鄉(xiāng)規(guī)民約的治理價(jià)值及其完善發(fā)展

王東杰

（中共鄭州市委黨校 統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部，河南 鄭州 450042）

1 鄉(xiāng)規(guī)民約重要治理價(jià)值的體現(xiàn)

1.1 實(shí)現(xiàn)村民自治的有效途徑

村民自治是農(nóng)村基層民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，鄉(xiāng)規(guī)民約為實(shí)現(xiàn)村民自治提供了有效途徑。村民自治的本質(zhì)是通過鼓勵(lì)村民參與村級公共事務(wù)的管理，維護(hù)其當(dāng)家作主的權(quán)利。鄉(xiāng)規(guī)民約是村民參與制定的，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程即完美詮釋了其對公共事務(wù)的參與，有效維護(hù)了村民的參與權(quán)。鄉(xiāng)規(guī)民約為村民營造了自由表達(dá)的寬松環(huán)境，賦予了村民提出主張的機(jī)會，維護(hù)了村民的表達(dá)權(quán)。

1.2 維持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定

維持社會秩序的主要手段是法律和道德，法律主要是外在強(qiáng)制，道德偏重于內(nèi)在自覺。當(dāng)前我國農(nóng)民的法制意識有所提高，但守法、用法的意愿仍需加強(qiáng)。農(nóng)村社會的現(xiàn)實(shí)依然是熟人社會，產(chǎn)生的一般是民事糾紛，甚至更多的是繁瑣細(xì)碎的鄰里矛盾，往往不需要訴諸法律去解決。農(nóng)民一般也不傾向于選擇通過司法途徑解決爭端，究其原因，一方面是由于農(nóng)民出于長遠(yuǎn)考慮，不愿惡化人際關(guān)系；另一方面是由于耗費(fèi)精力、財(cái)力，結(jié)果還難以預(yù)測。鄉(xiāng)規(guī)民約兼容了法與情，既解決了問題，又沒有造成過大的人際關(guān)系沖突，在維持農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著柔和、快速、方便、節(jié)約成本的獨(dú)特價(jià)值。

1.3 保持優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的永續(xù)發(fā)展

在我國，治理者歷來高度重視道德教化的作用，時(shí)至今日，我們?nèi)匀粓?jiān)持依法制國和以德治國并舉，強(qiáng)調(diào)德在國家治理中的獨(dú)特作用?！暗虏偶?zhèn)?、以德為先”已成為普遍接受的用人?zhǔn)則，也為良好社會價(jià)值的塑造發(fā)揮著引領(lǐng)作用。傳統(tǒng)理念認(rèn)為，人的價(jià)值在于“內(nèi)圣外王”，“內(nèi)圣”就是完善自我，強(qiáng)調(diào)修身的重要性，要做一個(gè)謹(jǐn)遵賢人教誨、熟讀儒家經(jīng)典、品行修養(yǎng)較高的人；“外王”就是為國家做貢獻(xiàn)，為官則清正廉潔、造福一方，最后功成名就、青史留名、人生圓滿。鄉(xiāng)規(guī)民約烙有深深的傳統(tǒng)德治印記，如“明德慎罰”、“德業(yè)相勸”、“禮俗相交”等，充分發(fā)揮其德治功能，有利于保持優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的永續(xù)發(fā)展。

1.4 國家立法的有益補(bǔ)充

相較于法制而言，農(nóng)村社會更強(qiáng)調(diào)道德倫理的作用，村民對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)可度較高，因此，在農(nóng)村地區(qū)普及法制，離不開鄉(xiāng)規(guī)民約的輔助。從法制宣傳來看，國家主導(dǎo)的普法教育一直在進(jìn)行，但在農(nóng)村地區(qū)的成效不很理想，村民更愿意選擇中間人調(diào)停的方式解決糾紛，凸顯了農(nóng)村法制宣傳與具體落實(shí)相脫節(jié)的尷尬。另外，法制本身并不完美，存在自身的局限，尤其是法制建設(shè)的滯后性，制約了法制的發(fā)展。法律的出臺需要一定的過程，但社會發(fā)展卻日新月異，社會問題也層出不窮，法律出臺前的空白與間隙時(shí)段出現(xiàn)的社會問題，需要其他社會規(guī)范適時(shí)解決，在農(nóng)村社會，這個(gè)任務(wù)還是由鄉(xiāng)規(guī)民約承擔(dān)。總之，鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村社會治理的有效手段，是國家立法的有益補(bǔ)充，在推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)法制建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

2 當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約面臨的治理困境

2.1 制定程序不太規(guī)范

鄉(xiāng)規(guī)民約對村民具有強(qiáng)大的約束力，保證了農(nóng)村治理的有效，但在實(shí)際運(yùn)行中，由于農(nóng)村實(shí)際情況的局限，使其產(chǎn)生了一些問題。按照相關(guān)法律規(guī)定，制定鄉(xiāng)規(guī)民約需要召開村民會議，并且經(jīng)由法定人數(shù)表決通過方能生效。然而在實(shí)際制定過程中，大多存在程序不規(guī)范的問題。有的地方根本不召開村民會議，而是由幾個(gè)村委會干部小范圍討論商定；有的地方雖然召開了村民會議，但是參加的人數(shù)過少，根本無法達(dá)到法定表決人數(shù)的要求；有的地方完全按照政府提供的指導(dǎo)性模板，采取拿來主義態(tài)度，依葫蘆畫瓢，簡單復(fù)制，根本不考慮本村的實(shí)際情況。

2.2 部分規(guī)定與法律相沖突

鄉(xiāng)規(guī)民約不得與法律相抵觸，否則即為無效。但由于廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化水平、法制建設(shè)的滯后，致使有些地方的鄉(xiāng)規(guī)民約存在違法的情況。如亂罰款，在有的農(nóng)村，對出現(xiàn)問題的人不是以批評教育為主，而是動(dòng)輒進(jìn)行罰款處理，這類罰款顯然是沒有法律依據(jù)的。損害出嫁女權(quán)益，有的地方認(rèn)為出嫁女沒有權(quán)利繼承娘家的遺產(chǎn)，父母去世后的遺產(chǎn)繼承權(quán)只能歸兒子所有；有的地方規(guī)定出嫁女不能享受集體經(jīng)濟(jì)收益的分配權(quán)，如無權(quán)分得集體土地被征用后的補(bǔ)助費(fèi)用。

2.3 實(shí)施中存在偏差

鄉(xiāng)規(guī)民約成效如何，關(guān)鍵在于落實(shí)，如果在落實(shí)過程中出現(xiàn)偏差，則會降低其公信力，難以發(fā)揮治理價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)的看，有些地方雖然制定了鄉(xiāng)規(guī)民約，但形同虛設(shè)，被束之高閣，掛在了墻上，在日常的村務(wù)管理中，也沒有得到很好的運(yùn)用；有些地方則是另外一種狀態(tài)，把鄉(xiāng)規(guī)民約置于過高的位置，過分?jǐn)U大其職能，在進(jìn)行村級事務(wù)管理時(shí)，把鄉(xiāng)規(guī)民約作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，甚至是最高標(biāo)準(zhǔn)，即便與國家法律法規(guī)發(fā)生明顯沖突時(shí)，仍死守鄉(xiāng)規(guī)民約的教條，無視法律的權(quán)威性和強(qiáng)制力。另外，不少地區(qū)在實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行鄉(xiāng)村治理時(shí)，由于缺乏必要的監(jiān)督，出現(xiàn)了不公正的現(xiàn)象，引起群眾不滿，污染了其實(shí)施生態(tài)。

2.4 實(shí)施環(huán)境發(fā)生改變

在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)規(guī)民約之所以能夠產(chǎn)生巨大的作用，根本的原因在于其植根于熟人社會的基礎(chǔ)之上。過去，有不少村莊就是同宗、同族，村民有著共同的血緣紐帶，整個(gè)鄉(xiāng)村社會的秩序主要靠人情禮法、風(fēng)俗習(xí)慣維持。現(xiàn)代社會賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了根本性的變化，職業(yè)選擇多樣化，人的流動(dòng)性增強(qiáng)，農(nóng)村人的生活方式與城市人的差別逐漸縮小，熟人社會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?。城鄉(xiāng)界限的模糊，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化，對鄉(xiāng)規(guī)民約存在的必要性提出了質(zhì)疑。

3 促進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約完善發(fā)展的對策

3.1 提升鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容的科學(xué)性

制定鄉(xiāng)規(guī)民約是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到制定原則、制定主體、制定程序、基本內(nèi)容等方方面面，只有把每一項(xiàng)工作都做好，才可能保證鄉(xiāng)規(guī)民約自身的科學(xué)性。只有堅(jiān)持民主、合法、因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)的基本原則，才能確保鄉(xiāng)規(guī)民約尊重群眾意愿、不與國家法律相沖突、適合本地情況、緊跟時(shí)代發(fā)展。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定主體是村民會議，召開村民會議及進(jìn)行表決時(shí)必須達(dá)到法定人數(shù)的規(guī)定，充分保障村民行使權(quán)利。制定程序決定了鄉(xiāng)規(guī)民約的質(zhì)量，高質(zhì)量的鄉(xiāng)規(guī)民約有賴于合理的程序，操作流程至少包括調(diào)查研究、形成草案、廣泛討論、開會表決、公布實(shí)施等主要步驟?；緝?nèi)容要涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)的方方面面，為農(nóng)村生產(chǎn)生活的全面發(fā)展提供基本遵循。

3.2 強(qiáng)化鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范實(shí)施

鄉(xiāng)規(guī)民約功能的發(fā)揮，離不開具體落實(shí)。鄉(xiāng)規(guī)民約在運(yùn)行過程中要注意適用對象的普遍性，不能僅約束普通群眾，而少數(shù)農(nóng)村精英超然于外，要堅(jiān)持鄉(xiāng)規(guī)民約面前人人平等，不搞特殊，沒有例外。農(nóng)村村干部要提高熟練運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約化解矛盾、消除紛爭的本領(lǐng)，嚴(yán)格按照鄉(xiāng)規(guī)民約的相關(guān)要求加強(qiáng)對村民行為的約束，確保農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定。鄉(xiāng)規(guī)民約的有效運(yùn)行離不開獎(jiǎng)懲制度的保障，要堅(jiān)持獎(jiǎng)勵(lì)與處罰相結(jié)合，充分發(fā)揮村民輿論的作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)規(guī)民約的教化功能，為鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施營造良好環(huán)境。

3.3 加大基層法制宣傳教育力度

我國封建社會歷史悠久，發(fā)展漫長，由于文化慣性的沖擊，至今仍有一些封建殘余思想尚未被滌除，如人治意識根深蒂固的存在，這就導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)部分村民的法制意識比較欠缺。鄉(xiāng)規(guī)民約在本質(zhì)上講是一種契約，因此，提高村民的契約意識有助于其作用的發(fā)揮，而加強(qiáng)法制宣傳教育是提高契約意識的重要手段。應(yīng)加強(qiáng)法制宣傳教育，提升村民的法制意識、規(guī)則意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擔(dān)起普法重任，用通俗易懂的語言、生動(dòng)形象的表現(xiàn)、老百姓喜聞樂見的方式進(jìn)行法制宣傳教育，讓尊法、守法的理念深入人心。