房地首次登記風(fēng)險(xiǎn)防控與措施

摘要：隨著不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范的不斷完善，辦理流程逐步優(yōu)化，辦理時(shí)限一再壓縮，在登記效率上得到了大幅度的提升。但與此同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大，呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)。分析房地首次登記時(shí)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并有針對(duì)性地提出防控措施。

關(guān)鍵詞：首次登記;風(fēng)險(xiǎn)防控;措施

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（ 2020） 11-0055-58

收稿日期：2020-09-06

房地首次登記是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的第一次登記，作為其他登記的基礎(chǔ)與前提，其重要性不言而喻。且首次登記專業(yè)性較強(qiáng)，錯(cuò)誤登記后造成的后果嚴(yán)重，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真分析首次登記時(shí)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提前做出預(yù)判并積極采取有效措施進(jìn)行防控，確保登記的正確性與權(quán)威性，避免發(fā)生矛盾或者糾紛，影響權(quán)利人的合法權(quán)益。

1首次登記存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

1.1辦理登記過程中的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

其一，急于求成，過于冒進(jìn)，致使錯(cuò)件率和訴訟率有所提高的風(fēng)險(xiǎn)。為了深化“放管服”改革，深入推進(jìn)服務(wù)便民化，國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年3月11日發(fā)布了《關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間的通知》（國(guó)辦發(fā)[ 2019]8號(hào)），要求全國(guó)所有縣市于2020年底前將一般登記辦理時(shí)間壓縮至5個(gè)工作日內(nèi)。目前，多數(shù)地區(qū)已把辦理首次登記的時(shí)限從最初的30個(gè)工作日壓縮至3個(gè)工作日，甚至1個(gè)工作日，提前完成了工作任務(wù)。但登記機(jī)構(gòu)應(yīng)注意的是，縮短辦理時(shí)限不應(yīng)建立在降低辦理質(zhì)量的基礎(chǔ)上，登記機(jī)構(gòu)一旦辦理錯(cuò)誤將被追究法律責(zé)任，嚴(yán)重的還需負(fù)刑事責(zé)任。

其二，部分開發(fā)單位為了追求更大的經(jīng)濟(jì)利益，不惜鋌而走險(xiǎn)，偽造或騙取申請(qǐng)登記的權(quán)源材料，以非法手段取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的風(fēng)險(xiǎn)。出具首次登記申請(qǐng)材料的部門包括資源和規(guī)劃、房管、建設(shè)、公安等，雖然已采取了官網(wǎng)查詢、電話咨詢、實(shí)地核實(shí)等多種手段來(lái)鑒別材料的真?zhèn)?，但因尚未完全?shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的共享與集成，對(duì)出現(xiàn)虛假材料的情況仍不能完全杜絕?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第21條規(guī)定，因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（法釋[ 2010] 15號(hào)）第12條規(guī)定，申請(qǐng)人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機(jī)構(gòu)未盡合理審慎職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過錯(cuò)程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。由此可知，登記機(jī)構(gòu)免責(zé)的前提是盡到“合理審慎”職責(zé)。但目前理論界及實(shí)務(wù)界對(duì)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行實(shí)體性審查還是形式性審查尚存在爭(zhēng)議，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)工作人員如何審核才算盡到了“合理審慎”職責(zé)也未明確。實(shí)際情況是，登記機(jī)構(gòu)稍有不慎收取了偽造材料，即面臨因錯(cuò)誤登記被起訴或追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，對(duì)不符合規(guī)劃部分進(jìn)行了錯(cuò)誤登記的風(fēng)險(xiǎn)。隨著房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，住宅精裝修、全裝修銷售逐漸在房地產(chǎn)市場(chǎng)流行起來(lái)。部分開發(fā)單位為了追求更大的經(jīng)濟(jì)利益，在建筑物完成竣工驗(yàn)收后，精裝修時(shí)擅自改變其規(guī)劃設(shè)計(jì)，如將陽(yáng)臺(tái)、通風(fēng)井等改造到室內(nèi)，其面積作為“可拓展空間”或“靈動(dòng)空間”贈(zèng)送給業(yè)主，變相增加業(yè)主的得房率，以吸引客戶促進(jìn)營(yíng)銷。如此一來(lái)實(shí)際建設(shè)情況勢(shì)必與原規(guī)劃批準(zhǔn)不符，但《房產(chǎn)測(cè)繪管理辦法》第7條規(guī)定，房產(chǎn)測(cè)繪成果資料應(yīng)當(dāng)與房產(chǎn)自然狀況保持一致。房產(chǎn)自然狀況發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)實(shí)施房產(chǎn)變更測(cè)量。也就是說(shuō)，房管部門一般進(jìn)行現(xiàn)狀測(cè)繪。部分登記機(jī)構(gòu)采取了選擇性實(shí)地查看的方式，對(duì)絕大部分項(xiàng)目只通過室內(nèi)卷宗審查來(lái)判別實(shí)際建設(shè)是否與規(guī)劃批準(zhǔn)相符，有些面積較小的部分不易察覺，容易造成錯(cuò)誤登記。

其四，部分登記客體的權(quán)利歸屬較難判定的風(fēng)險(xiǎn)。給開發(fā)單位辦理首次登記的前提是擬登記的權(quán)利人確實(shí)應(yīng)擁有該宗土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。但實(shí)務(wù)中，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失或不詳，部分建（構(gòu)）筑物如住宅小區(qū)配建幼兒園、地下人防工程、配套公建等的權(quán)屬到底應(yīng)屬于開發(fā)單位、全體業(yè)主還是國(guó)家所有，較難判別，登記機(jī)構(gòu)登記時(shí)缺乏辦理依據(jù)。如盲目進(jìn)行登記極易造成錯(cuò)誤登記，引發(fā)糾紛。

其五，處理歷史遺留問題時(shí)有可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一登記前，土地和房屋的登記職能分屬于國(guó)土和房管兩個(gè)部門，管理和登記政策不完全統(tǒng)一，執(zhí)行力度有松有緊，產(chǎn)生的未通過規(guī)劃核實(shí)、未進(jìn)行竣工驗(yàn)收、房地權(quán)利主體或用途不一致等歷史遺留問題較多。實(shí)施統(tǒng)一登記后，因遺留問題大多年代久遠(yuǎn)，類型多樣，有些還涉及違規(guī)操作、部分材料遺失等，處理起來(lái)非常復(fù)雜。目前相關(guān)的法律法規(guī)正在不斷完善，各地登記機(jī)構(gòu)雖然通過政府召開聯(lián)席會(huì)協(xié)調(diào)、部門會(huì)商、出臺(tái)解決歷史遺留問題及問題樓盤的實(shí)施意見等方式解決了一些問題，但仍有些問題尚未解決。

其六，重復(fù)登記的風(fēng)險(xiǎn)。在房地分散登記時(shí)期，由于種種原因，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一棟樓僅辦理了幾層或幾戶房屋的首次登記，或一棟樓尚未辦理首次登記，但該樓部分房屋已轉(zhuǎn)移給了個(gè)人的情況?，F(xiàn)開發(fā)單位來(lái)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理剩余房屋的首次登記。這種情況下，由于部分地區(qū)的房管歷史數(shù)據(jù)尚未與不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)完全融合共享，使得不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中查詢到的房屋信息沒有及時(shí)更新，對(duì)房屋現(xiàn)勢(shì)產(chǎn)權(quán)情況也無(wú)從判別，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)已登記權(quán)利的房屋重復(fù)進(jìn)行登記的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2工作人員業(yè)務(wù)能力不足導(dǎo)致的登記風(fēng)險(xiǎn)

由于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為一新設(shè)機(jī)構(gòu)，由國(guó)土、房管、農(nóng)林等多部門人員及社會(huì)購(gòu)買服務(wù)人員劃轉(zhuǎn)組建而成，成立時(shí)間不長(zhǎng)，其管理制度尚在完善中。此外，與其他登記類型相比，首次登記業(yè)務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)，涉及不動(dòng)產(chǎn)登記、城市規(guī)劃、建筑施工、房產(chǎn)測(cè)量、地籍測(cè)繪等多方面知識(shí)，對(duì)從事首次登記工作人員的職業(yè)素質(zhì)要求也比其他登記人員高，但部分工作人員的業(yè)務(wù)水平尚不能滿足登記要求，由于能力不足而致使登記錯(cuò)誤。

1.3登記機(jī)構(gòu)工作人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)

其一，違規(guī)收取加急費(fèi)用。部分企業(yè)因亟需進(jìn)行抵押融資、瀕臨逾期賠償購(gòu)房者違約金等原因，試圖通過私下給工作人員加急費(fèi)用的方式盡快取得首次登記不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。部分工作人員利欲熏心，造成了“微腐敗”問題。

其二，收取好處費(fèi)違規(guī)審核登簿。這是情形最惡劣的違法違規(guī)行為，一般多發(fā)于社會(huì)購(gòu)買服務(wù)人員，因不了解相關(guān)政策規(guī)定，認(rèn)為自己不是登記機(jī)構(gòu)正式編制，即使東窗事發(fā)也可以辭職一走了之，對(duì)審核時(shí)發(fā)現(xiàn)的明顯疏漏和錯(cuò)誤問題視而不見，致使登記錯(cuò)誤。

其三，收取好處費(fèi)指定服務(wù)單位。主要體現(xiàn)為工作人員缺乏廉潔自律意識(shí)，在權(quán)籍調(diào)查環(huán)節(jié)給開發(fā)企業(yè)指定測(cè)繪單位，破壞了公平的市場(chǎng)環(huán)境，更有甚者縱容部分測(cè)繪單位違規(guī)收費(fèi)，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，而企業(yè)敢怒不敢言。

其四，違反職業(yè)操守，泄露相關(guān)登記信息。不止是從事首次登記的工作人員，有權(quán)限操作不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)的工作人員皆存在此風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別工作人員為了一己私欲，嚴(yán)重違反信息安全規(guī)定，泄露不動(dòng)產(chǎn)登記信息，侵犯了個(gè)人隱私和商業(yè)秘密。如某地不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員販賣上萬(wàn)條業(yè)主信息，最終被追究刑事責(zé)任。

2進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控的有效措施

2.1加強(qiáng)對(duì)辦理登記過程中業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控

其一，設(shè)置登記質(zhì)量管理崗位負(fù)責(zé)登記質(zhì)量檢查、監(jiān)督和登記風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制工作。質(zhì)檢人員應(yīng)專崗專責(zé)，定期對(duì)已辦理完畢的卷宗進(jìn)行抽查，對(duì)抽查出來(lái)的問題及時(shí)記錄、匯總、上報(bào)，分析問題產(chǎn)生的原因，對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，并制定出有效的風(fēng)險(xiǎn)防控方案。

其二，全面推行不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使登記更加科學(xué)化、規(guī)范化。包括對(duì)操作流程、收件材料、審核要點(diǎn)、信息數(shù)據(jù)等全方位標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化不能浮于表面，要深入到每一個(gè)登記細(xì)節(jié)，考慮到業(yè)務(wù)辦理過程中可能出現(xiàn)的各種問題，盡可能詳盡地涉及到方方面面，使工作人員能有據(jù)可依，有跡可循，在有限的辦理時(shí)間內(nèi)精準(zhǔn)把握審核的要點(diǎn)及解決問題的辦法，做出正確的判斷。

其三，針對(duì)部分開發(fā)單位偽造或騙取申請(qǐng)登記的權(quán)源材料，防范以非法手段取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的風(fēng)險(xiǎn)。一是應(yīng)大力推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)數(shù)據(jù)整合工作，盡快實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)融合與集成，使各部門數(shù)據(jù)能夠互通共享、實(shí)時(shí)匯交，讓虛假材料無(wú)法遁形。二是應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳，增強(qiáng)企業(yè)的法律意識(shí)，加大其違法成本?？杉訌?qiáng)與房地產(chǎn)商會(huì)的聯(lián)系與溝通，通過座談會(huì)、講座等方式進(jìn)行法律法規(guī)政策宣貫，使登記申請(qǐng)人認(rèn)識(shí)到此類行為已觸犯《中華人民共和國(guó)刑法》有關(guān)規(guī)定。三是建立完善企業(yè)誠(chéng)信共享機(jī)制，在以大數(shù)據(jù)計(jì)算、云儲(chǔ)存為特點(diǎn)的移動(dòng)互聯(lián)新時(shí)代，推進(jìn)征信建設(shè)，建立完善企業(yè)誠(chéng)信共享服務(wù)平臺(tái)，使得企業(yè)一旦失信，即處處受戒，無(wú)法安身，最終使其“不愿失信、不想失信、不敢失信”。

其四，針對(duì)對(duì)不符合規(guī)劃部分進(jìn)行了錯(cuò)誤登記的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)室內(nèi)卷宗審核的精細(xì)度，識(shí)別困難的地方可要求開發(fā)單位補(bǔ)充提交規(guī)劃報(bào)建圖、施工圖等圖件進(jìn)行詳細(xì)比對(duì)。仍存在疑慮的可與測(cè)繪部門進(jìn)行對(duì)接，共同對(duì)涉嫌面積不符的地方進(jìn)行識(shí)別，避免把違法違規(guī)加建的部分通過登記合法化。

其五，下氣力解決部分登記客體較難判定權(quán)利歸屬的問題，主要是由于相關(guān)法律法規(guī)未做出明確的規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)登記時(shí)應(yīng)要求開發(fā)單位補(bǔ)充提交土地出讓合同或劃撥決定書、商品房買賣合同等材料，審查相關(guān)材料中對(duì)權(quán)屬是否有明確約定。此外，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)于2018年9月7日公布立法規(guī)劃，《中華人民共和國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記法》位于第一類項(xiàng)目，屬于條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案。已經(jīng)施行5年的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》即將升格，相關(guān)立法已經(jīng)啟動(dòng)。希望能借此東風(fēng)，在此法的配套實(shí)施細(xì)則中對(duì)住宅小區(qū)配建幼兒園、地下人防工程、配套公建等較難判斷登記客體的權(quán)利歸屬做出明確界定。

其六，對(duì)于分散登記時(shí)期造成的歷史遺留問題，應(yīng)提前做好工作預(yù)案。登記機(jī)構(gòu)不能持有“信訪一起、解決一起”的態(tài)度，應(yīng)對(duì)全區(qū)域進(jìn)行拉網(wǎng)式摸底排查，將涉及到的問題匯總后建立臺(tái)賬。本著尊重歷史、便民利民、信守承諾的原則，對(duì)問題分門別類提出有針對(duì)性的解決措施和辦法，可由地方政府出臺(tái)相關(guān)文件予以明確。

其七，應(yīng)盡快打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互通共享與集成。對(duì)于重復(fù)登記的風(fēng)險(xiǎn)，多存在于房管部門和不動(dòng)產(chǎn)登記部門分屬于兩個(gè)部門，使用兩套登記系統(tǒng)的情況。在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全面共享之前，不動(dòng)產(chǎn)登記部門應(yīng)加強(qiáng)與房管部門的溝通與對(duì)接，在辦理建成年代較早的房屋的首次登記時(shí)，可先行對(duì)接房管部門工作人員在房管信息系統(tǒng)中對(duì)該房屋的狀態(tài)進(jìn)行查詢，查看是否存在已辦理過初始登記或已轉(zhuǎn)移給了個(gè)人的情況。

2.2加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，全面提升工作人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)

其一，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，可在定期組織筆試及實(shí)操考試、參加上級(jí)部門培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，拓展嘗試新的學(xué)習(xí)方式。如某市登記機(jī)構(gòu)組織籌建了“不動(dòng)產(chǎn)登記系列講堂”，匯八方之智，采百家之長(zhǎng)，使大家在最短的時(shí)間內(nèi)得到更大提高。

其二，可通過開展業(yè)務(wù)競(jìng)賽的形式，全面提升工作人員的業(yè)務(wù)能力。如鄭州市不動(dòng)產(chǎn)登記中心積極參加市總工會(huì)舉辦的職工技術(shù)運(yùn)動(dòng)會(huì)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)進(jìn)行技能比武，成績(jī)第一名的工作人員將榮獲市級(jí)“五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)隆薄?/p>

其三，首次登記業(yè)務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)，涉及的知識(shí)面較廣，可邀請(qǐng)規(guī)劃、房管、建設(shè)等領(lǐng)域的專家來(lái)給大家授課或座談，提高專業(yè)素養(yǎng)。也可到其他地區(qū)的登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研考察，學(xué)習(xí)其先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些不明確的問題進(jìn)行交流與溝通。

2.3加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)警示教育，進(jìn)一步完善廉潔從業(yè)制度

其一，可定期開展作風(fēng)紀(jì)律整頓。通過召開廉政教育座談會(huì)、觀看廉政影片、實(shí)地走訪監(jiān)獄等多種方式，提高工作人員的廉潔自律意識(shí)，在單位形成風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。

其二，增加工作人員的違法違紀(jì)成本。特別是目前部分地區(qū)登記機(jī)構(gòu)的社會(huì)購(gòu)買服務(wù)人員要遠(yuǎn)大于正式在編人員的數(shù)量，這部分人員人職要求不高，工資待遇有限，違法違紀(jì)的成本較低。應(yīng)從制度上加以約束，如出現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)行為的，將相關(guān)處理結(jié)果放人其人事檔案，令其生敬畏之心。

其三，可從技術(shù)上進(jìn)行規(guī)范。如對(duì)系統(tǒng)軟件進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置，工作人員必須按照受理時(shí)間先后順序進(jìn)行辦理，無(wú)選擇性辦件兒的權(quán)限。如遇特殊情況，需記錄下具體情況及理由，并由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽批。

其四，強(qiáng)化監(jiān)督管理?？稍O(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察科室，定期開展內(nèi)部督察，公開舉報(bào)電話，設(shè)置舉報(bào)信箱，暢通網(wǎng)上舉報(bào)途徑，同時(shí)聘請(qǐng)行風(fēng)監(jiān)督員進(jìn)行日常監(jiān)督。遇到問題及時(shí)反應(yīng)，每周將督查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，并嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度。

2.4建立不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)制度

探索建立不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)制度，是提高不動(dòng)產(chǎn)登記公信力的有效措施，也是完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度的重要內(nèi)容。建立此制度，能有效化解和降低登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，為不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員提供職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障，較大程度緩解工作壓力，使其沒有后顧之憂。同時(shí)，也能夠保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法利益，更加方便企業(yè)和群眾。目前在國(guó)內(nèi)一些地區(qū)，如廈門、遼寧、銀川、南通、無(wú)錫、鄭州等地已逐步開展不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，通過政府購(gòu)買服務(wù)形式與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同，為工作人員購(gòu)買登記職業(yè)保險(xiǎn)。

作者簡(jiǎn)介：徐映雪，鄭州市不動(dòng)產(chǎn)登記中心。