檢視與重構(gòu)：重大災(zāi)疫時(shí)期央、地扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具的聯(lián)動(dòng)策略*

◆曾 遠(yuǎn)

內(nèi)容提要：新冠病毒疫情期間央、地扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具呈現(xiàn)出供給廣度全面化、使用強(qiáng)度高頻化的特點(diǎn)。但也存在:（1）供給主體間事權(quán)與支出責(zé)任不平衡，部分財(cái)政資金供給無(wú)法得到穩(wěn)定保障;（2）財(cái)稅工具無(wú)差別標(biāo)準(zhǔn)與法律價(jià)值多重屬性矛盾導(dǎo)致被扶持企業(yè)出現(xiàn)待遇差別；（3）財(cái)稅工具供給多頭化機(jī)制增加中小微企業(yè)獲得優(yōu)惠待遇的制度成本。因此，需從地方政府出臺(tái)應(yīng)激性財(cái)稅政策以及中央政府回應(yīng)此種應(yīng)激行動(dòng)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系出發(fā)，以應(yīng)激型財(cái)稅政策工具的“制定主體”、財(cái)稅政策的“競(jìng)優(yōu)”以及財(cái)稅政策的“規(guī)范化”作為變量確立央、地扶持中小微企業(yè)財(cái)稅聯(lián)動(dòng)的“應(yīng)激制定——規(guī)范認(rèn)可——全國(guó)實(shí)施”互動(dòng)框架。并以此框架為基礎(chǔ)，從制度功能、規(guī)范框架、資金渠道與財(cái)稅工具搭配等視角出發(fā)，針對(duì)性發(fā)展一套保障中小微企業(yè)生存與支持其發(fā)展的危機(jī)扶持財(cái)稅工具體系。

一、新冠病毒疫情期間央、地扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具的文本實(shí)踐

筆者以國(guó)務(wù)院與省級(jí)政府網(wǎng)站、“北大法寶”公開數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，梳理2020年新冠病毒疫情期間的財(cái)稅文件。首先，篩選有關(guān)財(cái)稅政策工具的關(guān)鍵詞，利用Excel表格的詞頻分析工具對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，共獲得348個(gè)初始關(guān)鍵詞。其次，將扶持中小微企業(yè)的財(cái)稅政策工具按功能標(biāo)準(zhǔn)劃分為“支出型扶持政策”“收入型扶持政策”“引導(dǎo)型扶持政策”“配套型扶持政策”四類。在四類財(cái)稅工具項(xiàng)下的二級(jí)分類按政策工具內(nèi)容細(xì)分為11項(xiàng)，并將政策條款進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理（見表1）。從規(guī)范性文件內(nèi)容看，形成了直接扶持工具（政府采購(gòu)、減免退稅、減免行政性事業(yè)收費(fèi)、減免社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、基金激勵(lì)）與間接扶持工具（融資扶持、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、稅收征管、人員就業(yè)、資質(zhì)認(rèn)定、企業(yè)服務(wù)）相結(jié)合的政策工具體系。

中央扶持政策主要聚焦在如何更好地幫助中小微企業(yè)度過(guò)疫情難關(guān)。地方政府結(jié)合中央扶持政策，從引導(dǎo)金融信貸、減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低運(yùn)營(yíng)成本、加大穩(wěn)崗力度等方面陸續(xù)出臺(tái)地方性政策文件，回應(yīng)“有關(guān)部門要抓緊研究出臺(tái)支持中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶的政策，讓他們盡可能多地生存下來(lái)”的現(xiàn)實(shí)要求，一定程度上顯示出較為一致的政策目的性。

各級(jí)政府對(duì)扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具的使用必然不會(huì)將問(wèn)題的線性對(duì)稱關(guān)系作為回應(yīng)依據(jù)。地方政府對(duì)扶持中小微企業(yè)的財(cái)稅工具使用數(shù)量及方式反映了地方對(duì)中央政策的執(zhí)行能動(dòng)性以及使用偏好。因此地方政府財(cái)稅工具的使用邏輯是依據(jù)財(cái)稅工具的功能作用與效果差異并結(jié)合轄地情況，采用“組態(tài)”邏輯形成各自區(qū)域財(cái)稅工具組合。在統(tǒng)計(jì)結(jié)果中可見，減免退稅、融資扶持、減免社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是省級(jí)地方政府在扶持中小微企業(yè)度過(guò)災(zāi)疫困難期的主要財(cái)稅工具。其中，北京、江蘇、湖南等省市更加關(guān)注人員就業(yè)、稅收征管等配套扶持政策的倍數(shù)效應(yīng)。上海、重慶、天津、浙江等省市則較為重視政府采購(gòu)、相關(guān)服務(wù)對(duì)中小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的直接減負(fù)作用。相對(duì)而言，湖北省復(fù)工復(fù)產(chǎn)時(shí)間較晚，財(cái)稅工具選擇較為均衡。在單一工具層面，安徽省提出“財(cái)政支持+信用修復(fù)+權(quán)益保護(hù)+綠色通道”的組合做法，廣東省則主張“要素保障、審批直通車、快速通道、信息服務(wù)”等四項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容以解決企業(yè)緊急的服務(wù)需求。

二、新冠病毒疫情期間央、地扶持中小微企業(yè)財(cái)稅政策工具存在的不足

此次疫情期間從中央到地方出臺(tái)的扶持政策，都是在現(xiàn)有制度框架下的應(yīng)激性安排，并未涉及相關(guān)政策與制度的實(shí)質(zhì)性改革和調(diào)整。一方面，政府財(cái)政支出責(zé)任受到行政層級(jí)制的影響，導(dǎo)致以事權(quán)為表現(xiàn)形式的財(cái)政支出責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)；另一方面，現(xiàn)行分稅制賦予中央財(cái)政充分的財(cái)政資金儲(chǔ)備，但地方政府及各職能部門卻因事權(quán)過(guò)多而難以獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)的支出負(fù)擔(dān)，致使地方財(cái)政供給更加依賴中央財(cái)政的支持。因此，在維持現(xiàn)有財(cái)稅體制不變、政府對(duì)市場(chǎng)救助力度大幅增加的情形下，扶持中小微企業(yè)的財(cái)稅工具存在三方面的問(wèn)題。

第一，財(cái)稅工具供給主體間的事權(quán)與支出責(zé)任不平衡導(dǎo)致地方財(cái)政資金供給無(wú)法得到穩(wěn)定保障。例如，地方各級(jí)人民政府要切實(shí)承擔(dān)本地區(qū)促進(jìn)就業(yè)工作的主體責(zé)任，但現(xiàn)行分稅制使得部分地方政府的就業(yè)補(bǔ)助無(wú)法直接與其促進(jìn)就業(yè)責(zé)任相匹配，故需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付這一間接手段來(lái)維系事權(quán)與支出責(zé)任的平衡?！额A(yù)算法》及其實(shí)施條例、《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》雖對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作出具體規(guī)定，但省級(jí)以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付依然存在資金分配不規(guī)范、資金支付程序不合理、資金使用監(jiān)督不到位等弊端。

在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、地方財(cái)政持續(xù)吃緊、省級(jí)以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等多重因素影響下，地方政府在履行各種類型的財(cái)政扶持職責(zé)中已出現(xiàn)相當(dāng)程度的“弱化”情況，主要表現(xiàn)為省級(jí)政府在落實(shí)中央政策以及地市級(jí)政府在落實(shí)省級(jí)政府政策的過(guò)程中對(duì)財(cái)稅工具扶持主體、種類、額度、期限、方式等內(nèi)容進(jìn)行文本語(yǔ)言的刪減或替換（見表2）。特別是部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在落實(shí)中央政策過(guò)程中承受著巨大的財(cái)政壓力，即有意提供更大力度的財(cái)政扶持，但實(shí)際處于“有心無(wú)力”的困境中。

表2 新冠病毒期間地方扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具的變通統(tǒng)計(jì)

第二，財(cái)稅工具無(wú)差別待遇標(biāo)準(zhǔn)與法律價(jià)值多重屬性矛盾導(dǎo)致被扶持企業(yè)出現(xiàn)待遇差別。央、地扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具除了對(duì)防疫相關(guān)醫(yī)療、物流行業(yè)有一定政策傾斜之外，對(duì)其他扶持企業(yè)無(wú)明顯行業(yè)差別。財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等財(cái)稅工具與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、融資等法條存在著重疊和同構(gòu)的現(xiàn)象。二者重疊的部分在任何一方發(fā)生改進(jìn)、變革的情況下都將對(duì)另一方造成實(shí)質(zhì)影響。一方面，產(chǎn)業(yè)法、社會(huì)保障法、金融法確立了財(cái)稅工具供給的必要性，也構(gòu)成審核各類財(cái)稅工具的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，即財(cái)稅工具的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的立法目標(biāo)為宗旨。另一方面，財(cái)稅法約束著財(cái)稅工具，所有財(cái)政收支須符合財(cái)稅法治的基本原則與要求，財(cái)稅法是各級(jí)政府財(cái)稅工具運(yùn)行的合法性依據(jù)。但如前所述，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制的諸多問(wèn)題不僅未得到后續(xù)財(cái)稅立法的糾正，反而在具體的應(yīng)用領(lǐng)域產(chǎn)生了“產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng)失效”“社會(huì)保障分布不均等”“普惠金融供給不均衡”等問(wèn)題。

由于新冠病毒傳染性極高，導(dǎo)致餐飲、旅游、教育、農(nóng)業(yè)等線下行業(yè)受到極大打擊，但線上教育、線上餐飲、線上娛樂(lè)等行業(yè)則在疫情期間異軍突起。從產(chǎn)業(yè)政策工具價(jià)值出發(fā)，無(wú)差別的行業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將同時(shí)包含保障企業(yè)最低福利標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩種工具價(jià)值。從社會(huì)保障工具價(jià)值角度出發(fā)，無(wú)差別的行業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將使線上教育、線上直播、線上娛樂(lè)等受益企業(yè)與線下餐飲、旅游、教育等受損企業(yè)之間產(chǎn)生不平等競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而促使線上受益企業(yè)獲得更多就業(yè)補(bǔ)貼，線下受損企業(yè)則較難獲得就業(yè)補(bǔ)貼，從而加劇行業(yè)內(nèi)外部的不平等競(jìng)爭(zhēng)。從促進(jìn)融資工具價(jià)值角度出發(fā)，無(wú)差別的中小微企業(yè)貸款貼息也將進(jìn)一步放大上述同類企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。例如，有的企業(yè)同時(shí)向多家銀行申請(qǐng)貸款，倒逼銀行通過(guò)壓低利率成交。一戶多貸的情況可能使借款人獲得貸款與貸款貼息超出實(shí)際需求，并產(chǎn)生資源浪費(fèi)。相關(guān)調(diào)查研究表明：在員工人數(shù)50人以下或營(yíng)業(yè)收入500萬(wàn)元以下的中小微企業(yè)中，沒(méi)有獲得銀行貸款優(yōu)惠的比例為87.6%，沒(méi)有獲得費(fèi)用減免優(yōu)惠的比例為65.2%，沒(méi)有獲得稅收優(yōu)惠的比例為78.3%。79.5%的企業(yè)認(rèn)為扶持中小微企業(yè)的優(yōu)惠政策沒(méi)有緩解其資金壓力。

第三，財(cái)稅工具供給多頭化機(jī)制增加了中小微企業(yè)獲得優(yōu)惠待遇的制度成本。疫情期間，政府的稅費(fèi)優(yōu)惠政策幾乎覆蓋全部費(fèi)用項(xiàng)目，快速形成了系統(tǒng)性和針對(duì)性的救助政策組合。在傳統(tǒng)科層體制下，省級(jí)地方政府通過(guò)地方規(guī)范性文件向本級(jí)政府部門、下級(jí)地方政府分解財(cái)稅工具，形成各級(jí)政府部門的“各自發(fā)文”“聯(lián)合發(fā)文”的多頭供給局面。這種局面是為保護(hù)經(jīng)濟(jì)底層單元所產(chǎn)生的應(yīng)激性結(jié)果，本應(yīng)提高財(cái)稅工具供給的效率，但對(duì)中小微企業(yè)而言，新冠病毒疫情期間，在傳統(tǒng)科層體制下財(cái)稅工具多頭供給成本是其難以承擔(dān)的。筆者以《四川省人民政府辦公廳關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情緩解中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的政策措施》（川辦發(fā)〔2020〕10號(hào)）的擴(kuò)散路徑為例說(shuō)明財(cái)稅工具供給多頭化的復(fù)雜性。2020年2月5日，四川省政府向各市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)下發(fā)川辦發(fā)〔2020〕10號(hào)文，進(jìn)而形成四條文件傳遞通道。

第一條，自我發(fā)文。如《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板2020年工作方案的通知》（川辦發(fā)〔2020〕22號(hào)）、《四川省人民政府辦公廳關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情穩(wěn)定和促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（川辦發(fā)〔2020〕26號(hào)）。

第二條，單獨(dú)發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文。單獨(dú)發(fā)文，如《四川省財(cái)政廳關(guān)于明確〈四川省政府辦公廳關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情緩解中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的政策措施〉操作辦法的通知》（川財(cái)建〔2020〕9號(hào)）。聯(lián)合發(fā)文，如《四川省人力資源和社會(huì)保障廳等5部門關(guān)于印發(fā)〈四川省階段性減免企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)施辦法〉的通知》(川人社發(fā)〔2020〕1號(hào)）、《四川省財(cái)政廳 國(guó)家稅務(wù)總局四川省稅務(wù)局 中國(guó)銀行監(jiān)督管理委員會(huì)四川監(jiān)管局關(guān)于落實(shí)應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情有關(guān)車船稅政策的公告》（川財(cái)稅〔2020〕2號(hào)）、《國(guó)家稅務(wù)總局四川省稅務(wù)局 四川省財(cái)政廳關(guān)于免征疫情期間房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅有關(guān)事項(xiàng)的公告》（川財(cái)稅〔2020〕4號(hào)）。

第三條，各市縣政府發(fā)文。如《成都市人民政府關(guān)于印發(fā)有效應(yīng)對(duì)疫情穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行20條政策措施的通知》（成府發(fā)〔2020〕3號(hào)）、《樂(lè)山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)有效應(yīng)對(duì)疫情緩解中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難二十條政策措施的通知》（樂(lè)府辦發(fā)〔2020〕3號(hào)）、《涼山州人民政府辦公室關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情緩解中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的政策措施》（涼府辦發(fā)〔2020〕6號(hào)）、《南江縣人民政府關(guān)于印發(fā)〈南江縣應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情支持中小企業(yè)發(fā)展確?？h域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的若干政策措施〉的通知》（南府〔2020〕3號(hào)）。

第四條，各市縣有關(guān)部門的聯(lián)合發(fā)文。如《成都市醫(yī)療保障局 成都市人力資源和社會(huì)保障局成都市財(cái)政局關(guān)于貫徹落實(shí)〈成都市人民政府關(guān)于印發(fā)有效應(yīng)對(duì)疫情穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行20條政策措施的通知〉中有關(guān)醫(yī)療保障問(wèn)題的通知》(成醫(yī)保辦發(fā)〔2020〕19號(hào))、《成都市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局成都市衛(wèi)生健康委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈成都市商品房銷售現(xiàn)場(chǎng)疫情防控工作實(shí)施方案〉的通知》(成住建防疫發(fā)〔2020〕33號(hào))、《自貢市人力資源和社會(huì)保障局 自貢市財(cái)政局 國(guó)家稅務(wù)總局自貢市稅務(wù)局 自貢市醫(yī)療保障局關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情緩解中小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難政策措施有關(guān)問(wèn)題的通知》(自人社發(fā)〔2020〕2號(hào))。

可見，在傳統(tǒng)科層體制下財(cái)稅工具多頭供給機(jī)制是極其復(fù)雜的：一是各級(jí)政府平臺(tái)財(cái)稅政策文件混雜，有單一部門單一政策、單一部門一攬子政策、多部門一攬子政策等形式；二是財(cái)稅政策查詢多頭化，需申請(qǐng)辦理與無(wú)須申請(qǐng)的惠企政策較難辨別；三是相當(dāng)數(shù)量事項(xiàng)未提供辦理方式和程序，線下審批、多層審批的方式仍占相當(dāng)比例。因此，面對(duì)新冠病毒疫情期間龐大的財(cái)稅工具供給規(guī)模，傳統(tǒng)的政策傳導(dǎo)通道在傳導(dǎo)機(jī)制、傳導(dǎo)技術(shù)維持現(xiàn)狀的情況下，顯然較難將優(yōu)惠政策有效傳達(dá)到每一個(gè)有需求的主體之處。一項(xiàng)政府調(diào)查顯示，對(duì)于疫情以來(lái)各級(jí)政府出臺(tái)的優(yōu)惠政策，19%的企業(yè)不了解網(wǎng)辦業(yè)務(wù)有哪些，39%的不習(xí)慣網(wǎng)絡(luò)辦理，41%的希望實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。①梁曉飛，劉良恒：《惠企政策落地堵在哪》，《瞭望》,https://www.sohu.com/a/402183027_267106?_f=index_pagerecom_20。

此外，受財(cái)務(wù)管理水平較為薄弱、扶持工具結(jié)構(gòu)性差異、企業(yè)規(guī)模弱小等因素限制，疫情期間規(guī)模越小的企業(yè)獲得優(yōu)惠待遇概率越低。如國(guó)務(wù)院在2020年第七次大督查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)部分助企紓困解難政策落實(shí)打了折扣。廣東、河南等地一些國(guó)有企業(yè)減免房租政策落實(shí)存在“中梗阻”，政策紅利未有效惠及相關(guān)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶。②新華社記者：《穩(wěn)企紓困政策落地見效 督查促進(jìn)政策堵點(diǎn)“疏通”——國(guó)務(wù)院第七次大督查聚焦保市場(chǎng)主體》，新華網(wǎng), http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-10/23/c_1126649249.htm。

三、重大災(zāi)疫時(shí)期央、地扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具的方向與框架設(shè)定

傳統(tǒng)理論從規(guī)范性出發(fā)，將央、地財(cái)政活動(dòng)的關(guān)聯(lián)界定為中央和地方圍繞“集權(quán)——分權(quán)”展開的財(cái)權(quán)博弈以及相關(guān)立法權(quán)的收放，其背后隱藏著財(cái)政中心主義的權(quán)力配置立場(chǎng)，突出央、地結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)張力性這一基本邏輯。在財(cái)政治理結(jié)構(gòu)中，所謂財(cái)政中心主義就是中央介入地方治理的路徑具有“規(guī)范性”特征，是以設(shè)定財(cái)政總體目標(biāo)與提供具體制度工具、施加財(cái)政預(yù)算壓力與監(jiān)督財(cái)政執(zhí)行力度、維護(hù)財(cái)政平衡與實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效為價(jià)值觀。我們通過(guò)對(duì)新冠病毒疫情期間扶持中小微企業(yè)的央、地財(cái)稅工具的文本實(shí)踐分析，可以發(fā)現(xiàn)：中央扶持目標(biāo)與地方治理實(shí)踐之間確實(shí)存在一定差距，央、地關(guān)系在財(cái)政扶持實(shí)踐中也的確呈現(xiàn)出若隱若現(xiàn)的張力關(guān)系。

從規(guī)范層面來(lái)看，新冠病毒疫情期間央、地扶持中小微企業(yè)的行為表現(xiàn)回應(yīng)了憲法對(duì)央、地事權(quán)的籠統(tǒng)性配置和發(fā)揮“兩個(gè)積極性”設(shè)置的原則性要求。通過(guò)對(duì)實(shí)踐文本考察不難發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)減免板塊，江蘇、山東、廣東、重慶等地方政府則自下而上率先出臺(tái)了扶持中小微企業(yè)的社保費(fèi)減免等財(cái)稅政策；在稅收優(yōu)惠板塊，省級(jí)地方政府無(wú)一例外地全盤接受了中央對(duì)中小微企業(yè)的優(yōu)惠工具，部分省份還延長(zhǎng)了本地方的稅收延展期限，這就形成了重大災(zāi)疫時(shí)期扶持中小微企業(yè)的財(cái)稅政策的雙向構(gòu)建行為邏輯。來(lái)源于地方的中小微企業(yè)社保費(fèi)減免等政策被中央認(rèn)可和推廣，在全國(guó)范圍形成較大影響；來(lái)源于中央的應(yīng)激政策要求在全國(guó)迅速鋪開，其中一部分得到了有效落實(shí)，但另一部分因資料欠缺暫不予討論。所以，在規(guī)范條件限定的前提下，有必要跳出財(cái)政憲法規(guī)范之外，從功能論視角來(lái)理清扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具所反映的央、地政策關(guān)系樣態(tài)及其對(duì)權(quán)力運(yùn)行設(shè)定的經(jīng)濟(jì)性條件。惟其如此，才能從實(shí)踐維度把握住扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具存在問(wèn)題以及理想的運(yùn)行方向。

在功能意義上，央、地扶持中小微企業(yè)的互動(dòng)關(guān)系是基于地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)約束和地方社會(huì)穩(wěn)定的政治約束，將中央財(cái)稅政策的執(zhí)行過(guò)程以及國(guó)家扶持中小微企業(yè)的救助方案轉(zhuǎn)化為地方財(cái)稅事權(quán)決策的緊急過(guò)程，并通過(guò)財(cái)稅法治通路固化地方政府決策權(quán)力空間，達(dá)到優(yōu)化財(cái)政扶持中小微企業(yè)的政策工具結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為：“地方政府的政策選擇策略，是對(duì)中央和上級(jí)政府政策偏好、政策受眾壓力以及重大公共事件等政治溪流和問(wèn)題溪流的‘策略式’回應(yīng)。”這類“策略式”回應(yīng)不僅體現(xiàn)地方財(cái)稅政策對(duì)中央財(cái)稅政策的規(guī)范遵從和目標(biāo)傳導(dǎo)，同時(shí)還體現(xiàn)因突發(fā)重大災(zāi)疫的緊急情勢(shì)導(dǎo)致地方的治理訴求與中央法律的規(guī)范導(dǎo)向之間時(shí)常發(fā)生不匹配危機(jī)——地方緊急政策作為更接近治理情景的規(guī)則系統(tǒng)具有反哺中央立法的能力。在此次扶持政策出臺(tái)時(shí)間上，蘇州市人民政府最先做出減免社保費(fèi)的決策比人社部提出的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)緩繳減免政策早了近一個(gè)月。實(shí)踐表明，常態(tài)化的地方財(cái)稅改革往往在市場(chǎng)資源配置領(lǐng)域展開，經(jīng)由立法制度化，通過(guò)限制地方的財(cái)稅制度競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度統(tǒng)一與公平。但在新冠病毒疫情時(shí)期，財(cái)稅限權(quán)、制度規(guī)范與地方應(yīng)對(duì)危機(jī)的內(nèi)容、治理訴求具有一定負(fù)關(guān)聯(lián)性，可能給高效解決危機(jī)帶來(lái)一定的時(shí)間與成本壓力。因此，從規(guī)范和效率互動(dòng)的視角來(lái)看，地方財(cái)權(quán)的臨時(shí)性擴(kuò)大主要目的就是要向預(yù)防局部危機(jī)轉(zhuǎn)化為重大危機(jī)、保護(hù)經(jīng)濟(jì)底層單元、提升地方經(jīng)濟(jì)韌性的方向位移。

出臺(tái)應(yīng)激型財(cái)稅政策扶持中小微企業(yè)是各級(jí)政府應(yīng)對(duì)重大災(zāi)疫等公共危機(jī)的第一選擇。在央、地互動(dòng)關(guān)系上，盡管規(guī)范意義上的財(cái)政集權(quán)能為地方政府提供治理權(quán)威和憲法秩序?qū)用娴闹贫燃s束，從而保障地方治理的權(quán)力運(yùn)行獲得相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期。但是，在應(yīng)對(duì)由新冠病毒疫情造成的中小微企業(yè)生存危機(jī)過(guò)程中，中央和地方也共同肩負(fù)著扶持中小微企業(yè)以及向市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的職能，兩者形成了基于共享事權(quán)的“水平性分工”。由此不難發(fā)現(xiàn)，中央在憲法秩序上的規(guī)范性權(quán)威與地方在事實(shí)上的實(shí)踐性權(quán)威應(yīng)能相互轉(zhuǎn)化、彼此加強(qiáng)。這意味著央、地互動(dòng)在功能論上還應(yīng)當(dāng)有相互合作、互相補(bǔ)強(qiáng)的面向。根據(jù)上述思路，以應(yīng)激型財(cái)稅政策工具的“制定主體”、危機(jī)時(shí)期扶持企業(yè)財(cái)稅政策的“競(jìng)優(yōu)”以及對(duì)地方應(yīng)激型財(cái)稅政策的“規(guī)范化”作為三個(gè)解釋性變量構(gòu)建重大災(zāi)疫期間央、地扶持中小微企業(yè)財(cái)稅政策的“應(yīng)激制定——規(guī)范認(rèn)可——全國(guó)實(shí)施”互動(dòng)框架，以此規(guī)范我國(guó)應(yīng)激型財(cái)稅政策的應(yīng)用。

第一，“應(yīng)激制定——規(guī)范認(rèn)可——全國(guó)實(shí)施”互動(dòng)框架的第一個(gè)變量是應(yīng)激型財(cái)稅扶持政策的“制定主體”。在統(tǒng)計(jì)中小微企業(yè)疫災(zāi)信息時(shí)，中央政府與地方政府有著各自的信息統(tǒng)計(jì)特征。地方政府對(duì)本地區(qū)中小微企業(yè)境況有著直觀的數(shù)據(jù)，中央需根據(jù)各地方上報(bào)信息匯總后才能從總體上掌握。這將產(chǎn)生兩種行為模式：一種模式是，中央在全面推行扶持中小微企業(yè)的政策之前，對(duì)政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策工具有相對(duì)明晰的認(rèn)識(shí)，并通過(guò)中央部委以公告、通知、意見等形式頒布扶持政策，為該政策的調(diào)整和完善留下改進(jìn)的制度空間，并賦權(quán)地方政府在具體落實(shí)扶持政策時(shí)可根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行變通。另一種模式則是：在中央暫時(shí)缺乏針對(duì)性政策工具時(shí)，地方政府先行出臺(tái)應(yīng)激扶持型財(cái)稅政策，并將其層遞至中央。

第二，“應(yīng)激制定——規(guī)范認(rèn)可——全國(guó)實(shí)施”互動(dòng)框架第二個(gè)變量是重大災(zāi)疫期間地方財(cái)稅政策的“競(jìng)優(yōu)”行為。重大災(zāi)疫期間地方扶持中小微企業(yè)財(cái)稅工具具備優(yōu)惠性、應(yīng)激性、短時(shí)性等特征。由此，以大量財(cái)稅優(yōu)惠為核心內(nèi)容的扶持政策與以中小微企業(yè)生存率為政績(jī)考核的標(biāo)尺制度相結(jié)合，具有提升中小微企業(yè)應(yīng)對(duì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的制度功能。但也不能排除地方政府將“制度競(jìng)爭(zhēng)”的模式借用到重大災(zāi)疫期間扶持中小微企業(yè)財(cái)稅政策領(lǐng)域的場(chǎng)景之中。因?yàn)椋@種“競(jìng)優(yōu)”的行為邏輯與地方政府系統(tǒng)性保護(hù)本地底層經(jīng)濟(jì)單元的需求高度吻合。

第三，“應(yīng)激制定——規(guī)范認(rèn)可——全國(guó)實(shí)施”互動(dòng)框架的第三個(gè)變量是中央對(duì)地方應(yīng)激型財(cái)稅政策的“規(guī)范化”。在中國(guó)的府際財(cái)政關(guān)系中，地方財(cái)稅政策實(shí)施的制度性前提取決于中央的認(rèn)可。在地方政策出臺(tái)與運(yùn)行過(guò)程中，中央或上級(jí)政府充當(dāng)了守門員的角色。中央在重大災(zāi)疫時(shí)期出臺(tái)政策一般經(jīng)由地方應(yīng)激、中央認(rèn)可、全國(guó)實(shí)施三個(gè)節(jié)點(diǎn)，而中央認(rèn)可是連接各地方政策實(shí)施的關(guān)鍵樞紐。

四、重大災(zāi)疫期間扶持中小微企業(yè)財(cái)稅政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制的四個(gè)向度

新冠病毒疫情期間中小微企業(yè)生存困境本質(zhì)上并不是市場(chǎng)“缺血”，而是因新冠病毒的劇烈傳染性導(dǎo)致中小微企業(yè)被動(dòng)性停工停產(chǎn)。因此，在無(wú)“特效藥”或“疫苗”的前提下，應(yīng)當(dāng)慎重“用藥”，即應(yīng)對(duì)處于“休克”狀態(tài)的中小微企業(yè)進(jìn)行針對(duì)性治療，而不是“大水漫灌”。在危機(jī)治理的任務(wù)驅(qū)動(dòng)下，財(cái)稅法的回應(yīng)性要求財(cái)稅法突破形式法制的框架，以主動(dòng)調(diào)節(jié)和相機(jī)抉擇的方式積極回應(yīng)社會(huì)公眾的訴求，以靈活性、開放性的方式推進(jìn)社會(huì)實(shí)質(zhì)公平。這對(duì)于央、地財(cái)稅立法機(jī)制至為關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，應(yīng)從制度功能、規(guī)范框架、資金渠道與財(cái)稅工具搭配等視角出發(fā)，針對(duì)性發(fā)展一套保障中小微企業(yè)生存與支持其發(fā)展的危機(jī)扶持財(cái)稅工具體系。理想的重大災(zāi)疫期間扶持中小微企業(yè)財(cái)稅政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)具有以下四個(gè)向度的特質(zhì)。

第一，重大災(zāi)疫期間扶持中小微企業(yè)財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建須厘清財(cái)稅工具供給多頭化。厘清財(cái)稅工具供給多頭化局面既是符合財(cái)政中心主義，又是滿足地方化解危機(jī)的必要制度。因此，重大災(zāi)疫期間的央、地財(cái)稅聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于危機(jī)應(yīng)對(duì)中政府治理、企業(yè)生存和市場(chǎng)穩(wěn)定具有制度調(diào)節(jié)性和制度正當(dāng)性。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，央、地財(cái)稅的互動(dòng)無(wú)不是糾結(jié)在中央、地方與市場(chǎng)之間的財(cái)權(quán)事權(quán)如何分配的法律關(guān)系中。構(gòu)建重大災(zāi)疫期間扶持經(jīng)濟(jì)底層單元實(shí)體的財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主要目標(biāo)就是要塑造危機(jī)應(yīng)對(duì)中以財(cái)政憲法為約束，經(jīng)過(guò)規(guī)范授權(quán)的“中央監(jiān)督——地方引導(dǎo)——市場(chǎng)自救”財(cái)稅聯(lián)動(dòng)扶持的法治化關(guān)系結(jié)構(gòu)，以此維持中央財(cái)政集權(quán)控制的制度慣性，并通過(guò)權(quán)力與利益的合法配置實(shí)現(xiàn)重啟市場(chǎng)活力的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，構(gòu)建重大災(zāi)疫期間扶持經(jīng)濟(jì)底層單元實(shí)體的財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一是應(yīng)形成上下一致的財(cái)權(quán)共享的理念機(jī)制，防止“政出多門”的各自為政與“聯(lián)合發(fā)文”的權(quán)限不清；二是要建立協(xié)調(diào)科層隸屬義務(wù)的責(zé)任機(jī)制，注重扶持經(jīng)濟(jì)底層單元實(shí)體的財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制的“頂層機(jī)制”和“扁平化機(jī)制”的搭建；最后確立財(cái)稅政策配套的整合機(jī)制，應(yīng)強(qiáng)化不同扶持方式、不同扶持對(duì)象的協(xié)調(diào)與保障，提升財(cái)稅政策的落實(shí)效率。

第二，重大災(zāi)疫期間扶持中小微企業(yè)的財(cái)政聯(lián)動(dòng)制度框架應(yīng)是目標(biāo)性、執(zhí)行性規(guī)則與協(xié)調(diào)性、保障性規(guī)則的有機(jī)結(jié)合，建立約束規(guī)范和賦權(quán)規(guī)范并重的制度體系，以防止中小微企業(yè)在待遇水平上出現(xiàn)實(shí)質(zhì)差異而產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)。受制于財(cái)政中心主義的影響，地方政府扶持本地區(qū)中小微企業(yè)的政策思路不可能完全按照地方實(shí)際情況實(shí)施，必須在中央規(guī)范性文件的延伸范圍內(nèi)獲得其合法性。隨著中央財(cái)政法制框架基本成型且不斷完善，地方財(cái)政剩余立法權(quán)空間的固化，出現(xiàn)了地方財(cái)政制度的趨同化以及央、地財(cái)政活動(dòng)的扁平化現(xiàn)象。因此，無(wú)論是政策范圍還是應(yīng)對(duì)能力來(lái)看，重大災(zāi)疫期間的中央財(cái)權(quán)不可能始終保持高度集中的狀態(tài)，客觀上要求處在救災(zāi)扶困第一線的地方政府擁有救災(zāi)扶困的權(quán)力空間，地方財(cái)權(quán)也應(yīng)在恪守國(guó)家法制體系層級(jí)性的前提下，更大程度地為災(zāi)疫后的重建恢復(fù)實(shí)踐提供更多制度選擇，形成“地方應(yīng)激—中央立法—全國(guó)實(shí)施”的更新機(jī)制。因此，應(yīng)圍繞央、地財(cái)政活動(dòng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系、合作治理、有效激勵(lì)等內(nèi)容展開創(chuàng)制性立法，保持國(guó)家治理政策與社會(huì)異質(zhì)偏好之間的均衡狀態(tài)。

第三，重大災(zāi)疫期間扶持中小微企業(yè)的財(cái)政聯(lián)動(dòng)制度應(yīng)為中央財(cái)政權(quán)力的落實(shí)提供通道，保障財(cái)政資金供給的持續(xù)穩(wěn)定?！爸醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”引導(dǎo)下的縱向治理體系是以中央財(cái)權(quán)為主線展開的，地方政府的治理行為必須在這個(gè)制度結(jié)構(gòu)中展開。但在重大災(zāi)疫期間扶持中小微企業(yè)的中央財(cái)權(quán)實(shí)施目的過(guò)于宏觀或抽象，必須經(jīng)由地方變通的方式執(zhí)行下去。由此，在維持財(cái)政集中的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性與追求財(cái)政使用的有效性、適用性之間形成了某種悖論關(guān)系，往往會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的制度失靈現(xiàn)象。在這種情形下，有限賦權(quán)實(shí)踐一定程度上緩解了中央財(cái)政集中制度的剛性弊端，地方政府利用信息優(yōu)勢(shì)優(yōu)化扶持中小微企業(yè)的財(cái)稅政策來(lái)彌合宏觀制度的某些缺陷，就成為有效治理的基本邏輯。中央在制定政策時(shí)應(yīng)考慮地方政府在扶持本地中小微企業(yè)的實(shí)際操作，而不能將扶持中小微企業(yè)的宏觀目標(biāo)與具體財(cái)稅工具進(jìn)行無(wú)限分解。

第四，重大災(zāi)疫期間扶持中小微企業(yè)的財(cái)政聯(lián)動(dòng)制度的工具箱應(yīng)以服務(wù)供給為目標(biāo)的服務(wù)性工具和以秩序保障為目標(biāo)的規(guī)制性工具為雙支柱。從實(shí)踐來(lái)看，重大災(zāi)疫時(shí)期扶持中小微企業(yè)的財(cái)政聯(lián)動(dòng)的觸發(fā)機(jī)制應(yīng)該是維持其最低福利水平，而且不應(yīng)產(chǎn)生過(guò)大的擠出效應(yīng)。因此，政府如何設(shè)計(jì)、選擇扶持工具可采用以下基準(zhǔn)：“符合成本有效性的分析、深切貫徹立法的原則精神、依靠專業(yè)判斷來(lái)決策、決策不違背公平原則、規(guī)制工具公開透明可操作、程序正當(dāng)可問(wèn)責(zé)”。按照此基準(zhǔn)可將現(xiàn)有扶持中小微企業(yè)的財(cái)稅政策體系重構(gòu)為一套支持企業(yè)生存與對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)強(qiáng)度逐步遞進(jìn)的危機(jī)扶持財(cái)稅政策金字塔體系：底層為增強(qiáng)中小微企業(yè)“免疫力”的財(cái)政引導(dǎo)型扶持工具、配套服務(wù)型扶持工具；中間層為財(cái)政收入型扶持工具；頂端是干預(yù)程度最強(qiáng)烈的財(cái)政支出型扶持工具。具體而言：首先，底層扶持工具應(yīng)建立根據(jù)扶持對(duì)象的不同，由地方政府主導(dǎo)，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段為突破口，確定扶持的行業(yè)類型和企業(yè)數(shù)量，制定各類型扶持對(duì)象能順利獲得低成本融資引導(dǎo)政策，優(yōu)化現(xiàn)有行政審批、行政服務(wù)制度。其次，中間層扶持工具應(yīng)建立重大災(zāi)疫期間財(cái)政優(yōu)惠規(guī)程。中央確立協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政可持續(xù)的宏觀政策，地方確定本地區(qū)稅收優(yōu)惠的行業(yè)和企業(yè)清單以及具體優(yōu)惠條件。中央財(cái)政應(yīng)根據(jù)公開透明的原則，按照疫情影響測(cè)算的總額，向地方財(cái)政提供轉(zhuǎn)移支付，同步適度執(zhí)行財(cái)政擴(kuò)張政策。最后，頂端的財(cái)政支出型扶持工具，應(yīng)限制在疫情沖擊下所暴露出來(lái)的公共服務(wù)存在明顯短板的領(lǐng)域。