在公共危機治理中反思行業(yè)協(xié)會商會作用

郁建興 吳昊岱 沈永東

摘 ?要： 行業(yè)協(xié)會商會需要承擔新的公共角色以更好地應對公共危機治理，突破其在常態(tài)治理中服務會員和協(xié)助政府的作用。通過構建會員邏輯、影響邏輯與公共邏輯相融合的分析框架，反思了行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理中的多元作用?；谡憬⌒袠I(yè)協(xié)會商會在新冠肺炎疫情治理中的多案例訪談與文本分析發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會商會在疫情治理不同階段發(fā)揮了服務會員、協(xié)助政府和支持社會的多元化作用。行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理中的作用發(fā)揮源自常態(tài)治理能力，并在應對危機的動態(tài)環(huán)境中得到提升。行業(yè)協(xié)會商會應通過治理能力建設，整合和拓展多元作用，提高對動態(tài)環(huán)境的適應性進而持續(xù)發(fā)揮作用。

關鍵詞： 行業(yè)協(xié)會商會;公共危機治理;會員邏輯;影響邏輯;公共邏輯

2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情對國家治理形成了巨大沖擊。防控疫情和恢復經濟社會秩序的迫切訴求，使得這一公共危機治理成為全社會的責任和使命。其中，社會組織開展創(chuàng)新性調適并積極回應新冠肺炎疫情，成為公共危機治理中的重要力量[1]。作為我國優(yōu)先發(fā)展、迄今發(fā)展最為充分的社會組織，行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理過程中發(fā)揮了哪些作用？這與其常態(tài)治理角色的區(qū)別和聯(lián)系是什么？如何將這些經驗運用到后疫情時代的常態(tài)治理中去？回答上述問題，有助于反思包括行業(yè)協(xié)會商會在內的社會組織如何更好地參與公共危機治理，提高應對危機環(huán)境的動態(tài)適應能力。

一、行業(yè)協(xié)會商會在常態(tài)治理中的作用

行業(yè)協(xié)會商會是市場主體組織起來維系共同利益的互益性社會組織[2]。相較于政府的行政機制與企業(yè)的市場機制，行業(yè)協(xié)會商會的互益性機制集中體現(xiàn)為提供信息和協(xié)調行動的優(yōu)勢[3]?；谶@一優(yōu)勢，行業(yè)協(xié)會商會在常態(tài)治理中的作用表現(xiàn)為提供信息、政策倡導、行業(yè)治理、抵制不公平競爭等[4]。為了更好地應對外部環(huán)境，行業(yè)協(xié)會商會在常態(tài)治理中的作用通常體現(xiàn)為兩大邏輯：會員邏輯與影響邏輯。其中，會員邏輯是指行業(yè)協(xié)會商會通過向會員提供充分激勵以從會員汲取足夠資源，確保生存發(fā)展;影響邏輯則意味著行業(yè)協(xié)會商會以某種方式組織起來向政府提供充分激勵，使其能準入政府部門并對之施加影響，并從這種交換關系中汲取足夠資源，如政府認可、讓步和資助等[5]。兩大邏輯分別被發(fā)現(xiàn)于多元主義和法團主義國家行業(yè)協(xié)會商會的常態(tài)治理中。后續(xù)研究還發(fā)現(xiàn)，會員邏輯和影響邏輯在行業(yè)協(xié)會商會的常態(tài)治理中融合妥協(xié)、此消彼長[6]。

近年來的一些研究顯示，外部環(huán)境的不可預期性正改變著行業(yè)協(xié)會商會在常態(tài)治理中的作用。市場變動環(huán)境中的行業(yè)協(xié)會商會以會員訴求為依據界定利益和調適行動[7]，超越原有的經濟服務角色和職能并發(fā)揮特殊作用[8]。有學者指出，在多元主義制度環(huán)境中，組織可以運用多重邏輯的框架，耦合社會福利邏輯、商業(yè)邏輯規(guī)定的各類要素，嘗試獲得社會與市場的合法性和認同[9]，而各種相互競爭的制度邏輯也被用于描繪治理變革的組織回應[10][11]。企業(yè)在經濟社會發(fā)展中變化著的角色[12]，以及政府賦權賦能行業(yè)協(xié)會商會參與社會治理能力[13]，都要求行業(yè)協(xié)會商會采取新的舉措，將自身嵌入社會領域的治理。為了更好地應對外部未知環(huán)境變遷與挑戰(zhàn)，行業(yè)協(xié)會商會需要突破常態(tài)治理中會員邏輯與影響邏輯的不足，以更好地滿足政府、企業(yè)與社會等多元主體的利益。

二、行業(yè)協(xié)會商會在危機治理中的多重邏輯

公共危機事件加速了行業(yè)協(xié)會商會突破常規(guī)治理作用的速度，使得行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理中探尋超越會員邏輯與影響邏輯的解決方案。我們曾經指出，行業(yè)協(xié)會商會作為互益性組織在全體會員意愿或受到政府資助與委托時，可能突破互益性的限度展現(xiàn)公共性，向社會公眾提供公共產品或服務[14]。新冠疫情引發(fā)的公共危機為行業(yè)協(xié)會商會拓展公共性提供了重要契機：一方面，嚴峻的疫情形勢激發(fā)了行業(yè)協(xié)會商會會員企業(yè)參與疫情防控的共同意志與公共精神;另一方面，疫情時期的黨委政府更加信任行業(yè)協(xié)會商會并將其視為參與疫情防控、恢復經濟社會生活的重要委托對象。

圖1 公共危機治理中的行業(yè)協(xié)會商會作用

基于此，本文構建了行業(yè)協(xié)會商會會員邏輯、影響邏輯與公共邏輯相融合的分析框架，以更好地分析行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理中的多元化作用（見圖1）。具體而言，在公共危機治理中，行業(yè)協(xié)會商會在會員邏輯與影響邏輯基礎上生發(fā)出公共邏輯的新維度，展現(xiàn)出服務會員的會員邏輯、協(xié)助政府的影響邏輯和支持社會的公共邏輯的多重視角與相互融合。相較于會員邏輯與影響邏輯，公共邏輯以社會公益為目標，通過支持公共事業(yè)與社會福利加以實現(xiàn)，這在一定程度上已經突破了行業(yè)協(xié)會商會作為互益性組織的本質，實現(xiàn)了其在危機治理中角色的創(chuàng)新性轉換。

在上述理論分析框架指引下，本文將以新冠疫情治理中的行業(yè)協(xié)會商會作用為考察對象，分別從全面抗疫情、“抗疫情、保運行”兩手抓、疫情防控常態(tài)化等三個階段來刻畫分析行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理中的多重邏輯和多元作用。

三、研究方法與數據來源

多案例方法是本文檢驗行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理不同階段作用的主要方法。每一家行業(yè)協(xié)會商會案例都被用于展現(xiàn)或確認一種或多種行業(yè)協(xié)會商會作用的邏輯及具體內容，并與其他個案相互印證或補充。本文案例均選自浙江省，其依據在于：一方面，高度發(fā)達的民營經濟和民營企業(yè)孕育了大量活躍的行業(yè)協(xié)會商會，為開展多案例研究提供了可能。浙江省民營經濟貢獻了全省65%的國內生產總值、74%的稅收、77%的出口、87%的就業(yè)、91%的企業(yè)數量[15]。2019年底，浙江省行業(yè)協(xié)會商會數量達到了4，058家，位居全國前五①。另一方面，浙江省各級政府與社會組織的有效合作已經在疫情防控和經濟社會恢復方面取得了顯著成績[16]。數據顯示，2020年3-4月，全國經濟總量前五的省份中，浙江省每百萬新冠感染人數比例最高，但是浙江省各項復工數據卻處于領先地位，工廠復工率在3月與4月分別達到91%和101%（見表1）。

表1 2020年3-4月GDP占比前五省份疫情與復工情況

數據來源：李成，陳劍.中國經濟按下“重啟鍵”，如何把握復蘇脈搏[N/OL].財新（2020-06-01）[2020-06-19]. http：//opinion.caixin.com/2020-06-01/101561392.html.

半結構化訪談和文本內容分析是本文主要數據來源。2020年3-6月，研究團隊對浙江省杭州市、溫州市、寧波市等三地的31位行業(yè)協(xié)會商會及會員企業(yè)負責人、17位政府職能部門負責人與工商聯(lián)領導開展了6場正式的半結構化訪談，獲取了第一手資料，每一場訪談時長約為3-4小時。與此同時，研究團隊從浙江省工商聯(lián)“服務‘兩個健康優(yōu)秀案例選編”數據庫獲取了2020年3-6月浙江省11個設區(qū)市下轄59個區(qū)縣工商聯(lián)報送的90份案例選編材料②，梳理出72個行業(yè)協(xié)會商會在疫情防控治理各階段作用的案例。

四、研究發(fā)現(xiàn)

基于上述研究方法和數據來源，本文發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理各階段發(fā)揮了多元作用（見表2），具體表現(xiàn)為：在全面抗疫情階段，行業(yè)協(xié)會商會遵循了企業(yè)疫情防控與涉企政策倡導的會員邏輯，上報疫情信息與宣傳抗疫政策的影響邏輯，搜集抗疫物資捐贈與組織抗疫志愿者的公共邏輯;在抗疫情、保運行“兩手抓”階段，行業(yè)協(xié)會商會遵循了服務企業(yè)復工復產復銷的會員邏輯，協(xié)調落實惠企政策和協(xié)助政府疫情防控的影響邏輯，開展社會公益項目與抗疫物資捐贈的公共邏輯;在疫情防控的常態(tài)化階段，行業(yè)協(xié)會商會創(chuàng)新服務企業(yè)發(fā)展的會員邏輯，構建政企聯(lián)系新平臺的影響邏輯，以及參與社會治理的公共邏輯。

表2 行業(yè)協(xié)會商會在新冠疫情治理中的作用

1.全面抗疫情階段

浙江省經貿往來和人員流動頻繁，受本次新冠疫情影響嚴重。在疫情形勢最嚴峻時期，行業(yè)協(xié)會商會成為協(xié)同會員企業(yè)、政府以及社會大眾全面抗擊疫情的重要力量，有效遏制了疫情發(fā)展。

行業(yè)協(xié)會商會遵循會員邏輯，在會員企業(yè)疫情防控、涉企政策倡導上發(fā)揮了服務會員作用。各地各類行業(yè)協(xié)會商會發(fā)揮組織優(yōu)勢，為防疫物資緊缺的企業(yè)發(fā)放或代購口罩、消毒水等，緩解企業(yè)燃眉之急。截至2020年3月2日，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)超百家民營企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會累計捐款達1042.92萬元，通過各種渠道捐贈口罩、消毒水、防護服等各類防疫物資折價199.28萬元。溫州市服裝商會在疫情最嚴峻時期緊急為187家會員企業(yè)訂購了19萬只口罩，為77家會員企業(yè)訂購了1.6萬公斤消毒水。溫州市眼鏡商會、溫州市個人護理電氣行業(yè)協(xié)會、溫州市五金商會等受訪行業(yè)協(xié)會商會負責人深入走訪會員企業(yè)了解困難、訴求，在市委市政府、工商聯(lián)組織的疫情防控形勢分析會、座談會上為企業(yè)爭取話語權，開展政策倡導。

遵循影響邏輯，行業(yè)協(xié)會商會在上報疫情信息協(xié)助決策、政策宣傳動員上發(fā)揮著協(xié)助政府的作用。出于“硬核”防控科學決策的需要，溫州市湖北商會、紹興市湖北商會等與疫情高風險區(qū)域商貿人員往來頻繁的行業(yè)協(xié)會商會，建立了人員往來信息日報制度，全面摸排、逐一聯(lián)系核實，輔助政府決策。與此同時，行業(yè)協(xié)會商會積極響應政府疫情防控政策，做好政策宣傳，輔助政策落實，如紹興市柯橋區(qū)樂清商會做通企業(yè)員工的思想工作，協(xié)助地方政府和社區(qū)更好落實居家隔離政策。

行業(yè)協(xié)會商會還積極向社會捐贈抗疫物資，組織會員企業(yè)加入抗疫志愿隊伍，拓展公共邏輯的新視角。溫州市眼鏡商會在疫情最嚴峻時期組織會員企業(yè)向武漢捐贈了7萬多副防護眼鏡。溫州市甌海區(qū)食品行業(yè)協(xié)會連續(xù)為堅守一線的政府工作人員、志愿者免費送餐。許多異地商會和會員企業(yè)積極加入了當地的抗疫防疫志愿者隊伍。

2.抗疫情、保運行階段

在疫情防控取得階段性成就后，工作重點從單一的疫情防控轉向疫情防控與復工復產“兩手抓”。在這一階段，“需要找到‘管控指數和‘暢通指數之間、‘管理力和‘生產力之間的最佳平衡點，其中的‘度如何拿捏、管理舉措如何與時俱進，都是嚴峻考驗”[17]。行業(yè)協(xié)會商會在這一階段遵循多重邏輯，持續(xù)發(fā)揮多元作用。

遵循會員邏輯，行業(yè)協(xié)會商會積極協(xié)助會員企業(yè)復工復產復銷、為會員提供多元化服務。行業(yè)協(xié)會商會采取了包大巴、火車和專機等“硬核”復工行動，接送會員企業(yè)員工返工復工。不少社區(qū)在疫情時期限制外地員工返回，行業(yè)協(xié)會商會主動聯(lián)系社區(qū)，保障員工配合隔離入住。溫州市電氣行業(yè)協(xié)會秘書長表示：“一定要把外來務工的新溫州人作為自己人，行業(yè)協(xié)會商會在政策和硬件上爭取保障，留住人”③。在生產物資上，行業(yè)協(xié)會商會牽頭洽談供應商集中采購，甚至協(xié)調會員企業(yè)開啟生產資料共享模式。行業(yè)協(xié)會商會還開展產業(yè)鏈配套企業(yè)梳理，協(xié)調產業(yè)鏈恢復運轉。溫州市甌海區(qū)眼鏡行業(yè)協(xié)會以行業(yè)性產業(yè)鏈黨建聯(lián)盟為載體，引導“鏈”上企業(yè)抱團修復產業(yè)鏈。與此同時，行業(yè)協(xié)會商會全力為會員提供多元化服務。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)駱駝商會強化“銀企對接”服務，承接小微企業(yè)復工驗收和備案服務。疫情時期為幫助企業(yè)轉型，溫州市飯店餐飲烹飪協(xié)會提供轉型生產外賣的技術標準和教學視頻等服務。溫州市鞋革行業(yè)協(xié)會為轉產口罩的20多家會員企業(yè)提供設備協(xié)調。

行業(yè)協(xié)會商會積極開展影響邏輯活動，協(xié)調政府惠企政策落實、持續(xù)配合疫情防控。溫州市眼鏡商會密切關注政府惠企政策，配合政府落實疫情期間優(yōu)惠政策，兌現(xiàn)政策獎勵。該商會副秘書長表示：“地方政府在疫情期間出臺的降稅減負、金融支持、財政補貼等政策，以及政府補貼網站的補貼公示，我們都會幫助會員企業(yè)關注并積極爭取落實，很多企業(yè)獲得過很多補貼?！雹苄袠I(yè)協(xié)會商會還持續(xù)協(xié)助政府做好疫情信息匯集、政策宣傳等防控工作。

在公共邏輯層面，行業(yè)協(xié)會商會持續(xù)動員企業(yè)，募集和捐贈抗疫物資，同時為克服疫情對經濟社會產生更大影響，行業(yè)協(xié)會商會牽頭開展社會公益項目。溫州市平陽縣下屬協(xié)會商會和會員企業(yè)截至2020年4月累計捐贈資金1400多萬元，一次性醫(yī)用口罩70多萬只，一次性醫(yī)用防護手套25萬雙，消毒液25噸。嘉興市嘉善縣總商會、衢州市龍游縣商會積極對接欠發(fā)達地區(qū)疫情期間的扶貧農產品銷售，通過電商渠道引導會員企業(yè)抱團扶貧。麗水市青田縣商會發(fā)動民營企業(yè)家開展“千企結千村、消滅薄弱村”“百名青商結百村”等活動，對接幫扶項目，推動項目落地、資金到位，助力鄉(xiāng)村振興、經濟恢復。

3.疫情防控常態(tài)化階段

相較于國內疫情防控和復工復產的顯著成效，國際疫情持續(xù)蔓延并出現(xiàn)境外疫情輸入中國的新形勢。2020年4月，習近平總書記指出，“要堅持底線思維，做好較長時間應對外部環(huán)境變化的思想準備和工作準備……要堅持在常態(tài)化疫情防控中加快推進生產生活秩序全面恢復”[18]。如何在分區(qū)分級精準防控前提下加速經濟社會恢復發(fā)展，成為疫情防控常態(tài)化直面的問題。行業(yè)協(xié)會商會在創(chuàng)新會員服務、構建政企聯(lián)系新機制與增添社會治理新動力等方面發(fā)揮了全新作用。

行業(yè)協(xié)會商會通過創(chuàng)新會員服務方式和內容，遵循會員邏輯，探尋助推經濟發(fā)展的新動能。溫州市永嘉縣甌北、橋下商會通過創(chuàng)建一站式企業(yè)服務綜合體，在統(tǒng)一的物理空間內實現(xiàn)了商會法律維權、矛盾調解、企業(yè)黨建、項目代辦、轉貸互助等會員服務的整合。寧波市奉化區(qū)莼湖商會針對涉企服務多頭實施、資源分散的現(xiàn)狀，搭建涉企“服務集市”，聯(lián)合街道和基層站所組成治安維護、勞動保障、稅款繳納、項目建設、民生需求、融資服務等9支“政府靶向服務團”，同時段集成服務。溫州市龍港市總商會通過黨建指導師、黨建引領法律服務隊，以黨建促會建，創(chuàng)新會員服務。

行業(yè)協(xié)會商會創(chuàng)新影響邏輯活動，開拓政企聯(lián)系機制，為政府聯(lián)結企業(yè)和企業(yè)家、招商引資提供新平臺。衢州市龍游縣建立商會和重點“龍商”重大事項通報備案機制，確保商會及主管部門暢通對接企業(yè)。湖州市長興縣通過籌建商會搭臺招商，實現(xiàn)以會聚商。衢州市江山市政府出臺在外商會招商獎勵辦法，提出專項資金補貼和獎勵商會招商引資，行業(yè)協(xié)會商會成為政府招商引資的橋梁。

行業(yè)協(xié)會商會創(chuàng)新發(fā)展方式，維護社會安全穩(wěn)定，拓展公共服務邏輯，為社會治理增添新動力。嘉興市桐鄉(xiāng)市以法治、德治、自治“三治融合”理念引導商會參與群眾糾紛調處、普法宣傳、光彩事業(yè)和鄉(xiāng)村振興。溫州市外貿服裝商會追求社會效益，發(fā)力生產口罩，采取輪休而非裁員的運營機制穩(wěn)定社會就業(yè)。該商會會長表示：“由于機器和原材料的較高成本，轉產口罩對會員企業(yè)是不經濟的，但現(xiàn)在整個國家都在抗擊疫情，企業(yè)不能只關注利潤。政府和社會需要口罩的時候，我們企業(yè)必須轉產口罩?！雹萆鲜鲂袆映蔀橐咔橹卫碇泄策壿嫷纳鷦訉懻?。

五、總結與討論

本文以新冠疫情引發(fā)的公共危機治理為研究場景，通過多案例研究與文本內容分析，驗證了行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理中突破常態(tài)治理作用的多重邏輯和多元作用。本文既拓展了已有研究中關于行業(yè)協(xié)會商會作用的認知維度[19]，也超越了行業(yè)協(xié)會商會作用邏輯此消彼長的結構爭論，豐富了社會組織在危機回應中的作用探討[20]。在公共危機治理中，行業(yè)協(xié)會商會突破常態(tài)治理的互益性特征，呈現(xiàn)出服務會員的會員邏輯、協(xié)助政府的影響邏輯和支持社會的公共邏輯的多重邏輯，并且在危機治理的動態(tài)過程中展現(xiàn)出交叉融合的特征。

首先，本文驗證了公共危機治理中行業(yè)協(xié)會商會呈現(xiàn)的多重邏輯和多元作用。不同行業(yè)協(xié)會商會、同一行業(yè)協(xié)會商會在疫情治理的不同階段展現(xiàn)出服務會員、協(xié)助政府、支持社會的多元作用。不同階段同一行業(yè)協(xié)會商會多元化作用的呈現(xiàn)進一步驗證了多重作用邏輯交叉融合的新趨勢。浙江省行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理中的有效性在于其在疫情治理不同階段扮演了不同的公共角色。與此同時，多重作用邏輯的交叉融合證實了已有研究關于制度環(huán)境因素對行業(yè)協(xié)會商會作用的重大影響[21][22]，行業(yè)協(xié)會商會作用的有效性取決于其適應環(huán)境變化的調適能力。從這個意義上來說，行業(yè)協(xié)會商會的作用研究需要區(qū)分常態(tài)治理與公共危機治理，并在動態(tài)性中加以反思和認知。

其次，行業(yè)協(xié)會商會在公共危機治理中展現(xiàn)的多元作用并非是行業(yè)協(xié)會商會在公共危機中應急反應的結果，而是來源于常態(tài)治理中行業(yè)協(xié)會商會自身治理能力建設的積累。在公共危機治理過程中展現(xiàn)出多重邏輯和多元作用的行業(yè)協(xié)會商會，往往是那些在常態(tài)治理中具備較強內外部治理能力的行業(yè)協(xié)會商會[23]。它們在會員基礎、治理規(guī)范、治理團隊、資源渠道和社會影響力等方面具備扎實的基礎，可以支撐其在公共危機治理過程中實現(xiàn)多重邏輯整合并發(fā)揮多元化作用。因此，行業(yè)協(xié)會商會需要在常態(tài)治理能力建設與拓展上下功夫，在公共危機時期扮演更多元的公共角色。

最后，不論常態(tài)治理還是公共危機治理，行業(yè)協(xié)會商會公共邏輯的實現(xiàn)，需要具備行業(yè)協(xié)會商會公共精神的激發(fā)與政府對行業(yè)協(xié)會商會的信任等重要條件[24]。公共危機治理加速了行業(yè)協(xié)會商會的作用拓展，行業(yè)協(xié)會商會的公共精神被顯著激發(fā)，成為其支持社會抗擊疫情的重要動力;政府則通過制度安排引導與委托行業(yè)協(xié)會商會在危機治理中發(fā)揮公共性作用。在這個意義上來說，行業(yè)協(xié)會商會在新冠疫情治理中公共邏輯的顯現(xiàn)，是行業(yè)協(xié)會商會公共精神與政府信任委托共同型塑的結果。在后疫情時代，經濟社會治理的環(huán)境將更加動態(tài)復雜，需要行業(yè)協(xié)會商會憑借多重邏輯提高其對動態(tài)環(huán)境的適應性，扮演更加多元的公共角色。

注釋：

① 數據來源：浙江省民政廳2019年底統(tǒng)計數據。

② 浙江省11個設區(qū)市下轄的59個區(qū)縣工商聯(lián)，包括杭州市8個、寧波市7個、溫州市12個、紹興市4個、湖州市6個、嘉興市5個、金華市5個、臺州市4個、衢州市3個、麗水市4個、舟山市1個。

③ 訪談溫州市電氣行業(yè)協(xié)會秘書長，2020年4月16日。

④ 訪談溫州市眼鏡商會副秘書長，2020年6月20日。

⑤ 訪談溫州市外貿服裝商會會長，2020年4月16日。

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Rethinking the Functions of Business Associations in the Process of Public Crisis Governance with the Multiple Perspectives of Membership Logic， Influence Logic and Public Logic