稅務信用承諾制度的設計與應用研究

◆徐 歌

內容提要：信用承諾制度作為信用體系的重要環(huán)節(jié)，在信用社會的建設中日益發(fā)揮巨大作用。積極探索設計稅務信用承諾制度，能夠進一步優(yōu)化納稅服務，改善稅收營商環(huán)境。文章對信用承諾制度的理論依據及其發(fā)展現狀進行了分析，并根據其在稅務領域的應用實踐，嘗試設計了一個稅務信用承諾制度的總體應用方案，進而針對此方案提出若干深化與完善建議。

2014年國務院發(fā)布的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》對我國信用建設明確了總體架構和構建原則，這為涵養(yǎng)社會信用意識與構建信用社會奠定了重要的基礎。良好的契約精神既是有效市場經濟的必要保證，更是一國或一地區(qū)營商環(huán)境的顯著標志。隨著社會信用體系建設的不斷推進，以信用為基礎的新型監(jiān)管模式正在全面推開，成為創(chuàng)新社會治理的重要探索、增強信任的重要載體和優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。作為信用制度體系中的重要環(huán)節(jié)，信用承諾制度本身即反映出一種契約精神，是具有一定“軟法”性質的信用監(jiān)管柔性措施。近年來，在“放管服”改革持續(xù)推進下，我國政府服務與管理方式不斷創(chuàng)新，營商環(huán)境進一步優(yōu)化，多個領域相繼引入了信用承諾制度，這不僅豐富了新發(fā)展理念下的具體實踐，而且更好地促進了經濟社會的協(xié)調發(fā)展，信用社會時代的信任“紅利”正在全面釋放。探索稅收領域信用承諾制度的設計與應用，對于進一步優(yōu)化稅務機關服務質效、改善稅收營商環(huán)境以及助力信用社會建設，具有積極的現實意義。

一、信用承諾制度相關概念及其理論基礎

（一）信用制度與信用承諾制度

關于信用制度以及信用承諾制度的概念，目前尚無公認的規(guī)范性定義，絕大部分是通過描述或歸納性的語言，結合實際的應用背景對其作定義式闡釋。從目前的實踐來看，信用制度主要包含有信息公示制度、信息歸集與共享制度、守信聯合激勵與失信聯合懲戒制度、白名單與黑名單制度等。

信用承諾制度有不同的劃分。按照承諾主體，信用承諾可以劃分為政府信用承諾、市場信用承諾以及司法信用承諾，其中，實施力度最大的市場信用承諾又可細分為商事登記類、安全生產類、行業(yè)監(jiān)管類；按照開展領域，信用承諾可以劃分為商務誠信領域信用承諾和社會誠信領域信用承諾，其中，商務誠信領域又可細分為稅務、金融、工程、政府采購、招投標、統(tǒng)計、電子商務、流通等，社會誠信領域可細分為社會保障、教科文衛(wèi)、知識產權、文體、環(huán)保、能源等。信用承諾制度最先被運用于市場主體登記注冊環(huán)節(jié)，主要體現為“容缺制”受理。容缺受理制度是對基本條件具備、主要申請材料齊全且符合法定形式，但次要條件或申請材料欠缺的政務服務事項，經過申請人做出相應承諾后可先予受理，當場一次性告知需要補正的材料、時限和超期補正處理辦法，并進行審查，在申請人補正全部材料后，在承諾辦理時限內及時出具辦理結果意見，頒發(fā)相關批文、證照的制度。

作為以信用為核心的新型市場監(jiān)管機制，信用承諾制度為簡化事前監(jiān)管、優(yōu)化事中與事后監(jiān)管提供了一種可操作路徑，是實行寬進嚴管、釋放市場活力、推動市場或社會主體自我約束和誠信經營的有力舉措，有助于進一步優(yōu)化納稅服務，提升稅收便利度，完善稅收治理，促進信用建設。

（二）理論基礎與相關分析

1.新公共服務理論

新公共服務理論是對形成于20世紀70年代的新公共管理理論的修正和拓展，主要由以丹哈特夫婦為代表的學者們提出，該理論的核心是社會公平，著力追求公民權利和公共利益，關注政府提供公共服務的公平性以及公共管理者的責任與義務，強調作為服務者的政府應該為公民提供優(yōu)質的公共服務。新公共服務理論的內容主要有七大原則：服務于公民而非顧客；追求公共利益；重視公民權勝過企業(yè)家精神；戰(zhàn)略性思考和民主性行動；承認責任并不簡單；服務而非掌舵；重視人而非生產率。在該理論的指引下，政府以公共服務為核心，以公共利益為目標，創(chuàng)新性地引入民主參與的方式，從而有力地提升服務質效。

進入現代，許多國家公共部門在行政過程中特別強調“合作與服務”理念，認為政府應該為公眾提供優(yōu)質的公共服務產品，并通過協(xié)商和合作與公眾之間達成雙贏的均衡局面，由此衍生出一種新型觀點，即政府與公民關系平等化。該觀點主張建立一個政府與公民二者間關系由猜疑對抗走向信任合作的平權型政府，力求在政府服務中增加彈性管理手段的應用比例，同時不斷提升公眾參與度，這也成為當前政務服務理念發(fā)展的新趨勢。

稅務信用承諾制度改變了以往“一對多”“保姆式”的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，構建以“信用”為核心的強化事中事后監(jiān)管的創(chuàng)新型社會治理模式。特別是，將重點更多地放置于“服務與合作”，“服務”和“便民”的宗旨縱橫貫穿于制度之中，每個環(huán)節(jié)都滲透著對人民利益的高度關切，通過廣泛吸收納稅人及公眾參與，引導其自我判斷、自主承諾、自行負責，這種合作式的柔性稅收管理讓稅務機關與納稅人的關系更加平等和開放，尤其是角色與地位的轉變，能夠助力政務服務的深度優(yōu)化與完善，這在一定程度上體現出新公共服務行政理論以及政府與公民關系平等化觀念中的服務意識和平等意識。

2.多元共治及公民參與理論

全球治理委員會將“治理”定義為“公或私的個人與機構經營管理相同事務的各類方式總和”?！吧浦巍笔悄軌蚴构怖孀畲蠡闹卫磉^程，其本質特征為政府和公民合作管理的新型社會關系?；谥卫砝碚摰亩嘣仓卫碚撌怯蓨W斯特羅姆夫婦提出的多中心治理理論演化而來，它有別于傳統(tǒng)的政府中心論，強調多方主體對經濟社會事項的共同參與及互動，是一種創(chuàng)新的治理模式。多元共治理論的主要內容包含主體多元化、主體間協(xié)調合作以及公民參與。

公民參與理論由學者Sherry.R.Arnstein最先提出，該理論強調公民以個人或組織的形式直接或間接地參與經濟社會事項。其中，公民參與階梯理論把公民參與分為三階段八階梯，具體劃分如表1所示：

表1 公民參與階梯理論具體劃分

以共識、共治、共享為宗旨而引入的多元服務模式，能夠在有限的行政資源下最大限度地提升服務效能與管理效率。稅務信用承諾制度成功地將被管理主體納入到公共事務管理體系之中，改變了以往管理主體絕對中心化局面，廣泛融入了社會各界的多元主體，各主體之間并非對立而是相輔相成的協(xié)作關系，從而構建出分散的中心化格局。這既能集思廣益，充分調動各界力量，又能共建共享共贏的稅收協(xié)同治理新格局。特別是，政府還權于民的同時更是還責于民。通過給予被管理方更多的責任與自由，放權放責于被管理方，進一步強化其社會責任感與主觀能動性,實現權力分散和協(xié)同共治，有效提升政務服務質量。

二、信用承諾制度的應用及其在稅務領域的實踐

（一）信用承諾制度的應用

信任是社會體制的重要潤滑劑，信任取決于合作并可以促進合作，而優(yōu)良的合作氛圍有利于遵從。在國家大力倡導建設信用社會的當下，積極拓展信用制度空間與應用領域，是各行各業(yè)信用建設工作關注的重點。目前，信用承諾制度正廣泛覆蓋與全面布局于全社會的各行各業(yè)，諸如替代審批、容缺受理、行業(yè)監(jiān)管、信用修復、企業(yè)自律等，在許多領域的社會治理創(chuàng)新中均可見其蹤跡。

近年來，國家市場監(jiān)督總局、住房和城鄉(xiāng)建設部、司法部、人力資源和社會保障部、國家發(fā)展和改革委員會、國家稅務總局等多部委紛紛出臺相關政策文件，鼓勵公眾在辦理各類業(yè)務時采取信用承諾方式來簡化審批手續(xù)，提升服務質效。較為普遍的應用是，在食品經營許可、承包資質審批、報考資格證明、各類證明事項開具等多方面開展告知承諾制，讓申請人做出相應承諾后便能當即獲得相應許可或審批，后續(xù)監(jiān)管部門通過數據平臺實時監(jiān)管核查，如發(fā)現失信行為則撤銷有關資質、限制市場準入、納入誠信記錄乃至“黑名單”并實施聯合懲戒。如，國家稅務總局自2014年10月公布第一批“黑名單”案件以來，各級稅務機關累計公布案件40,799件，對外推送需聯合懲戒的“黑名單”當事人信息54.74萬戶次，在融資授信、政府采購、土地供應、發(fā)行債券等方面聯合懲戒效果明顯。其中：2019年各級稅務部門公布“黑名單”案件24,157件、推送聯合懲戒信息27.18萬戶次，1719戶“黑名單”當事人主動繳清稅款、滯納金和罰款。

（二）信用承諾制度在稅務領域的實踐

當前，信用管理已成為稅務部門納稅服務的重要工作之一，不斷改善信用管理模式是優(yōu)化稅收服務的應有之義。誠然，良好的稅收營商環(huán)境必然是一個以信用為基礎的誠信環(huán)境。稅收合作信賴主義（亦即公眾信任原則）也要求稅務機關給予納稅人充分的尊重和信任，通過設計與施行稅務領域的信用承諾制度，讓稅務機關與納稅人雙方均參與其中，雙方既是影響者、營造者、參與者，更是擁有者、共享者、獲益者。特別是，納稅人對稅務部門的信任與稅務部門有效監(jiān)管納稅人的職權達到平衡制約，從而縮短二者間的距離，營造自愿合作的良好氛圍，有利于構建平等、和諧、高效、有序的征納環(huán)境。例如，在企業(yè)簡易注銷的稅務環(huán)節(jié)中，信用承諾制作為事后信用承諾的典型范例，對于促進企業(yè)恪守信用有著極為重要的作用。

稅務領域進行信用承諾制度的探索主要體現在納稅服務相關環(huán)節(jié)。如，《國家稅務總局關于進一步優(yōu)化辦理企業(yè)稅務注銷程序的通知》（稅總發(fā)〔2018〕149號）、《國家稅務總局關于深化“放管服”改革 更大力度推進優(yōu)化稅務注銷辦理程序工作的通知》（稅總發(fā)〔2019〕64號）中均指出，對于滿足一定條件的納稅人可以采取“承諾制”容缺辦理，在其做出承諾后，稅務機關應即時出具清稅文書。又如，《國家發(fā)展改革委辦公廳 國家稅務總局辦公廳關于加強個人所得稅納稅信用建設的通知》（發(fā)改辦財金規(guī)〔2019〕860號）中提出，建立個人所得稅納稅信用管理機制，全面實施個人所得稅申報信用承諾制，納稅人進行申報時需要對其所填信息的真實性、準確性、完整性做出守信承諾，信用承諾的履行情況將納入個人信用記錄。再如，《國家稅務總局關于印發(fā)開展稅務證明事項告知承諾制試點工作方案的通知》（稅總函〔2019〕266號）選取五個?。ㄊ校┒悇站謱Σ糠侄悇兆C明事項開展試點，在辦理有關事項時，以書面形式將法律法規(guī)中規(guī)定的證明義務和證明內容一次性告知申請人，申請人書面承諾已經符合告知的條件、標準、要求，愿意承擔不實承諾的法律責任，稅務機關不再索要有關證明而依據書面承諾辦理相關事項。此外，新冠肺炎疫情期間，稅務機關全面推行“容缺制”受理模式，納稅人書面填寫《申請容缺受理承諾書》，就相關事宜承諾于特定日期前補正所缺材料，聲明愿意承擔失信后果及法律責任，并且同意將該承諾書向社會公開，等等。以上有關信用承諾制度的一系列探索，既是稅務機關深入貫徹落實黨中央、國務院關于持續(xù)開展“減證便民”行動的有力措施，也是創(chuàng)新管理服務方式，優(yōu)化稅務執(zhí)法方式，改善稅收營商環(huán)境，持續(xù)提升納稅人獲得感和滿意度的必要之舉。

三、稅務信用承諾制度的應用方案設計

（一）設計思路、具體內容及相關依據

稅務信用承諾制度的設計思路是，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，深入貫徹落實黨中央、國務院關于持續(xù)開展“減證便民”行動的決策部署，進一步優(yōu)化稅務執(zhí)法方式和創(chuàng)新管理服務方式，改善稅收營商環(huán)境。具體內容包括：稅務機關根據法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在日常的管理與服務工作中，圍繞具有代表性的依申請辦理的稅務事項，給予納稅人充分的尊重與信任，并根據其自身的信用承諾為其即時或容缺辦理相關業(yè)務，納稅人自行承擔其承諾不實應負擔的法律責任等。

稅務信用承諾制度相關的具體法律法規(guī)依據見表2：

表2 稅務信用承諾制度法律法規(guī)依據

（二）設計目標與基本原則

1.設計目標

稅務信用承諾制度應以“標準公開、規(guī)則公平、預期合理、各負其責、信用監(jiān)管”的新型治理要求為總目標，通過探索性選取具備代表性的涉稅事項開展試點，由局部到整體，由特殊到一般，最終從制度層面形成可復制可推廣的規(guī)范與標準。

2.基本原則

根據以上的設計目標，稅務信用承諾制度應確立的主要原則是：

（1）信用信息共享原則

信用信息共享是稅務信用承諾制度的前提，部門和機構之間及時采集、獲取、利用信息為后續(xù)的信用監(jiān)管提供了夯實的數據基礎和制度優(yōu)勢，以構建“大征信”格局。

（2）承諾合法規(guī)范原則

稅務信用承諾制度的內容必須符合法律法規(guī)的規(guī)定，杜絕超范圍承諾、無止境承諾、隨意性承諾。同時，承諾形式應具備統(tǒng)一規(guī)范的標準，且須以書面形式做出以便日后留存?zhèn)洳椤?/p>

（3）程序便捷高效原則

稅務機關應建立和信用承諾制度相匹配的管理服務模式，設計方案應體現出便民高效的行政特點，結合流程再造的管理學理論，持續(xù)優(yōu)化完善相關的信用承諾流程，不斷提升稅務行政效率。

（4）貫穿生命周期原則

企業(yè)存續(xù)的不同生命周期階段涉及不同的稅收業(yè)務需求，與之伴隨而來的是不同類型的稅務風險?！靶庞贸兄Z+契約管理”的稅務信用承諾制度設計理念應貫穿企業(yè)從設立開業(yè)到注銷登記的全生命周期，以滿足納稅人的共性化與個性化需求。

（三）具體內容

根據分級分類稅收服務模式以及個性化、精準化的涉稅服務要求，按照企業(yè)所處的不同生命周期，嘗試設計出一個如圖1所示的稅務信用承諾制度：

圖1 不同生命周期的稅務信用承諾制度內容

本設計方案具體內容是：

1.初創(chuàng)期

初創(chuàng)期的企業(yè)主要涉及注冊登記的基礎信息報告、制度信息報告、發(fā)票辦理（票種核定、領用、代開、專票最高開票限額），這些事項主要采用告知承諾制，納稅人按要求提供稅務信用承諾書即可辦理完成。

2.成長與成熟期

成長與成熟期的企業(yè)主要涉及資格信息報告（如增值稅適用加計抵減政策聲明）、納稅申報（延期申報、錯誤更正）、延期繳納稅款、退抵稅、優(yōu)惠證明辦理、信用評價（補評、復評、修復）、涉稅信息查詢，這些事項主要采用告知承諾制與容缺制（相關材料不齊備在其進行承諾后先行受理）相結合的稅務信用承諾方式。

3.衰退期

衰退期的企業(yè)主要涉及注銷業(yè)務，此時可以采取容缺制，納稅人按照承諾時限補齊資料并辦結相關事項即可即時辦理，未履行承諾的法定代表人和財務負責人將被納入納稅信用D級管理。

（四）實施程序

落實稅務信用承諾制度具體內容，需要完備、標準、精細的工作流程方能實現最終目標。其基本的規(guī)范化工作流程如圖2所示：

圖2 稅務信用承諾制度的實施流程

對該制度的標準化流程具體闡釋如下：

1.選擇承諾事項

按照稅務信用承諾種類，通過前期的廣泛調研，選取具有代表性的涉稅事宜，設計出規(guī)范性文本或是標準化信用承諾書。

2.作出信用承諾

協(xié)助并輔導納稅人充分理解稅務信用承諾的適用場景、具體內容、操作流程以及失信所要承擔的法律責任。在此基礎上，納稅人自行做出書面稅務信用承諾，并聲明同意將其承諾信息及時全面地向社會發(fā)布以接受公眾監(jiān)督。

3.承諾存檔備案

稅務機關妥善留存保管稅務信用承諾檔案并及時進行相應備案，作為納稅人辦理業(yè)務的歸檔材料以及納稅信用檔案的重要組成部分，這既是后續(xù)信用評估的重要依據，也為信用信息的追查提供了數據支持。

4.及時組織公示

通過稅務機關的官網、公眾號、客戶端等多種媒介形式，及時將納稅人的稅務信用承諾相關內容公示發(fā)布，通過承諾書公示、違反承諾行為公示、聯合信用懲戒公示等多措并舉，進而消除“信息壁壘”“信息孤島”等共享難題，最大限度地降低利益相關者的信息獲取成本。同時，在風險可控前提之下，進一步拓展查閱與監(jiān)督渠道，使信用信息應享盡享，達到數據效用最大化，從而全面發(fā)揮稅務信用承諾制度的信息優(yōu)勢。

5.加強配套保障

信任機制的形成有賴于市場驅動型信任與制度約束型信任的協(xié)同作用。稅收信用作為制度約束型信任的一種，具備一定的制度約束能力，故在稅務信用承諾制度施行的同時，應注重同步建立相應的系列配套保障措施，以有利于設計方案的更好推行。

首先，加強信息整合，推動數據應用。依托大數據、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能、5G等新興技術手段以及各行業(yè)專有的“金關”“金卡”“金稅”等信息化工程，通過統(tǒng)一的社會信用代碼或自然人身份證號碼等唯一性標識，高效準確地抓取納稅人全周期信息軌跡中涉及的稅務信用承諾守信與失信的數據，及時將其錄入信用檔案并與各類信用信息共享平臺（如商務信用共享系統(tǒng)、銀行征信系統(tǒng)、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等）實時進行數據交換，無障礙地進行信用數據流通，從而進一步地加大納稅人稅務承諾的失信成本。

其次，充分調動多方監(jiān)管力量。信用制度需要體現必要的監(jiān)管特性，稅務機關、各級管理部門、社會公眾、第三方獨立機構等均可以作為監(jiān)管主體，對做出稅務信用承諾的主體應進行全周期、全鏈條、全角度的監(jiān)督。同時，綜合采用視頻查看、網絡監(jiān)管、隨機抽樣、實地走訪、問卷調查等多樣化的手段，注重加強事中事后監(jiān)管尤其是風險管控，探索一系列創(chuàng)新型的信用管理模式。

最后，加強宣傳并著力培育優(yōu)良的稅務信用承諾文化環(huán)境。比如，通過自上而下的試點引路、高位推動與自下而上的全面推進、廣泛參與相結合，積極借助稅收宣傳月活動、便民辦稅春風行動等宣揚守信典型，曝光失信案例，強化“守信獲益，失信懲戒”的稅收誠信意識，持續(xù)提升全社會范圍內對于稅務信用承諾制度的知曉度和認可度，營造知信、守信、用信、誠信的社會氛圍，從而使得稅務信用信息更加常態(tài)化、普及化、便民化。

四、稅務信用承諾制度的深化與完善

（一）告知承諾制的推廣深化

選取事中事后監(jiān)管糾正風險可控且不會造成嚴重后果的審批事項，列入稅務告知承諾制的清單目錄之中。同時，以稅務機關全面、準確、詳實的告知為前提，將稅務承諾制度所涉及的全部標準、條件、要求等以規(guī)范文本的形式在門戶網站、微信公眾號、官方微博、實體辦稅服務廳等渠道公示告知。與此同時，探索規(guī)范文本與個性文本的雙重結合，既要考慮一般性事宜所涉的規(guī)范性文本，又要符合分類分級管理要求而劃分的諸如政策性需求、告知性需求、便利性需求等個性化文本，以滿足不同納稅主體的涉稅服務需求。

（二）稅務信用承諾制度參與主體的拓展

稅務信用承諾制度的參與主體包括承諾主體、承諾對象和監(jiān)管主體。目前，在這三方面均存在一定的拓展空間。

1.承諾主體

在稅務信用承諾制參與主體中，企業(yè)納稅人占據了絕大部分。其實，在稅收征管過程中，企業(yè)納稅人和自然人納稅人存在著很多的共同之處，可以結合個人所得稅改革，嘗試探索將自然人納稅人群體納入其中。

2.承諾對象

當前的稅務信用承諾制的承諾對象主要是社會公眾和稅務機關。例如，在注冊登記的基礎信息報告環(huán)節(jié)，承諾對象為社會公眾；在“容缺制”受理環(huán)節(jié)，承諾對象為稅務機關。因此，可以考慮對其進一步拓展，納入交易關聯方、信息需求方等其他特定對象。

3.監(jiān)管主體

稅務機關是稅務信用承諾制的監(jiān)管主體。根據前文述及的多元共治理論，可以考慮向行業(yè)協(xié)會、專業(yè)人士、社會公眾等社會中間層拓展。這樣，既能夠減輕稅務機關的工作負擔，又可以借助多方力量實現監(jiān)管的及時、高效和有力。

（三）稅務信用承諾制度的配套完善

首先，在稅務信用承諾制度施行過程中，結合納稅信用評價，并輔之以配套的信用修復制度。后續(xù)工作可以考慮在納稅人進行信用承諾環(huán)節(jié)即為其進行信用修復培訓，使其了解修復內容、條件、過程。若納稅人需要稅務信用承諾修復，采取簽署承諾書的形式，根據失信主體具體情況在承諾書基本內容上增加富有針對性的要求，例如，對失信行為的原因分析、后續(xù)整改舉措等，并將承諾書及時公示。

其次，機構治稅合力的形成也必不可少。應盡快出臺機構間信息共享的法律法規(guī)及具體管理辦法，搭建數據共享平臺，推進全鏈條數據共享，積極拓展與其他職能部門、金融機構的合作領域與創(chuàng)新合作模式，加快形成社會綜合治稅合力。

最后，要持續(xù)加強稅務信用承諾制度的成果應用。例如：事前，大力鼓勵各類市場主體在生產經營中廣泛、主動地采用信用承諾方式；事中，應同步追蹤失信記錄；事后，深入地開展守信聯合激勵和失信聯合懲戒。

（四）跟蹤開展科學的制度績效評價

任何制度的落實都需要配之以持續(xù)的績效評價才能科學客觀地反映出該項制度是否有效，明確后續(xù)的改進方向。筆者借鑒全面質量管理領域廣泛采用的方法，設計出一個用以評估稅務告知承諾制度落實情況的PDCA持續(xù)改進模型，該模型若未達到預期目標即啟動持續(xù)改進流程。

PDCA（Plan計劃——Do執(zhí)行——Check檢查——Action處理）也叫戴明循環(huán)，其基本程序體現為質量診斷——統(tǒng)籌實施——檢查落實——評估改進的循環(huán)。此處嘗試設計了一個針對稅務信用承諾制度的PDCA持續(xù)改進模型如圖3所示：

圖3 稅務信用承諾制度的PDCA持續(xù)改進模型

該模型顯示，在績效評價之初，結合各類涉稅大數據，對稅務信用承諾制度的施行現狀展開全面分析；在此之上，有針對性地查找和列明各項原因，隨后從中找出主要原因并制定相應措施。在實施這些措施的過程中，隨時與預期設定目標查擺對比，實施完成后對結果實時進行總結分析，篩選未決問題并再次轉入下一循環(huán)持續(xù)修正改進，通過這樣的完整閉環(huán)模式達到稅務信用承諾制度的最優(yōu)化。