粵港澳大灣區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)*

◆許亥隆

內(nèi)容提要：粵港澳三大區(qū)域之間存在稅種、稅率、征管流程等稅收差異，一定程度上阻礙了大灣區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素的自由流通和高效配置。當(dāng)前，粵港澳三大區(qū)域之間稅收合作與協(xié)調(diào)不充分，與大灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃不相匹配，亟待完善和發(fā)展。建議在大灣區(qū)內(nèi)建立粵港澳稅收合作與協(xié)調(diào)平臺，以求同存異為原則，逐步弱化稅制差異，完善跨境稅收爭議解決機制，行動一致地應(yīng)對國際稅收新趨勢。

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），清晰描繪了粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展藍(lán)圖?；浉郯拇鬄硡^(qū)開放程度高、活力強，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)無疑是進(jìn)一步深化改革開放備受關(guān)注的重大戰(zhàn)略?；仡櫦~約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)的發(fā)展歷程，作為世界第四大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展不僅要依靠其天然的區(qū)位優(yōu)勢，更離不開政府合理的政策支持。楊東亮和李春鳳（2019）以東京灣區(qū)創(chuàng)新活動與日本創(chuàng)新支持政策為研究對象，認(rèn)為合理的財政補貼、稅收減免以及專項技術(shù)開發(fā)補貼，有效促進(jìn)了東京灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展。

與國際三大灣區(qū)（即紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)）相比，粵港澳大灣區(qū)有其特殊性，比如“一國兩制”是制度優(yōu)勢，但也是稅收政策制定的難點。自《規(guī)劃綱要》發(fā)布以來，粵港澳大灣區(qū)不斷獲得國家政策支持，涉及商務(wù)、金融等領(lǐng)域，為粵港澳大灣區(qū)經(jīng)貿(mào)往來和金融合作規(guī)劃了藍(lán)圖①詳見《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于商務(wù)領(lǐng)域支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)若干政策措施的意見》《中國人民銀行 中國銀行保險監(jiān)督管理委員會 中國證券監(jiān)督管理委員會 國家外匯管理局 關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融營銷宣傳行為的通知》（銀發(fā)〔2019〕316號）等。。稅收上實行“港人港稅、澳人澳稅”，打破了人才流動方面的稅收壁壘。除此以外，尚未形成較為完善的稅收政策體系，以應(yīng)對粵港澳三大區(qū)域之間稅收政策差異大、稅收合作與協(xié)調(diào)不充分的現(xiàn)實問題，限制了人才、資金、技術(shù)等要素的自由流動，與粵港澳大灣區(qū)市場高度一體化的要求還不相匹配，亟待通過稅收領(lǐng)域的規(guī)則銜接、機制對接予以解決。

一、粵港澳大灣區(qū)稅收發(fā)展現(xiàn)狀

（一）稅制和稅負(fù)的差異

截至2020年7月31日，香港開征稅種12個，澳門開征稅種14個，而內(nèi)地開征的稅種共18個。②香港開征薪俸稅、利得稅、物業(yè)稅、差餉、印花稅（包括額外印花稅）、遺產(chǎn)稅、博彩稅、應(yīng)課稅品（商品稅）、酒店房租稅、飛機乘客離境稅、車輛首次登記稅、商業(yè)登記費；澳門開征專營稅（博彩專營權(quán)）、純利稅（所得補充稅）、營業(yè)稅、業(yè)鈔稅、物業(yè)轉(zhuǎn)移稅、職業(yè)稅、贈與稅、遺產(chǎn)稅、印花稅、消費稅、旅游稅、彩池稅、槍械稅、旅客離境人頭稅；內(nèi)地開征增值稅、消費稅、車輛購置稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設(shè)稅、印花稅、資源稅、土地增值稅、車船稅、煙葉稅、契稅、耕地占用稅、環(huán)境保護稅、船舶噸稅、關(guān)稅。香港和澳門稅制均以直接稅為主，不征收增值稅，稅制差異直接導(dǎo)致稅收負(fù)擔(dān)各有不同。理論界多指出內(nèi)地稅負(fù)高于港澳地區(qū)，如張淑翠、張厚明、李佳璐（2019）通過對比香港地區(qū)的企業(yè)利得稅稅率（16.5%）與珠三角企業(yè)所得稅稅率（25%），說明稅負(fù)差異；白彥峰、賈思宇（2019）認(rèn)為香港稅收征稅面窄、稅種少、稅負(fù)輕，并以香港最主要稅種——利得稅及薪俸稅為例予以說明，其基本稅率分別為16.5%和16%，利得稅最低優(yōu)惠稅率僅為8.25%。事實上，因稅收優(yōu)惠客觀存在，僅以開征的稅種、名義稅率來說明稅負(fù)水平并不十分客觀。

本文重點以三大區(qū)域宏觀稅負(fù)水平（稅收收入占GDP的比重）對粵港澳大灣區(qū)進(jìn)行測算比對，如圖1結(jié)果表明，粵港澳三大區(qū)域之間的宏觀稅負(fù)確有差異?？傮w上看，廣東省和香港地區(qū)的宏觀稅負(fù)水平差異不大，而澳門地區(qū)則顯著高于另兩地，但澳門主要的稅費收入是針對博彩業(yè)和公共事業(yè)特許經(jīng)營征收的專營稅，占比約90%，其他領(lǐng)域稅負(fù)較輕。

圖1 2013—2018年粵港澳三大區(qū)域宏觀稅負(fù)情況

圖2 2013—2018年粵港澳三大區(qū)域稅負(fù)結(jié)構(gòu)情況

進(jìn)一步地看，稅負(fù)的真正差異體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上（見圖2），廣東省的稅收來源是雙主體結(jié)構(gòu)，即增值稅和企業(yè)所得稅并重。香港地區(qū)的稅收來源主要是利得稅和薪俸稅，均屬直接稅，占比超過60%。澳門地區(qū)的稅收來源主要是專營稅（博彩專營權(quán)），占比約在90%以上。實踐中，珠三角九市也因為高新園區(qū)、新區(qū)、自貿(mào)區(qū)①指前海、橫琴自貿(mào)區(qū)，是國家在廣東省設(shè)立的，通過特殊政策，包括特別的稅收優(yōu)惠政策以達(dá)到招商引資、擴大出口的特殊區(qū)域。的存在以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，宏觀稅負(fù)均有所區(qū)別。

（二）征管體制機制差異

香港地區(qū)的稅收征管以法治要求和納稅人高度遵從的自律性為前提，申報流程也十分簡單，這與珠三角、澳門地區(qū)差別很大。征管機構(gòu)的設(shè)置上，香港地區(qū)設(shè)有稅務(wù)局、稅務(wù)委員會、稅務(wù)上訴委員會及聯(lián)絡(luò)小組。稅務(wù)委員會主要負(fù)責(zé)制定申報表、減免稅程序、稅務(wù)上訴程序等；稅務(wù)上訴委員會是負(fù)責(zé)就稅務(wù)上訴案件作出裁決的獨立法定團體；聯(lián)絡(luò)小組是為討論各種稅務(wù)事宜的非官方論壇。澳門財政局是進(jìn)行稅務(wù)管理的部門，執(zhí)行稅務(wù)政策并監(jiān)督稅務(wù)方面的監(jiān)察，下設(shè)8廳1處，其中與稅收征管有直接聯(lián)系的是財政廳、公共審計暨稅務(wù)稽查訟務(wù)廳和稅務(wù)執(zhí)行處。廣東省稅收征管由國稅地稅合并后的各市稅務(wù)局負(fù)責(zé)，并受上一級稅務(wù)局和地方黨委政府的共同領(lǐng)導(dǎo)。稅收征管體系的差異還體現(xiàn)在從稅務(wù)登記、賬簿憑證管理、納稅申報到稅務(wù)檢查的征管全流程中，所形成的稅收隱形壁壘亦阻礙了要素的跨境自由流動。

（三）稅收營商環(huán)境差異

港澳地區(qū)奉行自由政策、投資營商手續(xù)簡便，稅收營商環(huán)境相較而言優(yōu)于內(nèi)地。以香港為例，根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》顯示，香港的營商環(huán)境便利度在全球190個經(jīng)濟體中位列第3位，其中在“納稅”這一指標(biāo)上排名第二。近年來，內(nèi)地推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境系列舉措，使得營商環(huán)境排名顯著提升，在《2020年營商環(huán)境報告》中排名第31位，“納稅”指標(biāo)排名第105位，與香港的差距依然很大。澳門具有自由港、單獨關(guān)稅區(qū)、稅制簡單、稅負(fù)低等優(yōu)勢，且稅收法律體系具體清晰，稅收營商環(huán)境亦十分優(yōu)越。

二、推動粵港澳大灣區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

稅收差異阻礙了粵港澳大灣區(qū)內(nèi)市場要素的自由流通，而稅收合作與協(xié)調(diào)是弱化稅收差異的重要手段。自改革開放以來，為促進(jìn)粵港澳三大區(qū)域融合發(fā)展，國家推出了一系列加強粵港澳稅收合作與協(xié)調(diào)的舉措。

（一）初期以平衡稅負(fù)、吸引投資的稅收優(yōu)惠為主

改革開放初期，廣東省作為改革開放的“先行先試”地，制定了一系列涉外稅收優(yōu)惠政策，吸引了大量的港澳資本進(jìn)入廣東，帶動了廣東的發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，對港澳資本的全面優(yōu)惠逐步向特定行業(yè)優(yōu)惠過渡，內(nèi)地對港澳資本的稅收優(yōu)惠正式從普惠制轉(zhuǎn)向特惠制。為促進(jìn)粵港澳地區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)，內(nèi)地先后于2003年、2006年與港澳簽訂了避免雙重征稅和防止偷漏稅的相關(guān)制度安排，之后又相繼出臺了若干補充規(guī)定①內(nèi)地和香港于2006年8月21日簽訂的《內(nèi)地和香港特別行政區(qū)關(guān)于對所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的安排》（包括議定書）自2006年12月8日起生效，后于2008年、2010年、2015年及2019年簽訂第二、三、四、五協(xié)定書，最新的第五協(xié)定書納入了BEPS行動計劃的部分成果和“教師和研究人員”條款。內(nèi)地和澳門于2003年12月27日簽訂的《內(nèi)地和澳門特別行政區(qū)關(guān)于對所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的安排》（包括議定書）自2003年12月31日起生效，最新的第四議定書于2019年簽署，新增了政府投資稅項豁免的相關(guān)條文。，進(jìn)一步深化了內(nèi)地與港澳的稅收合作與協(xié)調(diào)。

（二）后期以內(nèi)地稅制和征管體制的自我優(yōu)化為主

近年來，內(nèi)地持續(xù)推進(jìn)稅制改革、稅收征管體制改革及減稅降費、優(yōu)化營商環(huán)境等各類舉措，逐步縮小了內(nèi)地與港澳在稅收制度、征管水平、稅收營商環(huán)境方面的差距。這些改革舉措包括“營改增”及旨在簡并稅率、降低稅負(fù)的增值稅改革；綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度改革，其中將無住所個人“五年”的稅收優(yōu)惠政策延長至“六年”，并規(guī)定雙重任職“先分后稅”；國稅地稅機構(gòu)合并后，稅收征管權(quán)限不再分屬國稅、地稅兩個部門，為粵港澳三大區(qū)域在稅收征管領(lǐng)域的合作帶來了便利。與此同時，中央在廣東省個別地區(qū)探索與港澳的合作：2015年4月，前海、橫琴自貿(mào)區(qū)成立，前者毗鄰香港，后者與澳門一水之隔，是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的前沿陣地，在稅收政策上給予目錄內(nèi)企業(yè)15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率，給予境外高端、緊缺人才個人所得稅返還①前海自貿(mào)區(qū)稅收優(yōu)惠政策包括對符合產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄和優(yōu)惠目錄的企業(yè)給予15%的企業(yè)所得稅稅率優(yōu)惠；對符合規(guī)劃產(chǎn)業(yè)方向的境外高端人才和緊缺人才，給予個人所得稅返還。橫琴自貿(mào)區(qū)給予符合條件的優(yōu)惠目錄內(nèi)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率。分別按不超過內(nèi)地與港、澳地區(qū)個人所得稅負(fù)差額，給予在橫琴新區(qū)工作的香港、澳門居民的補貼，免征個人所得稅。，在橫琴工作的港澳居民享受“港人港稅、澳人澳稅”的個人所得稅優(yōu)惠。

（三）粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的形勢和挑戰(zhàn)

1.稅收合作機制難以適應(yīng)粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展新態(tài)勢

廣東省較大力度的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策早期成功吸引了港澳資本的進(jìn)入，逐漸發(fā)展成“前店后廠”模式②“前店后廠”是珠三角地區(qū)與港澳地區(qū)經(jīng)濟合作中地域分工與合作的獨特模式。其中“前店”指港澳地區(qū)，“后廠”指珠江三角洲地區(qū)，主要是優(yōu)勢互補、互惠互利的關(guān)系。，帶動了廣東省經(jīng)濟的發(fā)展。但稅收優(yōu)惠政策并非經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，不僅扭曲資源配置，還會削弱企業(yè)競爭意識，不利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。因此，稅收優(yōu)惠政策逐漸從普惠制轉(zhuǎn)向特惠制，尤其針對創(chuàng)新發(fā)展，出臺了較為全面的優(yōu)惠政策體系，助推了以廣州市、深圳市為代表的創(chuàng)新城市的發(fā)展。同時，隨著改革開放的不斷深入，內(nèi)地經(jīng)濟迅猛發(fā)展，以深圳市、廣州市為代表，經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、開放程度進(jìn)一步增強。近些年來，內(nèi)地在弱化區(qū)域之間稅收差異方面摒棄了傳統(tǒng)的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，而代之以推進(jìn)整體性的稅制改革，取得了一定的成效，但仍存在一些問題：一是區(qū)域間稅收征管“模塊”各自為陣，協(xié)同互動較少；二是缺少匹配的財政協(xié)調(diào)，易導(dǎo)致稅源的內(nèi)部競爭；三是稅收差異依然顯著，當(dāng)前僅打破了人才流動的稅收壁壘，還需要統(tǒng)籌考慮破除技術(shù)、資本等要素流動的稅收壁壘。

2.稅收協(xié)調(diào)機制不足以應(yīng)對跨境稅收爭議

我國內(nèi)地與港澳簽訂的稅收安排中包含相互協(xié)商程序（MAP），是當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)解決跨境稅收爭議的最主要方式。但隨著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)貿(mào)往來更加頻繁、涉稅交易形式更加復(fù)雜，跨境稅收爭議的內(nèi)涵、外延不斷變化，現(xiàn)有以MAP為主導(dǎo)的爭議解決機制無法滿足粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要。一是MAP更多地依靠行政手段，依賴MAP進(jìn)行跨境稅收協(xié)調(diào)的靈活性和有效性受行政管理水平和效能的限制；二是粵港澳三大區(qū)域之間司法背景不同，缺乏法律和制度的協(xié)調(diào)和保障，導(dǎo)致稅收爭議的解決較多依賴于雙方的自覺性，缺乏強制手段；三是程序不透明、耗時長，納稅人參與度不足，不利于保護跨境投資人權(quán)益，打擊跨境投資的積極性。

三、建立和健全粵港澳大灣區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)機制的展望

建立和健全粵港澳大灣區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)，推動粵港澳大灣區(qū)稅收領(lǐng)域的規(guī)則銜接、機制對接，可以消除稅收差異導(dǎo)致的壁壘，促進(jìn)人員、貨物、資金等要素高效便捷流動，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化水平。比如：早期的歐洲共同體也因各成員國稅收制度的差異，產(chǎn)生了雙重征稅等問題，導(dǎo)致各類要素難以在統(tǒng)一市場內(nèi)部自由流動。為此，歐盟在成員國內(nèi)推進(jìn)直接稅、間接稅合作，積極引入稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）行動計劃成果，在消除雙重征稅、避免國際逃避稅等方面取得了顯著成效，促進(jìn)了歐盟統(tǒng)一市場的建立和歐盟各成員國經(jīng)濟的發(fā)展。此外，區(qū)域性的跨國自貿(mào)區(qū)也積極應(yīng)對稅制不統(tǒng)一帶來的稅收爭端，如北美自貿(mào)區(qū)為提高稅收爭端解決的效率，設(shè)立了統(tǒng)一的行政管理機構(gòu)，主要職能是協(xié)調(diào)及解決可能出現(xiàn)的爭端。這些為粵港澳大灣區(qū)稅收政策的制定提供了借鑒?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)當(dāng)圍繞合作與協(xié)調(diào)兩大主題規(guī)劃制定稅收政策，以求同存異為原則，立足統(tǒng)一的對話協(xié)作平臺，著力弱化三大區(qū)域之間稅收差異，完善跨境稅收爭議解決機制，行動一致應(yīng)對國際稅收新發(fā)展。

（一）建立粵港澳稅收合作與協(xié)調(diào)平臺

習(xí)近平總書記2020年在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話中指出，“廣東是改革開放的排頭兵、先行地、實驗區(qū)，是建立經(jīng)濟特區(qū)時間最早、優(yōu)勢較大的省份”。深入推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，需抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大歷史機遇，推動三大區(qū)域之間經(jīng)濟運行的規(guī)則銜接、機制對接。作為促進(jìn)區(qū)域融合發(fā)展的重要手段，粵港澳三大區(qū)域之間的稅收合作與協(xié)調(diào)應(yīng)服從國家戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向。《規(guī)劃綱要》明確了粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，但當(dāng)前粵港澳稅收合作與協(xié)調(diào)不充分，尚不能有效應(yīng)對稅源無序競爭、國際逃避稅及跨境稅收爭議等現(xiàn)實問題，與粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)、協(xié)同、創(chuàng)新、綠色、開放的發(fā)展愿景不相匹配。建議在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)打造稅收合作與協(xié)調(diào)統(tǒng)一平臺，在此基礎(chǔ)上建立常態(tài)化的溝通、協(xié)作機制。平臺由粵港澳各區(qū)域稅務(wù)部門主導(dǎo)，同時吸納企業(yè)、學(xué)會、商會等非官方機構(gòu)參與，建立在平等、協(xié)作的基礎(chǔ)之上，主要致力于推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)，創(chuàng)新體制機制、打破稅收壁壘、促進(jìn)要素流動，充分發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用，突出區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢，提升粵港澳大灣區(qū)綜合實力。

（二）在求同存異中弱化稅制差異

1.鞏固和拓展內(nèi)地減稅降費舉措，進(jìn)一步優(yōu)化稅收營商環(huán)境

近年來，內(nèi)地減稅降費、優(yōu)化營商環(huán)境系列舉措取得了顯著效果，對于提升內(nèi)地稅制國際競爭力及稅收治理變革意義重大。鞏固和拓展內(nèi)地減稅降費、優(yōu)化營商環(huán)境等舉措，勢必惠及粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。具體來說，一是深化稅制改革，逐步提高直接稅比重。按照國際通行的增值稅基本原則，加快推進(jìn)增值稅制度改革，按照“適度就低”原則進(jìn)一步簡并增值稅稅率。深化個人所得稅改革，逐步擴大綜合征收所得項目，精細(xì)化專項費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建有效征管機制。穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法、消費稅改革，逐步完善地方稅體系，穩(wěn)定稅收收入預(yù)期，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供地方財力保障。二是優(yōu)化納稅服務(wù)，逐步實現(xiàn)征管現(xiàn)代化。推進(jìn)稅收領(lǐng)域“放管服”改革，減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān)；借助電子稅務(wù)局、手機客戶端等信息化應(yīng)用平臺，精準(zhǔn)推送個性化納稅服務(wù)，及時高效解決涉稅問題，提高稅收征管效率和納稅遵從度；升級信息化技術(shù)手段，全面提升稅務(wù)信息的獲取、共享能力，強化稅收數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險識別應(yīng)對，實現(xiàn)稅收征管資源的有效配置。

2.以點帶面，有序推進(jìn)粵港澳稅制對接

歐盟的稅收一體化始于自貿(mào)區(qū)，在打破各成員國之間關(guān)稅壁壘、實行對外一致的關(guān)稅政策的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)稅收合作。作為國際自由貿(mào)易港，港澳地區(qū)不對進(jìn)口貨物征收關(guān)稅，特別是香港，稅制簡單、稅率較低、屬地原則征稅是國際公認(rèn)的稅收優(yōu)勢。為便利與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)往來，同時增加財政收入穩(wěn)定來源，建議港澳政府可借鑒摩納哥的經(jīng)驗，適時引入增值稅制度，以更好地支撐粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。一是依據(jù)港澳發(fā)展定位，給予政策支持。如鞏固香港國際金融中心地位，給予鼓勵類產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)由香港進(jìn)行國際配置更多稅收激勵；又如把澳門作為我國對接葡語區(qū)國家的前沿陣地，針對與葡語區(qū)國家的經(jīng)貿(mào)合作給予稅收優(yōu)惠。二是先試點后推廣。廣東地區(qū)的橫琴、前海自貿(mào)區(qū)是粵港澳融合發(fā)展的“試驗田”，稅收政策可先行在自貿(mào)區(qū)試點，依試點效果決定是否在粵港澳大灣區(qū)全面推廣。但稅收政策試點范圍的擴大應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎為之，如對試點企業(yè)按照15%的優(yōu)惠稅率征收企業(yè)所得稅，一旦擴大至整個粵港澳大灣區(qū)，易造成稅源競爭和資源配置的扭曲，不利于粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一市場建設(shè)。

（三）完善跨境稅收爭議解決機制

1.健全和完善相互協(xié)商程序

應(yīng)進(jìn)一步提高納稅人的參與度，加強對納稅人的保護，提升程序的公開透明度，構(gòu)建平臺以加強對話解決。一是適度降低MAP的層級。當(dāng)前MAP由國家稅務(wù)總局與香港、澳門稅務(wù)局開展，層級過高，影響了效率。建議授權(quán)由廣東省稅務(wù)局與香港、澳門稅務(wù)部門進(jìn)行，或在粵港澳大灣區(qū)專設(shè)外派機構(gòu)。二是完善MAP的國內(nèi)配套措施及組織實施。協(xié)商確立MAP的執(zhí)行程序，及時公開涉稅爭議案件的處理情況，制定納稅人參與指引，進(jìn)一步增進(jìn)MAP解決跨境稅收爭議的實效性。

2.適時引入稅收仲裁機制

稅收仲裁機制作為國際稅收爭端的解決機制之一，因其專業(yè)性、確定性、納稅人參與度高等優(yōu)勢，可以彌補MAP的不足。對于引入稅收仲裁機制的疑慮，主要來自其對國家主權(quán)的削弱。利用“一國兩制”的制度優(yōu)勢，可率先在粵港澳大灣區(qū)探索稅收仲裁機制的試用。一是建立法律框架，將稅收仲裁機制引入與港澳簽訂的雙邊安排中，明確粵港澳大灣區(qū)跨境稅收爭議通過MAP無法達(dá)成的，可以通過仲裁機制解決。可借鑒國際商事仲裁和歐盟仲裁公約中的仲裁機制，粵港澳共同協(xié)商確定提交仲裁的事項范圍、性質(zhì)及方式、約束力等；二是探索建立跨境稅收爭議解決機構(gòu)。鑒于粵港澳大灣區(qū)司法差異，稅收仲裁機制的引入需要深度的稅收、司法協(xié)作，可在粵港澳大灣區(qū)嘗試設(shè)立涉稅爭議解決機構(gòu)，對粵港澳跨境涉稅爭議作出專業(yè)裁決；三是加強稅收征管規(guī)則的協(xié)同。進(jìn)一步加強粵港澳大灣區(qū)稅收征管領(lǐng)域合作，就各方參與程度、裁決落地、監(jiān)管督促等方面進(jìn)行明確。

（四）采取一致行動應(yīng)對國際稅收發(fā)展新變局

當(dāng)前，國際稅收領(lǐng)域面臨稅源競爭加劇、新興經(jīng)濟突起、征管手段日新、合作成果豐碩等新發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)的實踐將成為我國深度參與國際稅收合作的重要橋梁，并為“一帶一路”國家或地區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)提供中國方案，增強發(fā)展中國家在國際稅收領(lǐng)域的話語權(quán)。

建議立足于粵港澳大灣區(qū)稅收實踐，積極推進(jìn)現(xiàn)有內(nèi)地與港澳雙邊稅收安排進(jìn)一步完善，提升稅收安排執(zhí)行的規(guī)范化和有效性。一方面，行動一致地推進(jìn)BEPS成果利用，在國際稅收實踐中積極引入有利于避免雙重征稅、應(yīng)對國際逃避稅的條款，完善和發(fā)展跨境涉稅爭議解決機制；推進(jìn)稅收信息交換等征管合作，建立健全跨境企業(yè)稅收監(jiān)控機制，共享區(qū)塊鏈等新技術(shù)在征管實踐中的運用，全面提升稅收信息的準(zhǔn)確性、可靠性和透明度。另一方面，著力提升內(nèi)地與港澳雙邊安排在促進(jìn)稅收協(xié)調(diào)、解決稅收爭議方面的有效性，粵港澳就雙邊安排涉及的法律概念、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，在具體條款的解釋和執(zhí)行上堅持同一口徑，共同強化稅收征管配套措施，以確保雙邊機制取得實質(zhì)性效果。