增加市場主體的投資成本。政府權(quán)力運(yùn)行程序的經(jīng)濟(jì)性應(yīng)力求做到以下四點(diǎn)：其一，程序簡潔。在加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)時，要盡可能地簡化政府權(quán)力資源發(fā)揮作用的程序，清除與政府處理政務(wù)的質(zhì)量和結(jié)果無關(guān)的各種程序環(huán)節(jié)，消除市場主體深陷程序迷宮的困擾。其二，程序協(xié)調(diào)。努力做到不同政府部門處理相關(guān)政務(wù)程序的協(xié)調(diào)性，注重程序轉(zhuǎn)換的無縫連接和順暢接轉(zhuǎn)，努力實(shí)現(xiàn)部門間的零成本協(xié)作。其三，壓縮程序間隔。要盡可能壓縮處理政務(wù)的程序間隔，特別是要將政策性間隔降到最低限，以減少市場主體的時間成本。其四，程序透明。政府處理政務(wù)的程序，要盡可能向社會公開，特別是向相關(guān)的市場主體公開，在程序運(yùn)行上使市場主體與政府獲得相對稱的信息，實(shí)現(xiàn)雙向良性互動。

3、實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的高效運(yùn)行

政府行使權(quán)力的效率如何，直接反映著政務(wù)環(huán)境的質(zhì)量。提高政府權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，應(yīng)主要做到以下四點(diǎn)。其一，形成權(quán)力運(yùn)行的動力機(jī)制。建立權(quán)力運(yùn)行的激勵和約束機(jī)制：建立政府工作人員工作效績評價體系，激發(fā)政府工作人員的主動性和積極性;通過建立權(quán)力行使的規(guī)章制度，保障政府工作人員認(rèn)真履行職責(zé)，自覺公正地行使權(quán)力。其二，并省常規(guī)程序。對于本行政區(qū)域經(jīng)常反復(fù)出現(xiàn)的政務(wù)，在先期總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著力把握核心環(huán)節(jié)，對于非核心環(huán)節(jié)的程序，進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟⑹?，提高處理政?wù)的速度。其三，提高單位時間內(nèi)處理政務(wù)的數(shù)量。根據(jù)不同政府部門處理政務(wù)的性質(zhì)和難易程度的差異，明確政府部門處理政務(wù)的最低數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，增加單位時間內(nèi)處理政務(wù)的數(shù)量，提高政府工作的效率。其四，推行交叉并行的政務(wù)處理模式。對于已經(jīng)有了一定的經(jīng)驗(yàn)積累、對時序性要求不高、涉及市場主體眾多、辦理時間集中的政務(wù)，可通過交錯辦理的方式，提高政府在單位時間內(nèi)處理政務(wù)的總量。

4、保障政府處理政務(wù)的質(zhì)量

政府處理政務(wù)的質(zhì)量是政務(wù)環(huán)境好壞的重要標(biāo)志，也是政府減少市場主體時間成本，壓縮風(fēng)險成本的重要途徑。政府保障處理政務(wù)的質(zhì)量應(yīng)努力做到以下幾點(diǎn)：其一，最大限度地減少政府工作人員因?yàn)橹饔^失誤錯辦或漏掉某些重要環(huán)節(jié)而需要重新重復(fù)辦理的政務(wù)在政府政務(wù)總量中的比重，要力求使政府辦理政務(wù)特別是常規(guī)政務(wù)的反復(fù)率趨近于零，提高政務(wù)的完好率。其二，減少同一件政務(wù)反復(fù)的次數(shù)。要力求使同一件政務(wù)不出現(xiàn)反復(fù)，更不能出現(xiàn)多次反復(fù)。特別是對于新生政務(wù)，更要認(rèn)真對待，盡可能減少反復(fù)的次數(shù)，使市場主體盡快進(jìn)入投資和生產(chǎn)與經(jīng)營的過程。其三，減少處理政務(wù)的誤差率。這里所說的誤差，是特指只能一次辦理，因出現(xiàn)誤差造成無法彌補(bǔ)損失的政務(wù)。

二、政務(wù)環(huán)境建設(shè)的實(shí)踐原則

1、政務(wù)環(huán)境建設(shè)應(yīng)使政務(wù)環(huán)境在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本中所占比重最小化

區(qū)域政府加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)最首要的原則，就是力求實(shí)現(xiàn)政務(wù)環(huán)境在本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本中的比重最小化。具體到某一個行政區(qū)域來說，就是政府要對當(dāng)期本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平均成本進(jìn)行科學(xué)地評估，再根據(jù)市場主體廣義投資成本的構(gòu)成，評估政務(wù)環(huán)境在市場主體平均成本中的比重。對于一個具體的行政區(qū)域特別是層級相對較低的行政區(qū)域來說，一般通過經(jīng)驗(yàn)和與其他行政區(qū)域特別是有效相關(guān)行政區(qū)域進(jìn)行比較，就完全能夠做出比較準(zhǔn)確的評估。在此基礎(chǔ)上，對市場主體因政務(wù)環(huán)境發(fā)生的成本進(jìn)行具體分析，特別是對政務(wù)環(huán)境在市場主體時間成本和安全保障成本的具體構(gòu)成進(jìn)行具體分析，找出壓縮政務(wù)環(huán)境在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本構(gòu)成比重的空間，并據(jù)此確定本行政區(qū)域政務(wù)環(huán)境建設(shè)的方向。

2、政務(wù)環(huán)境建設(shè)應(yīng)使政府資源配置達(dá)到最優(yōu)化

政府資源配置的最優(yōu)化原則實(shí)際上是政務(wù)環(huán)境在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本中所占比重最小化原則在政府資源配置上的體現(xiàn)。不同層級和不同地域行政區(qū)域政府實(shí)際擁有的政府資源尤其是權(quán)力資源各不一樣，因此，優(yōu)化配置的具體方式也不盡相同。具體到某一個行政區(qū)域，就是根據(jù)自身實(shí)際擁有的政府資源，按照有利于本行政區(qū)域政務(wù)環(huán)境在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本構(gòu)成中比重最小化的原則，在國家政策和法律規(guī)定的自主空間內(nèi)進(jìn)行合理的配置。配置的基本要求就是最大限度地解決政府部門職能重疊和交叉的問題，在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化職能部門之間行使政府權(quán)力的鏈接點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的無縫鏈接和有效鏈接，力避必須由政府管理的事務(wù)卻處于無人管或不愿管情形的出現(xiàn)，保證政務(wù)環(huán)境建設(shè)整體功能的有效發(fā)揮。

3、政務(wù)環(huán)境建設(shè)應(yīng)使政府工作效率達(dá)到最優(yōu)化

政務(wù)環(huán)境建設(shè)的優(yōu)劣，最終要體現(xiàn)在政府工作效率上。政府工作效率存在的最大的問題同時也往往被人們忽視的問題，就是政府各部門之間處理政務(wù)承接送轉(zhuǎn)的程序不經(jīng)濟(jì)。市場主體的時間成本往往發(fā)生在反復(fù)奔波于政府各部門之間的過程中。因此，區(qū)域政府加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)，提高政府工作效率，應(yīng)從提高整個政府系統(tǒng)的工作效率出發(fā)，對政府各部門辦理政務(wù)的程序進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計，在程序上為最大限度地降低市場主體在本行政區(qū)域申辦各種審批事項(xiàng)的時間成本提供保障。與此同時，嚴(yán)格政府工作人員的紀(jì)律，不斷提高政府工作人員的素質(zhì)，特別是提高政府工作人員的責(zé)任素質(zhì)，調(diào)動政府工作人員的積極性，提高辦事能力和處理政務(wù)的效率。

4、政務(wù)環(huán)境建設(shè)應(yīng)突出區(qū)域特色和優(yōu)勢

區(qū)域政府要在政務(wù)環(huán)境建設(shè)中取得比較優(yōu)勢，達(dá)到降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本的目的，還必須從本行政區(qū)域的實(shí)際出發(fā)，確定政務(wù)環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)和模式。具體來說，就是在加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)時，要切忌不分具體情況，簡單照搬其他行政區(qū)域特別是資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與本行政區(qū)域存在很大差異的行政區(qū)域模式的做法，致使政務(wù)環(huán)境建設(shè)的模式因水土不服而失效，最終出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。而是要認(rèn)真研究本行政區(qū)域自然地理環(huán)境優(yōu)勢、自然資源環(huán)境優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)勢和制度文化環(huán)境優(yōu)勢;認(rèn)真研究本行政區(qū)域在國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的定位;認(rèn)真研究本行政區(qū)域當(dāng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和今后發(fā)展的趨勢等等，著眼于本行政區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)集群的培育與生成，具體確定政務(wù)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)，特別是政府資源配置的重點(diǎn)和具體結(jié)構(gòu)與模式，以突出發(fā)揮自身行政區(qū)域獨(dú)特的優(yōu)勢為基本戰(zhàn)略取向來加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)。

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作者簡介：胡麗華（1965-），女，遼寧社會科學(xué)院研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)等。