農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形與神：制度轉(zhuǎn)型與立法選擇

楊一介

[中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100732]

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)關(guān)系到農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善與農(nóng)村基層組織體系的健全和發(fā)展。為建立科學(xué)的、具有較強(qiáng)的引導(dǎo)功能和可操作性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律制度，需要從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展出發(fā)，探討在制度轉(zhuǎn)型過程中能夠滿足實(shí)踐發(fā)展需要的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式和功能，實(shí)現(xiàn)將其建立在科學(xué)法理的基礎(chǔ)上。為此，本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體制度的演變?nèi)胧?，分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的內(nèi)在矛盾和沖突以及當(dāng)前立法需要解決的主要難點(diǎn)。鑒于實(shí)現(xiàn)政策的法律化是立法的要求以及政策對法律制度的實(shí)施產(chǎn)生直接影響，需要將相關(guān)政策的分析納入本文的分析框架中。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：從集體化 到土地家庭承包制

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立是農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的結(jié)果，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體化的組織形式。通過建立人民公社，形成以政社合一為基本特征的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系。農(nóng)村改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了推行土地家庭承包制的職能，其功能發(fā)生了變化。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立及其功能

新中國建立后實(shí)行土地改革，建立了農(nóng)民的土地所有制。這為建立農(nóng)民互助合作組織、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社奠定了基礎(chǔ)。(1)參見1953年2月中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，1953年12月中共中央《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，通過集體化建立了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)農(nóng)民在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，在自愿、互利基礎(chǔ)上組織起來的社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織。(2)參見1956年一屆人大三次會(huì)議《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第1條。以高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為組織形式的集體經(jīng)濟(jì)組織的建立，實(shí)現(xiàn)了土地的農(nóng)民個(gè)人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，入社的農(nóng)民把私有的土地、耕畜和大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。社員土地上附屬的私有的塘、井等設(shè)施，隨土地的集體所有也轉(zhuǎn)為合作社集體所有。社員私有的生活資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農(nóng)具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需的工具，則仍歸社員所有。(3)參見1956年一屆人大三次會(huì)議《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第13條。根據(jù)該章程，社員原有的墳地和房屋地基不必入社。此后，根據(jù)1963年3月《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，社員的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的最高管理機(jī)關(guān)是社員大會(huì)或社員代表大會(huì)。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社把社員分編為若干個(gè)田間生產(chǎn)隊(duì)和副業(yè)生產(chǎn)小組或副業(yè)生產(chǎn)隊(duì)。生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基本單位，其成員應(yīng)該是固定的。(4)參見1956年一屆人大三次會(huì)議《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第30條、第31條。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造基本完成，這對推進(jìn)工業(yè)化、城市化具有重要意義。(5)參見孔祥智，片知恩 ：《新中國70年合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。

在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社基礎(chǔ)上建立的人民公社，是由不同層級的集體經(jīng)濟(jì)組織組成的農(nóng)村基層組織體系。農(nóng)村的人民公社和基層政權(quán)合而為一，是政社合一的集體經(jīng)濟(jì)組織。它既是社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村的基層單位，又是社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村的基層單位。在人民公社組織體系中，不同層級的集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著不同的職能。公社管理委員會(huì)面向生產(chǎn)隊(duì)，發(fā)展生產(chǎn)事業(yè)；生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)管理本大隊(duì)范圍內(nèi)各生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)工作和行政工作；生產(chǎn)隊(duì)是基本核算單位，實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)和收益分配。這即“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模根據(jù)土地的數(shù)量和遠(yuǎn)近、居住的集中或分散、勞動(dòng)力能夠搭配得開、畜力和農(nóng)具能夠配套、有利于發(fā)展多種經(jīng)營等條件確定。生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模定下來以后，長期不變。生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有。集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。公社所有的山林，一般應(yīng)該下放給生產(chǎn)隊(duì)所有；不宜下放的，仍歸公社或者生產(chǎn)大隊(duì)所有。社員家庭耕種生產(chǎn)隊(duì)一定面積的自留地，其使用的自留地長期不變。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員使用的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。社隊(duì)企業(yè)是人民公社組織體系的一部分。(6)參見1958年12月中共八屆六中全會(huì)《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，1962年9月中共八屆十中全會(huì)《農(nóng)村人民公社修正草案》。

從互助組、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到以高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為組織形式的集體經(jīng)濟(jì)組織的建立，其制度基礎(chǔ)是將農(nóng)村土地個(gè)人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。以高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為基礎(chǔ)建立的政社合一的集體經(jīng)濟(jì)組織體系，是經(jīng)濟(jì)組織和基層政權(quán)組織的結(jié)合，其職能不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，而且還體現(xiàn)在政治和社會(huì)生活方面。對這種集體所有權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織不宜從現(xiàn)代民法的立場來分析和解釋。

(二)土地家庭承包制的建立與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的轉(zhuǎn)變

農(nóng)村改革后，為推行土地家庭承包制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要任務(wù)之一是將集體所有的土地分配給農(nóng)戶承包經(jīng)營，農(nóng)戶依據(jù)承包合同享有在承包地上自主耕作的權(quán)利。與此同時(shí)，為適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，需要將政社合一的農(nóng)村基層組織體系轉(zhuǎn)變?yōu)檎绶珠_的農(nóng)村基層組織體系，在建設(shè)基層政權(quán)的同時(shí)重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

改革人民公社體制體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制，二是實(shí)行政社分開。政社分開前，社隊(duì)仍承擔(dān)行政管理職能；政社分開，依照憲法建立基層政權(quán)組織。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包后，人民公社原來的基本核算單位生產(chǎn)隊(duì)或大隊(duì)，無論是統(tǒng)一經(jīng)營還是以分戶經(jīng)營為主，仍然是勞動(dòng)群眾集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)。社隊(duì)企業(yè)也是合作經(jīng)濟(jì)。(7)參見1983年中央一號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》。1982年《憲法》第95條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府?！睘閷?shí)行政社分開，一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)建立鄉(xiāng)政府，并按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織；對具備一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)政府按照法律規(guī)定行使職權(quán)。政社分開后，應(yīng)根據(jù)村民居住狀況設(shè)立村民委員會(huì)。村民委員會(huì)是辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)、協(xié)助鄉(xiāng)政府搞好本村行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作的基層群眾性自治組織。(8)1987年通過《村民委員會(huì)組織法(試行)》，于1998年修訂后正式頒行，后分別于2010年和2018年進(jìn)行修訂和修改。以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)職能，可同意試行。(9)參見1983年10月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》。

發(fā)展鄉(xiāng)、村合作組織是推行統(tǒng)一經(jīng)營或分戶經(jīng)營的生產(chǎn)責(zé)任制的需要。合作組織的職能，一是為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)，二是加強(qiáng)承包合同的管理。這種建立在土地公有基礎(chǔ)上的合作組織具有社區(qū)性和綜合性的特點(diǎn)而與專業(yè)合作社不同。從實(shí)踐看，在鄉(xiāng)一級，根據(jù)政企分開的原則設(shè)立了農(nóng)工商聯(lián)合社等機(jī)構(gòu)；而在村一級，有的單設(shè)了合作機(jī)構(gòu)，有的則由村民委員會(huì)將村合作與村自治結(jié)合為一體。不管名稱如何，這些合作組織均應(yīng)承擔(dān)生產(chǎn)服務(wù)職能、管理協(xié)調(diào)職能和資產(chǎn)積累職能，尤其要積極為家庭經(jīng)營提供急需的生產(chǎn)服務(wù)。(10)參見1987年1月中共中央文件《把農(nóng)村改革引向深入》(中發(fā)〔1987〕5號)。

(三)農(nóng)村改革后集體經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)制

1982年《憲法》所規(guī)定的人民公社制度不是政社合一的集體經(jīng)濟(jì)組織體系。(11)1982年《憲法》第8條第1款規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！焙髞淼摹稇椃ā沸拚笇Υ诉M(jìn)行了修正。(12)1993年和1999年的《憲法》修正案先后將此修正為：“農(nóng)村中家庭承包為主的責(zé)任制和其他生產(chǎn)、供銷、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”通過《憲法》修正案，農(nóng)村基本經(jīng)營制度得以確立，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使其職能，國家民事立法確立了集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體地位。(13)參見《民法總則》第96條、第99條，《物權(quán)法》第124條第1款。集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理土地的職能在國家專門立法中得到了體現(xiàn)。(14)參見《農(nóng)村土地承包法》第13條，《土地管理法》第11條。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》，集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，承擔(dān)管理集體資產(chǎn)，為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)的職能。(15)參見《農(nóng)業(yè)法》第10條。另外，雖然目前尚未頒行專門調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的國家立法，但涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件為規(guī)制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供了制度保障。

隨著政社分開的推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的轉(zhuǎn)變滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，一些由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)而由村民自治組織承擔(dān)。村民自治組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職能在村民自治法律制度中得到了體現(xiàn)。(16)參見《村民委員會(huì)組織法》第8條第3款。集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織混同，兩者職能界定不清晰，這給實(shí)踐造成了負(fù)面影響。在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織重建過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，而國家立法對此未能做出及時(shí)、有效的回應(yīng)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律和政策 表達(dá)的內(nèi)在沖突

農(nóng)村改革后，國家民事立法構(gòu)建了農(nóng)民集體所有權(quán)制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為行使農(nóng)民集體所有權(quán)的一個(gè)主體。根據(jù)法律規(guī)定，它不是集體所有權(quán)的主體，但它承擔(dān)了經(jīng)營和管理集體所有土地和其他集體資產(chǎn)的職能。問題在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律規(guī)則缺乏清晰的表達(dá)，而且有時(shí)缺乏可操作性。

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

在實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織已發(fā)展為多元化的組織形態(tài)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革和地方立法的實(shí)施進(jìn)一步促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)的多元化?？傮w上說，土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟(jì)組織與集體產(chǎn)權(quán)制度改革視野下的集體經(jīng)濟(jì)組織的組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制不同，而需要區(qū)別不同情形來分析。

如上所述，在農(nóng)村改革之初，集體經(jīng)濟(jì)組織的主要任務(wù)之一是推行土地家庭承包制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自主耕作承包地的政策目標(biāo)。農(nóng)戶自主耕作承包地的法權(quán)表達(dá)是土地承包經(jīng)營權(quán)。在此情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能主要體現(xiàn)為發(fā)包承包地，為農(nóng)戶提供服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍缺位，(17)參見楊青貴 ：《〈土地管理法〉修改與集體土地所有權(quán)行使制度變革》，《理論與改革》2015年第6期。是從實(shí)行政社分開的實(shí)踐效果來衡量的。以土地承包經(jīng)營權(quán)人的合意為基礎(chǔ)建立集體經(jīng)濟(jì)組織是一回事，土地承包經(jīng)營權(quán)人能否達(dá)成合意建立集體經(jīng)濟(jì)組織是另一回事。的確，在一些地方，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、基于農(nóng)戶之間的合作的經(jīng)濟(jì)組織未能建立，但不能以此否認(rèn)重建集體經(jīng)濟(jì)組織的正當(dāng)性。土地家庭承包制對發(fā)展專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織的影響主要體現(xiàn)在它為農(nóng)戶的自愿聯(lián)合和自主選擇生產(chǎn)經(jīng)營方式提供了基礎(chǔ)性的法律保障。

土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是承包地的集體所有與農(nóng)戶承包經(jīng)營。承包地的“三權(quán)分置”是對承包地的集體所有與農(nóng)戶承包經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的發(fā)展。在此情形下，集體經(jīng)濟(jì)組織是土地承包法律關(guān)系中的一方主體，是管理承包地、為承包農(nóng)戶提供生產(chǎn)和社會(huì)化服務(wù)的組織。至于實(shí)踐中由村民自治組織承擔(dān)管理土地承包事務(wù)、服務(wù)村民的職能，那是由于在集體經(jīng)濟(jì)組織未建立的情形下，由村民自治組織承擔(dān)相應(yīng)的職能。(18)村沒有統(tǒng)一的合作經(jīng)濟(jì)組織，由村委會(huì)直接管理全村的土地和各種村辦的合作經(jīng)濟(jì)。沒有村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村委會(huì)作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營；屬于村民小組集體所有的土地，由村民小組作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營。參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì) ：《村民委員會(huì)組織法釋義》，http://www.npc.gov.cn/npc/c2161/200010/066a1c59107e47d7be8f773e8f1bd3f7.shtml.訪問時(shí)間：2019-12-3。

從集體所有的資產(chǎn)類型看，通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革建立的集體經(jīng)濟(jì)組織與上述情形有所不同。20世紀(jì)90年代一些發(fā)達(dá)地區(qū)開始探索集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，這項(xiàng)改革工作在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)。通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理本集體成員集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)。以經(jīng)營和管理集體經(jīng)營性資產(chǎn)為目的而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)組織一般是股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社。這是通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織的具體表現(xiàn)形式。(19)參見董景山 ：《農(nóng)村股份合作改革之法律視角初論：以農(nóng)村社區(qū)幾種具體改革模式為討論基礎(chǔ)》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。正如土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟(jì)組織不是承包地的所有權(quán)人，通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織也不是集體資產(chǎn)的所有權(quán)人。集體產(chǎn)權(quán)制度改革指向的集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對較為復(fù)雜。它通過成員固化、資產(chǎn)股份或份額界定，依據(jù)組織章程經(jīng)營和管理本集體成員集體所有的存量及其增值的經(jīng)營性資產(chǎn)。政社合一體制下的社隊(duì)企業(yè)遺留下來的集體資產(chǎn)，大體上可以納入集體經(jīng)營性資產(chǎn)的范疇。

是否持有集體資產(chǎn)份額是成員資格取得和喪失的正當(dāng)性基礎(chǔ)與判斷依據(jù)。(20)參見劉競元 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的私法規(guī)范路徑》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第6期。在不同的集體產(chǎn)權(quán)類型下，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能不同，其規(guī)則體系也不同。這在集體經(jīng)濟(jì)組織成員問題上得到集中體現(xiàn)。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定性與不確定性

一個(gè)組織體由適格成員集合而成，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也如此，而且不同情形下的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的含義存在差別。在現(xiàn)行法律中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、農(nóng)村村民與農(nóng)民集體成員在不同語境下分別使用，因而需辨析其中的不同含義及其法律意義。正如農(nóng)村改革后集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的含義也發(fā)生了變化。

在農(nóng)村土地承包法律制度中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。(21)參見《農(nóng)村土地承包法》第5條。在實(shí)行土地家庭承包制之初，享有取得土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是政社合一體制下的集體經(jīng)濟(jì)組織成員；在后來的土地延包中，地方立法制定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)規(guī)則，以之作為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)。從國家法意義上來說，在承包地分配和承包機(jī)制中，盡管局部調(diào)整的情況時(shí)有發(fā)生，但由于土地承包期的延長和“增人不增地，減人不減地”規(guī)則的有效實(shí)施，(22)參見《農(nóng)村土地承包法》第21條、第27條、第28條。穩(wěn)定的土地承包機(jī)制已經(jīng)建立，取得土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)現(xiàn)了固化。在此情形下，在遵循意思自治原則的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立與否，由以戶為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)人自主選擇。若干土地承包經(jīng)營權(quán)人基于合意而設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織(以土地股份合作社為典型)后，他們成為該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。農(nóng)戶可以在取得土地承包經(jīng)營權(quán)后確股不確地，實(shí)現(xiàn)分田到戶基礎(chǔ)上的合作。

在土地管理法律制度中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(及其成員)與農(nóng)村村民同時(shí)使用。在此語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(及其成員)的含義大體上可以從土地家庭承包制情形下的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員來理解,(23)參見《土地管理法》第13條第1款。而農(nóng)村村民的含義則較為復(fù)雜?？蓮恼毓芾韥斫忉屴r(nóng)村村民的含義。在宅基地管理制度中，農(nóng)村村民是取得宅基地使用權(quán)的主體。(24)參見《土地管理法》第62條第1款至第6款。在地方政策及其實(shí)踐中，有時(shí)將農(nóng)村村民等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，問題是這成員是什么集體經(jīng)濟(jì)組織的成員缺乏充分的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。宅基地使用權(quán)取得機(jī)制中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，既不能從取得土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的角度來解釋，也不能從其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員的角度來說明。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村改革前的集體經(jīng)濟(jì)組織成員及后來其家庭內(nèi)部的新增人口是農(nóng)村村民的一個(gè)組成部分，但農(nóng)村村民的范圍不止于此。城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、 退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞曾經(jīng)是取得宅基地使用權(quán)的適格主體，(25)參見《土地管理法實(shí)施條例》(1991年)第26條、第27條。他們?nèi)〉谜厥褂脵?quán)并在農(nóng)村定居后成為那里的村民。在村民自治制度中，不具有本村戶籍但在本村居住達(dá)一定年限的人，也是本村村民，可以參與村民自治事務(wù)。(26)參見《村民委員會(huì)組織法》第13條第2款第3項(xiàng)。也就是說，在現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)取得機(jī)制中，取得宅基地使用權(quán)的適格主體與取得土地承包經(jīng)營權(quán)的適格主體不具有同一性，不能一概以土地家庭承包機(jī)制中的集體經(jīng)濟(jì)組織成員來解釋宅基地使用權(quán)的取得主體。在以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的情形下，取得宅基地使用權(quán)的村民可能未參與承包地的分配，因而也可能不是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織后，村民也可能不是該組織的成員，但可能成為取得宅基地使用權(quán)的適格主體。

在物權(quán)立法中，農(nóng)民集體指的是由本集體成員構(gòu)成的集體，即成員集體。與此相對應(yīng)，集體所有指的是本集體成員集體所有，(27)參見《物權(quán)法》第59條第1款。這是理解集體所有權(quán)主體及其構(gòu)成的法律基礎(chǔ)。此規(guī)則既能適用于土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也能解釋通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成，但需分辨其中的不同含義。

成員資格和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的含混不清還體現(xiàn)在其他方面。例如，法律保障進(jìn)城落戶的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，但進(jìn)城落戶的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員還是該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的原成員？在司法實(shí)踐中，以類推解釋的方法將集體經(jīng)濟(jì)組織成員概念轉(zhuǎn)化為具有特定戶籍的概念，(28)參見王權(quán)典 ：《社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織改制目標(biāo)定位與職能重構(gòu)之法律研析》，《法學(xué)論壇》2009年第4期。但如以戶籍為認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)，(29)參見《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第15條。其成員進(jìn)城落戶后可能不再具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

近年來全面推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù)是明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)歸屬，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，以推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)，發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合組織。(30)參見中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2016〕37號)。由此可見，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立以其成員資格的識別和認(rèn)定為前提。不過，在此情形下，成員資格識別和認(rèn)定的規(guī)則與分配承包地的成員資格的認(rèn)定規(guī)則不同。在政策、地方立法及其實(shí)踐中，其成員權(quán)規(guī)則的基礎(chǔ)仍然是土地承包關(guān)系，這是成員資格識別和認(rèn)定的基礎(chǔ)性因素。另外，成員資格的識別和認(rèn)定，還考慮了戶籍和勞動(dòng)貢獻(xiàn)等因素。這些因素共同構(gòu)成了識別和認(rèn)定村社成員是否具有通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)。根據(jù)成員資格的識別和認(rèn)定規(guī)則，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的部分新增人口可在其家庭內(nèi)部分享集體資產(chǎn)的收益，但可能不是該社區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。改革的實(shí)踐效果表明，這種成員權(quán)規(guī)則建立在村社成員自主選擇的基礎(chǔ)上，反應(yīng)了實(shí)踐發(fā)展的需要，具有較強(qiáng)的引導(dǎo)功能與可操作性。這種規(guī)則得以實(shí)施的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是本集體成員集體所有的存量資產(chǎn)及其增值資產(chǎn)。

由于受到穩(wěn)定土地承包關(guān)系法律機(jī)制的制約，土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟(jì)組織成員不等同于集體產(chǎn)權(quán)制度改革視野下的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中，新生兒、出嫁女等群體能否成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員往往會(huì)發(fā)生爭議，世居的村社成員與因遷徙而成為村社成員的群體(如因戶籍遷入，移民搬遷等)之間的利益沖突也較為突出。(31)王思明、劉紅巖 ：《如何認(rèn)定特殊人群集體成員資格》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2016年第6期。為解決這些爭議和沖突，各地方基于實(shí)踐的需要制定了地方性規(guī)則，而不是一概將這些群體排除在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外。這些情形下的集體經(jīng)濟(jì)組織成員需要固化而使其具有確定性。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體性

受集體產(chǎn)權(quán)歸屬和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐中發(fā)展為不同的組織形態(tài)。實(shí)際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以是具有不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和成員構(gòu)成的組織體的聚合。家庭承包經(jīng)營是重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)，這將它與生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等合作經(jīng)濟(jì)組織區(qū)別開來。近年來在實(shí)踐中，農(nóng)戶基于其土地承包經(jīng)營權(quán)與多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織(如農(nóng)業(yè)公司、供銷社等)開展合作，但這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的范疇。正在發(fā)生的從雙層經(jīng)營到多層經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，(32)參見周振、孔祥智 ：《新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的歷史變遷與政策啟示》，《管理世界》2019年第10期。有的是集體經(jīng)濟(jì)組織在其中發(fā)揮作用，有的則是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的結(jié)果。

集體資產(chǎn)所有權(quán)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織。(33)參見管洪彥 ：《農(nóng)民集體成員權(quán)：中國特色的民事權(quán)利制度創(chuàng)新》，《法學(xué)論壇》2016年第2期。集體資產(chǎn)所有權(quán)主體虛位的說法并不準(zhǔn)確。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度轉(zhuǎn)型后，籠統(tǒng)地說農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)所有權(quán)主體缺乏充分的法律依據(jù)。地方立法及其實(shí)踐在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政社分開后的集體經(jīng)濟(jì)組織的重建和集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)則的可操作性。(34)如《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第2條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指在一定社區(qū)范圍內(nèi)，以土地等生產(chǎn)資料勞動(dòng)群眾集體所有為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)(含鎮(zhèn)，下同)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、組經(jīng)濟(jì)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第3條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指的是原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)社等。《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第2條規(guī)定，村經(jīng)濟(jì)合作社是指在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制下，集體所有、合作經(jīng)營、民主管理、服務(wù)社員的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。地方立法對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)定，落實(shí)了政社分開后重建的集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，(35)如《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表全體成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，承擔(dān)資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財(cái)務(wù)管理與分配等職能，參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和社區(qū)協(xié)商，為農(nóng)村社區(qū)事業(yè)發(fā)展提供物質(zhì)支持。這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了實(shí)行政社分開的目標(biāo)。另一方面，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的來源和發(fā)展具有與一般經(jīng)濟(jì)組織不同的特點(diǎn)，而不能通過一般經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)則對其進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制，也不能以一般的經(jīng)濟(jì)組織法律規(guī)則來解釋。在有的地方立法中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于合作經(jīng)濟(jì)組織的范疇，而在國家民事立法中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與合作經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)不同的民事主體，兩者都具有特別法人的法律地位。這是基于一般法人的法律規(guī)則無法適用于這兩類民事主體而做出的選擇。(36)參見韓俊 ：《在民法總則中明確集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位》，《中國人大》2016年21期；張維煒 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人如何歸類？》，《中國人大》2016年第22期。國家民事立法創(chuàng)設(shè)了特別法人制度，突破了關(guān)于法人分類的立法先例。其中的問題，一是需要制定什么樣的法律規(guī)則來體現(xiàn)這兩類民事主體是特別法人而不是其他類型的法人，二是集體經(jīng)濟(jì)組織與其他經(jīng)濟(jì)組織的區(qū)分應(yīng)遵循什么樣的基本規(guī)則。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的 主要難點(diǎn)及其應(yīng)對

為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生的變化，需要完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律規(guī)則。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)面臨的主要難點(diǎn)體現(xiàn)在功能定位、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面。(37)參見張曉山 ：《農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)狀、問題與展望》，《求索》2016年第7期。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法需要探討解決這些問題的法理基礎(chǔ)，進(jìn)而通過創(chuàng)設(shè)能滿足實(shí)踐發(fā)展需要的集體經(jīng)濟(jì)組織法律規(guī)則以落實(shí)其特別法人的法律地位。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有社區(qū)性，而這種社區(qū)性體現(xiàn)為排他性和封閉性時(shí)，它與交易相對人的市場主體身份不對等，其交易能力受到限制。其中的原因在于，交易相對人希望它與集體經(jīng)濟(jì)組織的交易能夠遵循市場交易的一般規(guī)則，但由于集體經(jīng)濟(jì)組織具有排他性和封閉性，這將會(huì)導(dǎo)致交易不能、交易費(fèi)用過高或交易存在風(fēng)險(xiǎn)等結(jié)果。為賦予集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體的地位，建立了集體經(jīng)濟(jì)組織的登記賦碼制度，(38)參見2018年7月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2018〕21號)。而這種僅適用于集體經(jīng)濟(jì)組織的登記賦碼制度與一般市場主體的登記賦碼機(jī)制不兼容。這意味著，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要參與市場交易，但其參與市場交易又面臨諸多因素的制約，而這又可能與其發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值的目的相悖。為避免可能發(fā)生的交易風(fēng)險(xiǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織從事非競爭性經(jīng)營是一種現(xiàn)實(shí)選擇，而這同樣存在實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)保值增值、增加其成員收入的目的落空的問題。簡言之，集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場交易面臨兩難困境。為既能體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織作為經(jīng)濟(jì)組織的基本特征，又能在市場交易中體現(xiàn)它在農(nóng)村基層組織體系中的價(jià)值，需要重新認(rèn)識農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。

盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形態(tài)不同，組織結(jié)構(gòu)有差別，對其功能的定位，需要回到憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度上來。

從實(shí)踐發(fā)展的需要出發(fā)，為農(nóng)戶提供充分、高效的生產(chǎn)和社會(huì)化服務(wù)，仍然需要走將農(nóng)戶組織起來的道路。鑒于此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本功能在于，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合意，由依據(jù)該集體經(jīng)濟(jì)組織章程設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)對由該集體成員享有或持有股權(quán)或份額的成員集體所有的資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營和管理，在實(shí)現(xiàn)成員集體所有資產(chǎn)保值增值的同時(shí)，為其成員提供生產(chǎn)服務(wù)和社會(huì)化服務(wù)。進(jìn)一步說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以保障其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)、為其成員提供生產(chǎn)服務(wù)和社會(huì)化服務(wù)為目標(biāo)而設(shè)立的營利性組織，這使其與一般的營利性組織相區(qū)別。鑒于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其成員提供的服務(wù)需從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)向多樣性的社會(huì)化服務(wù)延伸和拓展。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)規(guī)則

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定是取得成員權(quán)的基礎(chǔ)。以承包地入股設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其成員為土地承包經(jīng)營權(quán)人。通過實(shí)施穩(wěn)定土地承包關(guān)系的法律規(guī)則，此情形下的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)問題已基本得到解決。集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的難點(diǎn)主要集中體現(xiàn)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的成員權(quán)問題，實(shí)現(xiàn)通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定性。

由于各地方的情況千差萬別，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度應(yīng)以建立基本規(guī)則為導(dǎo)向。在不違背國家強(qiáng)制性法律規(guī)則的前提下，實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的取得和喪失的具體規(guī)則，留待集體經(jīng)濟(jì)組織章程來解決。實(shí)踐中對集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的爭議大多通過多數(shù)決規(guī)則解決。多數(shù)決規(guī)則的實(shí)施，在體現(xiàn)了大多數(shù)村社成員意志的同時(shí)，可能侵害了一些群體的合法權(quán)益而違背了正義、公平原則的基本要求。(39)參見吳春香 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定及相關(guān)救濟(jì)途徑研究》，《法學(xué)雜志》2016年第11期。為避免多數(shù)決規(guī)則侵害一些群體的合法權(quán)益，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)爭議無法由村社成員自行解決時(shí)，應(yīng)將其納入仲裁和民事司法裁決的范圍，以此保護(hù)村社部分成員的正當(dāng)權(quán)益。

一方面，受集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立后，其成員的加入或退出將會(huì)受到制約。另一方面，在堅(jiān)持和完善集體所有權(quán)的前提下，需要賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員充分的加入和退出的自由選擇權(quán)。這可以構(gòu)成對團(tuán)體固有缺陷的有效調(diào)控。(40)參見葉林 ：《私法權(quán)利的轉(zhuǎn)型——一個(gè)團(tuán)體法視角的觀察》，《法學(xué)家》2010年第4期。

(三)集體資產(chǎn)所有權(quán)及其行使

集體成員的財(cái)產(chǎn)利益通過團(tuán)體內(nèi)部的分配機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，而不再以成員的個(gè)人意志對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行支配。(41)參見陳小君 ：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》2017年第2期。集體資產(chǎn)所有權(quán)不同于一般的所有權(quán)，其所有權(quán)的權(quán)能也不同于一般所有權(quán)的權(quán)能。就集體經(jīng)營性資產(chǎn)而言，集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化后設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的權(quán)益主要體現(xiàn)為對折股量化的集體經(jīng)營性資產(chǎn)的占有權(quán)和收益分配權(quán)。從資產(chǎn)股份權(quán)能的性質(zhì)看，賦予集體資產(chǎn)股份占有和收益分配的權(quán)能，促進(jìn)了集體資產(chǎn)歸屬的清晰化。同時(shí)，由集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)性所決定，集體資產(chǎn)股份的轉(zhuǎn)讓、融資擔(dān)保和繼承的權(quán)能則受到限制，(42)參見王玉梅 ：《農(nóng)村社區(qū)股份合作社的商主體制度構(gòu)建》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。因而其可交易性也受到了限制。實(shí)施這種限制的原因在于，賦予集體資產(chǎn)股份轉(zhuǎn)讓、融資擔(dān)保和繼承的權(quán)能，可能導(dǎo)致集體資產(chǎn)歸屬的變異，不利于集體資產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但是，這種股份權(quán)能的設(shè)置，可能不利于集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與管理集體資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保值增值。在實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織大多借鑒了公司的治理機(jī)制。而問題在于，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)歸屬不能以公司產(chǎn)權(quán)的一般規(guī)則來衡量，未實(shí)現(xiàn)公司化改造的集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制與公司的治理機(jī)制也不同。

集體經(jīng)濟(jì)組織需要通過完善集體所有權(quán)代表行使機(jī)制保障其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)和參與管理權(quán)。(43)參見王雷 ：《農(nóng)民集體成員權(quán)、農(nóng)民集體決議與鄉(xiāng)村治理體系的健全》，《中國法學(xué)》2019年第2期。為克服集體資產(chǎn)所有權(quán)行使機(jī)制的內(nèi)在沖突，可將集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)界定為按份共有的一種特殊形式，以體現(xiàn)集體資產(chǎn)歸該集體的成員集體所有。為體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，設(shè)置集體資產(chǎn)股份或份額分割、轉(zhuǎn)讓、融資擔(dān)保和繼承的規(guī)則，但對其施加必要的限制。其法律意義在于，在實(shí)現(xiàn)這些規(guī)則與一般的法律規(guī)則相兼容、與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的基本法理不相沖突的前提下，在按份共有一般規(guī)則的基礎(chǔ)上設(shè)置例外規(guī)則，以達(dá)促進(jìn)資產(chǎn)高效配置的目的。例如，將股權(quán)收益作為轉(zhuǎn)讓標(biāo)的，承認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人的優(yōu)先權(quán)，在操作上是可行的。(44)參見陳澤杰 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓——以浙江省諸暨市L村為例》，《法制與社會(huì)》2016年第6期(上)；戴威 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度研究》，《法商研究》2016年第6期。家庭內(nèi)部新增人口對集體資產(chǎn)的收益分配則納入家庭內(nèi)部財(cái)產(chǎn)分割的范疇。(45)參見魏憲朝、焦東紅 ：《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位探析》，《理論前沿》2007年第15期。通過集體經(jīng)濟(jì)組織章程約定集體資產(chǎn)份額的繼承和繼承人的表決權(quán)在地方立法中已經(jīng)得到體現(xiàn)。(46)如《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)份額可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與，也可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織贖回，不得向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與。農(nóng)村集體資產(chǎn)份額可以依法繼承。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員通過繼承取得份額的，不享有表決權(quán)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有規(guī)定的除外。通過份額量化或者轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的，持有的總份額不得超過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的上限。為維護(hù)集體資產(chǎn)由成員集體所有，防止由少數(shù)人控制和外部資本侵占集體資產(chǎn)，需建立多元化的交易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的區(qū)分

村民自治和集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村治理的兩大支柱，實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離仍然是深化農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。(47)參見2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》。村民自治組織在履行公共服務(wù)職能的同時(shí)，管理村莊或社區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。村民自治組織承擔(dān)管理集體經(jīng)濟(jì)的職能，導(dǎo)致村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)劃分不清晰。集體產(chǎn)權(quán)制度改革將非經(jīng)營性或公益性資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟(jì)組織管理的資產(chǎn)范圍后，村民自治組織的設(shè)立、履行職能同樣需要必要的財(cái)產(chǎn)作為基礎(chǔ)，而集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理的資產(chǎn)和村民自治組織的資產(chǎn)不能彼此替代。

區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的法理基礎(chǔ)在于，兩種組織的性質(zhì)不同，因而其法律基礎(chǔ)也不同。從這一認(rèn)識出發(fā)，需要修訂《村民委員會(huì)組織法》中關(guān)于村民自治組織承擔(dān)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職能的規(guī)定，將村民自治組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職能歸于集體經(jīng)濟(jì)組織；通過集體經(jīng)濟(jì)組織章程和村民自治組織章程的制定和實(shí)施，進(jìn)一步界定和落實(shí)兩種組織的不同職能，實(shí)現(xiàn)兩種組織的分離，使其各得其所。為保障村民自治組織高效履行其法定職能，需要具有必要的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，為此，可以在集體經(jīng)濟(jì)組織章程中規(guī)定從集體資產(chǎn)收益中提取一定比例，以之作為村民自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，并以此體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的應(yīng)有功能。

(五)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的表現(xiàn)形式

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)當(dāng)面向集體經(jīng)濟(jì)組織在制度轉(zhuǎn)型中設(shè)立，與農(nóng)村改革前的集體經(jīng)濟(jì)組織具有直接關(guān)聯(lián)而又無法由一般的經(jīng)濟(jì)組織法律制度來調(diào)整的集體經(jīng)濟(jì)組織。集體經(jīng)濟(jì)的組織形式已經(jīng)不局限于股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社等形式，一些集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司，(48)參見李浩 ：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化運(yùn)作——從法律視角解析經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)》，《人民論壇》2010年第26期。而對有限責(zé)任公司或股份有限公司的設(shè)立、治理機(jī)制、資產(chǎn)管理和股份變更等的規(guī)制，已由公司法律制度來調(diào)整。為實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制的有效性，經(jīng)過集體產(chǎn)權(quán)制度改革而設(shè)立的有限責(zé)任公司和股份有限公司，以及農(nóng)民基于合意而設(shè)立、與農(nóng)村改革前的集體經(jīng)濟(jì)組織之間不具有直接關(guān)聯(lián)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)組織，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的調(diào)整范圍。(49)參見杜國明 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法探析》，《法學(xué)雜志》2010年第5期。城市建成區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織與原集體經(jīng)濟(jì)組織之間存在直接關(guān)聯(lián)關(guān)系的，其法律規(guī)制參照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法。

盡管通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)管理集體非經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)的職能，但這種集體經(jīng)濟(jì)組織與基于土地承包經(jīng)營權(quán)人之間的合作而設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織既不是屬種關(guān)系，也不發(fā)生重合，這主要是因?yàn)閮烧叩某蓡T構(gòu)成和產(chǎn)權(quán)歸屬存在差異。另一方面，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的主體的單一性，克服成員構(gòu)成和產(chǎn)權(quán)歸屬差異給同一社區(qū)內(nèi)的不同的集體經(jīng)濟(jì)組織之間造成沖突，可以通過在集體經(jīng)濟(jì)組織章程中設(shè)置差別性條款，以此體現(xiàn)同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員構(gòu)成和產(chǎn)權(quán)歸屬的多樣化。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式和結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是多元的，高效的組織結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制有利于增強(qiáng)其服務(wù)功能。無論選擇什么樣的組織結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，應(yīng)持尊重歷史、尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自主權(quán)和選擇權(quán)的立場，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利能力和責(zé)任能力的清晰化。

四、結(jié)語：建立新型農(nóng)村 集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)深深地嵌入農(nóng)村基層組織體系中。在農(nóng)村基層組織體系中，促進(jìn)法律基礎(chǔ)不同的組織之間的合作與協(xié)同，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的組織基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于一般的合作經(jīng)濟(jì)組織的原因，主要在于兩者的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同。集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體資產(chǎn)的所有權(quán)，而集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的構(gòu)成因資產(chǎn)歸屬的不同而不同。以承包地的集體所有和農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織與以經(jīng)營性資產(chǎn)的集體所有和其成員按份(股)持有的集體經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的兩個(gè)基本類型，兩者在實(shí)踐中可以表現(xiàn)為不同的組織形態(tài)。不同的組織形態(tài)，不僅僅是名稱的不同，而且更主要是其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和責(zé)任能力的不同。在堅(jiān)持不同組織形態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織的基本功能的基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織更多的自由選擇權(quán)。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律規(guī)則的體系化和科學(xué)化，為集體經(jīng)濟(jì)組織的重建提供具有引導(dǎo)功能和可操作性的統(tǒng)一的法律規(guī)則，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法工作的主要任務(wù)。在體系化和科學(xué)化的法律規(guī)則框架下，產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)不同的集體經(jīng)濟(jì)組織能夠兼容共存。隨著集體及其成員邊界的調(diào)整，(50)參見陳明 ：《“集體”的生成與再造：農(nóng)村土地集體所有制的政治邏輯解析》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第4期。由于不同組織及其成員的產(chǎn)權(quán)邊界清晰，生產(chǎn)要素的流動(dòng)將會(huì)促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)不同的集體經(jīng)濟(jì)組織之間的融合。由于地權(quán)移轉(zhuǎn)具有開放性(以承包地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為典型)，集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)性的含義也會(huì)發(fā)生變化，社區(qū)性不再體現(xiàn)為封閉性和排他性，而是體現(xiàn)為在完善集體所有權(quán)主體制度和行使機(jī)制的前提下，為其成員提供多樣性的生產(chǎn)服務(wù)和社會(huì)化服務(wù)。在產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和成員構(gòu)成不同的集體經(jīng)濟(jì)組織融合過程中，其成員持有資產(chǎn)份額的流動(dòng)，使成員之間的合作進(jìn)一步增強(qiáng)成為可能，以合作為基本特征的新型集體經(jīng)濟(jì)組織得以重建，集體經(jīng)濟(jì)組織在市場競爭中通過其組織優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)其營利與為成員服務(wù)的雙重目標(biāo)。同時(shí)，新型集體經(jīng)濟(jì)組織與合作經(jīng)濟(jì)組織的兼容與合作將使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。