美國《超級基金法》對我國土壤污染防治的啟示

朱雅萱 宋海鷗

摘要：我國作為中國人均耕地小國和農(nóng)業(yè)大國，日益嚴重的土壤環(huán)境污染問題已經(jīng)影響到食品質(zhì)量安全和人們的身體健康，土壤污染治理已經(jīng)急不可待。文章從美國超級基金法的產(chǎn)生和發(fā)展入手，研究了美國“超級基金法”產(chǎn)生及發(fā)展歷程，以及超級資金的來源、運行方式和超級基金制度在后期實踐與運行中的成功與不足之處，并結(jié)合我國目前的土壤污染防治工作，提出我國土壤污染治理的措施建議。

關(guān)鍵詞：土壤污染;超級基金;治理

中圖分類號：X53 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）10-00-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.042

Abstract：As a small cultivated land per capita and a large agricultural country in China， the increasingly serious problem of soil environmental pollution has affected the food quality and safety and peoples health， and the treatment of soil pollution is urgently needed. Starting from the generation and development of the super fund law in the United States， this paper studies the generation and development process of the super fund law in the United States， as well as the source， operation mode of the super fund and the success and deficiency of the super fund system in the later practice and operation. Combined with the current soil pollution prevention and control work in China， this paper puts forward measures and suggestions for soil pollution control in China.

Key words：Soil pollution;Superfund;Governance

土壤環(huán)境質(zhì)量的好壞直接關(guān)系著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞，關(guān)系著人類生存環(huán)境的質(zhì)量以及生態(tài)文明的構(gòu)建。土壤環(huán)境質(zhì)量狀況看似與普通民眾有點距離，但實際上它卻直接關(guān)系“舌尖上”的安全。此前曾被媒體曝光過的“鎘大米”“毒蔬菜”等都曾牽動公眾的敏感神經(jīng)。正因為如此，大家越來越關(guān)心事關(guān)糧食安全的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。采取有效措施防治土壤污染對于合理利用土地、提高人們健康生活質(zhì)量刻不容緩。

1 美國超級基金制度概覽

美國是較早開展污染場地修復(fù)的國家，積累了較為豐富的治理經(jīng)驗。10世紀后半葉，美國經(jīng)濟發(fā)展重心開始由北向南、由東向西轉(zhuǎn)移，從城區(qū)轉(zhuǎn)向郊區(qū)，市場經(jīng)濟的深刻變革，導(dǎo)致一些工廠搬遷后留下了大量污染地塊，稱為“棕色地塊”，給美國的生態(tài)環(huán)境和人們的身體健康造成了嚴重的安全威脅。美國國會以1978年拉夫運河事件為契機，于1980年頒布了《超級基金法》），也就是《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認定法案》，建立了“超級基金”制度和相應(yīng)的法律制度，為土壤污染修復(fù)提供了法律和財政支持，開發(fā)了系列的污染土壤治理和修復(fù)技術(shù)，促進了土壤治理的產(chǎn)業(yè)化進程，至今仍具有深遠的影響。

1.1 超級基金的用途

美國超級資金的用途主要是治理受危險性污染而影響再開發(fā)利用的土地。美國環(huán)保局制訂了一個國家優(yōu)先治理列表，選擇需要長期治理的棕色地塊先行治理，然后分析設(shè)計清理方案和補救措施。依據(jù)超級基金法，超級基金實行“先治理，后追責(zé)”的辦法，國家環(huán)保局可以督促相關(guān)責(zé)任方對污染地塊進行先行治理，超級基金法也規(guī)定可以由環(huán)保局墊付污染治理資金，后期通過向責(zé)任方提起訴訟方式追索墊付的費用。

美國超級基金的最大特點就是責(zé)任主體對治理費用承擔(dān)回溯的嚴格責(zé)任和連帶責(zé)任，盡管原來的污染物排放是合法的，現(xiàn)在也可以認定原公司或企業(yè)應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任。美國聯(lián)邦政府可以向所有能夠找到的原責(zé)任人追索責(zé)任和花費的全部治理費用。只有在不可抗力的情況下，才允許責(zé)任主體不承擔(dān)治理費用，而是由超級基金來支付[1]。

1.2 超級基金的來源

美國超級基金絕大部分來自政府對生產(chǎn)石油和無機化學(xué)制品行業(yè)征收的專門稅，此外很大一部分來自于聯(lián)邦政府財政撥款。美國超級基金的16億美元初始資金，其中1.38億是征收的石油和一些無機鹽工業(yè)專門稅，其余2.2億美元來自于聯(lián)邦財政撥款。1996年茶幾基金法修改，基金總數(shù)擴大到85億美元，其中27.5億來自聯(lián)邦普通稅，25億來自對年收入200萬美元以上企業(yè)的附加稅，3億來自基金利息，3億來自費用承擔(dān)者追回的款項等[2]。

1.3 超級基金的使用效果

超級基金管理實施迄今已近40年，在實施的過程中，對當(dāng)時美國的污染土地的生態(tài)修復(fù)發(fā)揮了非常重要的作用，今天仍具有更加深刻的影響力。超級基金法實施以來，清理了有害土壤、廢物和沉淀物共計1億多立方米，清理有害水體3 410億加侖，為數(shù)萬人提供了清潔合格的飲用水源。截至2016年，1 337個污染場地被列入美國國家優(yōu)先修復(fù)名錄，其中392個場地得到有效治理，從名錄中移除，極大推動了美國棕地的管理與再利用進程。

1.4 超級基金制度的發(fā)展

美國超級基金管理制度有其合理性和先進性的一面，但在其發(fā)展并取得成效的同時，也暴露了很多社會問題，如：資金缺乏嚴重、大量資金投入使用但效益回收狀況差，同時給企業(yè)造成了額外負擔(dān)，超級基金法中嚴格的控制責(zé)任對污染土地的后繼開發(fā)者也非常不利，在超級基金運作中浪費現(xiàn)象嚴重等。針對以上問題，美國自從超級基金法實施以來，已經(jīng)進行了數(shù)次修訂，比如：1986年通過的《超級基金修訂和補充法案》，拓展了環(huán)境法中知情權(quán)的內(nèi)容，要求相關(guān)企業(yè)對其排放的化學(xué)污染物設(shè)立數(shù)據(jù)庫，以便于為公眾了結(jié)相關(guān)信息，促使公司自覺節(jié)能減排。1997年通過了《納稅人減稅法》，私人資本對棕地修復(fù)的投資熱情提高，土壤修復(fù)市場出現(xiàn)了躍進式發(fā)展;2002年簽署的《棕色地塊復(fù)興法》，消除私人投資者的后顧之憂，促使一些中小企業(yè)加入棕色地塊的再開發(fā)利用行業(yè)。隨后美國政府又制定了一系列技術(shù)規(guī)范和指南，為土壤污染防治過程中環(huán)境管理機制的落實提供技術(shù)依據(jù)，包括《土壤篩選導(dǎo)則》、《國家優(yōu)先控制場地名錄》等。所以，美國超級基金制度也是處在一個不斷發(fā)展完善的過程中。

2 我國土壤污染治理現(xiàn)狀

2.1 土地污染現(xiàn)狀

2014年4月，環(huán)保部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》。公報顯示，我國土壤環(huán)境狀況不容樂觀，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，部分地區(qū)土壤污染嚴重，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題較為突出，全國土壤污染總點位超標(biāo)率16.1%，其中耕地土壤點位超標(biāo)率19.4%[3]。

根據(jù)全國土壤污染分布情況，土壤污染南方重于北方;特別是東北老工業(yè)區(qū)、長江三角洲和珠江三角洲土壤污染問題相對突出;中南和西南部地區(qū)重金屬超標(biāo)范圍較多;鎘、砷、汞、鉛的污染物含量由西北向東南、由東北向西南逐漸升高[4]。

2.2 我國土壤污染治理的主要措施

2.2.1 設(shè)立專項基金，開展了土壤污染修復(fù)試點示范工程

《土壤污染防治行動計劃》發(fā)布實施以來，為防治土壤污染，中央財政共下達專項資金280億元，土壤污染加重的趨勢初步得到緩解，“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”取得初步成果。全國土壤污染狀況詳查工作全面啟動，目前各地正結(jié)合法律提出的農(nóng)用地的分類管理與安全利用原則以及詳查結(jié)果開展農(nóng)用地分類管理、制定詳細的土壤修復(fù)與安全利用等規(guī)劃。據(jù)了解，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村牽頭組織在浙江，上海，湖南等部分省市部啟動了土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分試點，以及農(nóng)用地安全利用和治理修復(fù)試點示范等工作，為全面推進土壤污染治理探索道路，積累經(jīng)驗。

2.2.2 《土壤污染防治法》出臺

2019年1月1日，我國土壤污染防治領(lǐng)域第一部法律《土壤污染防治法》正式實施，填補了我國土壤污染防治立法的空白?！锻寥牢廴痉乐畏ā分朴喠恕邦A(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”的原則，明確規(guī)定了要進一步加大土壤污染防治資金的投入力度，建立土壤污染防治基金制度。《土壤污染防治法》的出臺必將促進排污單位更加重視土壤污染的防治工作，為推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供堅實的法律保障。

2.2.3 土壤污染基金管理進一步加強

2019年6月15日，為加強土壤環(huán)境污染防治資金的管理使用，財政部下發(fā)了《土壤污染防治專項資金成本管理沒有辦法》，2020年2月27日最新發(fā)布了《土壤污染防治基金項目管理制度辦法》，該辦法補充完善了土壤污染防治基金的資金籌集、管理和使用范疇，鼓勵土壤污染防治工作任務(wù)重、且具備一定條件的省設(shè)立基金，探索研究有效的基金管理模式和回報機制。各出資方本著“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的原則，按照市場化原則運作，明確收益處理方式和虧損負擔(dān)方式，促使投資方在不違背其設(shè)立目的的情況，在盡可能小的風(fēng)險下，實現(xiàn)基金的保值增值。這也是我國基金管理中的重要突破。

2.3 我國當(dāng)下土壤污染治理措施的弊端

2.3.1 土壤污染防治法律不完善

經(jīng)過近 10年的發(fā)展，我國土壤污染防治領(lǐng)域目前已經(jīng)初步建立一套比較完整的法規(guī)標(biāo)準體系。即“一條一法兩標(biāo)三部令”，包括《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準（試行）》和《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準（試行）》以及《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》。

上述法律、法規(guī)的實施雖然填補了我國污染防治立法的空白，但也存在很大不足之處：有關(guān)土壤污染治理的專項法規(guī)亟待出臺、突發(fā)事件土壤應(yīng)急管理體系缺失、一些相應(yīng)的場地環(huán)境保護法規(guī)還有待完善，結(jié)合各地實際的土壤污染防治地方性法規(guī)、管理辦法和實施細則盡快研究出臺，因地制宜開展土壤污染防治。

2.3.2 我國土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展不均衡，地域性明顯

我國南方土壤修復(fù)工程數(shù)量明顯多于北方，長三角、珠三角以及京津冀等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，對污染土壤修復(fù)再開發(fā)的力度相對較大。多數(shù)試點項目是對城市搬遷廠區(qū)進行環(huán)境污染治理，以城市發(fā)展為目的的土壤污染修復(fù)技術(shù)發(fā)展?jié)摿^大，但這部分項目涉及面比較窄，更具市場潛力的其他土壤修復(fù)領(lǐng)域尚未得到有效拓展，比如：有耕地修復(fù)、礦山修復(fù)市場等。

2.3.3 我國土壤修復(fù)技術(shù)尚未成熟

與世界上廣泛使用的技術(shù)相比，我國的相關(guān)技術(shù)數(shù)量還相對較少。土壤修復(fù)技術(shù)長期停留在實驗室水平，缺乏經(jīng)濟有效的土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)化成熟經(jīng)驗。雖然部分企業(yè)正在同各大高校等科研機構(gòu)共同進行土壤修復(fù)技術(shù)的研發(fā)以及產(chǎn)業(yè)化的運用，但是受到研發(fā)成本和修復(fù)成本的約束，研發(fā)的規(guī)模較小。和一些發(fā)達國家相比，我國的土壤修復(fù)技術(shù)水平還有待提高。

我國土壤污染治理起步較晚，治理缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，受制于技術(shù)、資金、商業(yè)模式等多重壁壘，尤其是在土壤污染的責(zé)任制和防治基金等方面，非常有必要充分借鑒國際經(jīng)驗，推動我國土壤污染治理和再開發(fā)利用。美國的超級基金制度為我們提供了良好的國際經(jīng)驗。

3 借鑒美國超級基金制度完善我國土壤污染治理的路徑

當(dāng)前，在我國土壤污染形勢日趨嚴峻、土地資源相對緊缺的條件下，對污染土地的再開發(fā)利用勢在必行。土地修復(fù)在我國許多地區(qū)還屬于新興行業(yè)，將《超級基金法》納入理論探討的范疇，借鑒美國超級基金在實施過程中的成就和經(jīng)驗，揚長避短。

3.1 完善土壤污染防治法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準體系

法律的出臺具有強制性，必將會促使排污單位更加重視土壤污染的防治。目前我國法律政策法規(guī)和行動計劃大多是宏觀性、綱領(lǐng)性文件，對于土壤環(huán)境污染治理更多的是一些原則性的規(guī)定，需要在具體的實踐中進一步的細化和完善。因此，制定有針對性和可操作性的專門性立法，為各級各部門開展工作提供法律支持;依法制定配套的相關(guān)標(biāo)準、技術(shù)規(guī)范;根據(jù)現(xiàn)階段土壤質(zhì)量現(xiàn)狀、污染特點和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，及時修訂和制定不同區(qū)域、不同土地利用類型的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準;制定不同場地、不同污染物特征的土壤修復(fù)技術(shù)標(biāo)準或工程技術(shù)規(guī)范;完善污染調(diào)查、風(fēng)險評估、治理修復(fù)和修復(fù)結(jié)果驗收相關(guān)技術(shù)體系，使法律法規(guī)有效落到實處。

3.2 健全土壤污染的責(zé)任追究制

超級基金法中的連帶責(zé)任制度，是非常值得我國法律借鑒的。不論當(dāng)時是否觸及相關(guān)規(guī)定，不論直接或間接造成土地污染，不論責(zé)任方的責(zé)任輕重，共同承擔(dān)治理責(zé)任。這種做法，涉及更多責(zé)任方，各方如履薄冰，相關(guān)企業(yè)增強了對土地利用的謹慎和重視程度，減少制造有害廢物的可能性，從而減少污染。

目前，我國仍有部分排污企業(yè)環(huán)保意識淡薄，存在隨意排放超標(biāo)污染的現(xiàn)象。究其原因很重要的一點是處罰機制不夠嚴厲，罰單比依法達標(biāo)排放污染物還要節(jié)省太多，導(dǎo)致部分企業(yè)投機取巧，做出污染土壤、污染環(huán)境的行為。完善關(guān)于造成環(huán)境損害的相關(guān)責(zé)任方法律責(zé)任的法律規(guī)范，建立嚴格的懲罰機制，擴大責(zé)任人范圍，同時與環(huán)境破壞和污染的民事、行政和刑事責(zé)任相結(jié)合，嚴格追究責(zé)任制度，一遍責(zé)任人履行法律責(zé)任和賠償義務(wù)。

3.3 土壤污染治理基金的建立與管理

土壤污染相對于水污染和大氣污染，治理難度更大，成本更高，資金的來源始終是一個主要問題。我國的土壤污染治理基金主要來自政府財政撥款、向土壤污染者追繳的所得款或懲罰性罰款、基金利息收入以及部分其他收入。但治理基金始終有很大的缺口，這也是美國超級基金暴露的嚴重問題，因此積極拓展基金來源渠道。

美國超級基金主要是稅收和聯(lián)邦財政撥款，近期我國最新出臺的《土壤污染防治基金管理辦法》已明確提出，鼓勵土壤污染防治任務(wù)重、具備條件的省設(shè)立基金，主要用于農(nóng)用地土壤污染防治工作，以及無法認定土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人的土壤污染風(fēng)險管控和治理修復(fù)?；鸸芾磙k法的出臺，擴大了基金來源，增加了資金保障。在此基礎(chǔ)上，擴大治理范圍，拓展土壤修復(fù)潛力，突破行政區(qū)域，充分發(fā)揮 PPP模式的積極作用，按照市場化原則，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈;創(chuàng)新平臺化綜合服務(wù)模式，解決企業(yè)單打獨斗、服務(wù)能力單一的問題，為產(chǎn)業(yè)提供科學(xué)的落地方案，解決投資大，回收狀況差的問題，降低風(fēng)險，擴大回報。此外，在設(shè)立各級政府基金的同時，可以設(shè)立民間的環(huán)境污染治理基金，廣泛籌集社會組織和社會團體的募捐，以緩解政府和企業(yè)的資金壓力。

美國超級基金的來源還包括年收入200萬美元以上企業(yè)的附加稅。這與我國國情不一樣，在我國近年來實行減稅降費的前提下，附加稅是不太符合我國國情的。因此，在我國可試行企業(yè)保證金制度，新建企業(yè)在建設(shè)項目運營前預(yù)先繳納一定數(shù)額的保證金，在考察年限期間若該項目對環(huán)境造成的危害超過標(biāo)準，之前繳納的保證金就納入土壤污染治理專項基金中;企業(yè)污染防治措施做得好的，將退還保證金。通過這種污染治理資金的籌借模式，可籌集部分土壤污染治理基金，回用于污染地塊的治理，緩解治理基金緊張的問題。

3.4 加大土壤修復(fù)技術(shù)研發(fā)力度

美國從20世紀80年代開始進行土壤污染治理修復(fù)工程，美國超級基金計劃所實施的土壤修復(fù)技術(shù)已成為世界各國了解土壤修復(fù)技術(shù)變化的重要窗口。我們應(yīng)在借鑒國外經(jīng)驗的同時，充分發(fā)揮高校和科研機構(gòu)的資源和優(yōu)勢，加大科研投資力度，支持土壤修復(fù)技術(shù)的研究。我國目前主要以植物措施為主，要更廣泛的結(jié)合化學(xué)措施、生物和工程措施進行修復(fù)和治理，從單一修復(fù)技術(shù)到多技術(shù)結(jié)合的修復(fù)技術(shù)，多種污染物組合修復(fù)技術(shù)，發(fā)展綠色、環(huán)境友好型的生物修復(fù)技術(shù)。堅持風(fēng)險管理和控制，切斷污染源，盡量避免進行大治理，大修復(fù)，要防先于治，防大于治。

4 結(jié)語

土壤是人類文明和發(fā)展的基礎(chǔ)，我們是土生土長的人，我們的糧食產(chǎn)自于土地，我們的住房建造在土地上。土壤修復(fù)工程是造福子孫后代的良心工程，是環(huán)保人不可推卸的一份責(zé)任，我國土壤污染治理任重而道遠。

參考文獻

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收稿日期：2020-07-06

作者簡介：朱雅萱（2000-），女，環(huán)境科學(xué)專業(yè)本科生。

指導(dǎo)教師：宋海鷗（1976-），女，環(huán)境法碩士，副教授，研究方向為環(huán)境法。