農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的困境及對策研究

王珂程

[摘 要] 隨著鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活對資金的需求愈加旺盛，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款隨之在試點地區(qū)的推行，促進了農(nóng)村金融發(fā)展，但同時也存在著立法不完善、配套措施不健全、抵押權(quán)難實現(xiàn)等問題，遏制了其金融價值的發(fā)揮。在設(shè)置農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押時，要同時兼顧一般抵押和農(nóng)地抵押，保障農(nóng)村土地的特殊性，發(fā)揮其所擁有的財產(chǎn)屬性，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 土地經(jīng)營權(quán);土地經(jīng)營權(quán)抵押;抵押權(quán)實現(xiàn)

[中圖分類號] DF451[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）09-0082-02

我國經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)朝著適度規(guī)模化、集約化得方向發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距也在慢慢縮減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民生活也得到了巨大的改善，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化致使大量勞動力走進城鎮(zhèn)，農(nóng)民不經(jīng)營土地成為了普遍的現(xiàn)象，放棄了原有的生產(chǎn)生活方式，成為城鎮(zhèn)新的勞動力，加速了農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)變革。如今我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由小農(nóng)戶逐漸向著適度規(guī)模化、集約化轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要更高的投入、更大的資本，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展對金融的需求顯著提高。農(nóng)民的非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化加速，使農(nóng)民與土地間的人地粘度大幅下降，相對于保障性權(quán)能，對于農(nóng)地財產(chǎn)性權(quán)能的需要不斷地擴大，農(nóng)地抵押、流轉(zhuǎn)的意愿不斷增強。

一、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押存在的困境

（一）法律制度不健全

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在法律制度等方面不健全、不完善，現(xiàn)有的土地經(jīng)營權(quán)抵押突破了現(xiàn)有法律的規(guī)制，由政策代替法律在試點地區(qū)實行，沒有真正得到法律的認可，使土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在較大的法律風(fēng)險。另在“承包法”中，土地經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)時，將其定義為債權(quán)進行保護，而“物權(quán)法”將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，界定為用益物權(quán)進行保護。而《農(nóng)村土地承包法》規(guī)避了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的問題，未對其性質(zhì)做出明確的界定。雖然在實踐中賦予了土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的屬性，但在法律層面缺乏權(quán)利屬性界定，試點地區(qū)實行的模式多樣化，使土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性也產(chǎn)生了很大的爭議，而法律制度的穩(wěn)固是交易雙方形成長久經(jīng)濟預(yù)期的重要前提，法律制度的不健全導(dǎo)致參與的雙方對于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款缺乏信心，政策不能真正的代替法律，萬一失效或變化會給金融機構(gòu)帶來難以預(yù)期的巨大經(jīng)濟損失。而在抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險后，又缺乏法律的支持，無法通過訴訟解決，無法保障金融機構(gòu)和農(nóng)民雙方的權(quán)益。[1]即使目前實行“以令代法”的試點地區(qū)，金融機構(gòu)大多因風(fēng)險問題對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款持觀望態(tài)度。

（二）價值評估體系不完善

土地價值評估是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中及其重要的部分，關(guān)系到農(nóng)民財產(chǎn)利益問題，抵押雙方均希望利益最大化，容易引發(fā)農(nóng)民和金融機構(gòu)之間的矛盾。然而缺乏完善的價值評估體系導(dǎo)致土地經(jīng)營價值波動不穩(wěn)定，貸款業(yè)務(wù)難以推行。大多數(shù)試點地區(qū)，多由農(nóng)業(yè)部門人員和鄉(xiāng)村干部構(gòu)成評估小組，甚至由金融機構(gòu)參與土地價值評估。金融機構(gòu)為了降低抵押貸款風(fēng)險，考慮土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)難的問題，對土地價值的評估往往過低。在試點地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)價值評估一般由金融機構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位，掌握著對抵押物價值評估的權(quán)力，農(nóng)戶只能被動的接受，這與民事主體地位平等的原則相悖，也即是在價值評估制度上出現(xiàn)了較大的漏洞。

影響土地價值的因素也是多方面的，氣候、設(shè)施、交通等多方面都影響著土地的價格。地域的不同導(dǎo)致難以設(shè)置固定的標(biāo)準，實踐過程中全憑評估人員主觀控制，缺乏因地制宜的科學(xué)方法。對土地價值評估不客觀，評估缺乏權(quán)威性，估值難以穩(wěn)定，甚至產(chǎn)生同一集體內(nèi)部土地價值差距過大的情況，評估價格驟高驟低的現(xiàn)象時有發(fā)生。在整個評估過程中缺少相對應(yīng)的監(jiān)督主體，對土地價值的評估主要依靠評估成員的經(jīng)驗和良心，整個過程中可能引發(fā)道德風(fēng)險的產(chǎn)生，造成虛假評估。

（三）農(nóng)業(yè)保險覆蓋率低

農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)相較于其他產(chǎn)業(yè)具有弱質(zhì)性，大多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營均在戶外進行，更加容易受到各種自然條件的影響。另外農(nóng)作物有著生產(chǎn)周期長，回報速率慢的特征，加之小農(nóng)戶自身缺乏規(guī)模化經(jīng)營，管理能力相較不足，故難以獲得穩(wěn)定的收益。一旦遭遇重大自然災(zāi)害或市場波動引起農(nóng)作物價格下跌，農(nóng)戶無法獲得預(yù)期的收益，到期難以償還債務(wù)，金融機構(gòu)就要承受壞賬、呆賬的危害，對于土地經(jīng)營權(quán)抵押逐漸會喪失積極性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)戶本身就因為資金的不足而進行抵押貸款，若因為農(nóng)業(yè)風(fēng)險的影響無法獲取預(yù)期收益，又經(jīng)受債務(wù)的壓迫，農(nóng)戶對于土地經(jīng)營權(quán)抵押的態(tài)度會漸漸消極。

國家為減小自然因素對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，自1982年陸續(xù)推出了農(nóng)業(yè)保險制度。近年來也相繼設(shè)立了眾多的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，但這些機構(gòu)普遍具有地域性，擁有承包范圍小、承保對象有限，對于風(fēng)險無法有效地分散;流動資金量小，賠付能力相對有限的問題。[2]加之農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險大、利潤低，保險機構(gòu)缺乏創(chuàng)新動力，開展針對性特色保險服務(wù)主動性不高。

（四）抵押權(quán)實現(xiàn)困難

在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中，抵押權(quán)的實現(xiàn)較為困難，長期遏制了農(nóng)村金融的發(fā)展。一旦債務(wù)人無法履行到期的債務(wù)，金融機構(gòu)該如何實現(xiàn)抵押權(quán)，這一問題成為了影響業(yè)務(wù)開展的最大因素。對此，《抵押貸款暫行辦法》雖規(guī)定了若借款人到期不履行債務(wù)，貸款人可依法進行協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺掛牌再流轉(zhuǎn)等方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償，但未明確規(guī)定抵押物的具體處置方式。首先，因農(nóng)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特殊性，金融機構(gòu)不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力故折價的方式不適用與農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)。另外土地經(jīng)營權(quán)是否應(yīng)與一般抵押物一樣采取變賣或拍賣等方式。在對抵押的土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)時是否應(yīng)該僅對部分土地進行處置，給農(nóng)戶留有部分土地經(jīng)營權(quán)保障其生存利益。抵押權(quán)實現(xiàn)時土地經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)是否僅能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。對于這些具體實施中的問題均未經(jīng)行明確的規(guī)定。另外農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心較少，已有的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心大多具有規(guī)模較小、區(qū)域性明顯、再流轉(zhuǎn)不暢、效率較低等問題。[3]農(nóng)戶在進行土地經(jīng)營權(quán)抵押時，抵押的土地大多分散較廣，面積較小，實現(xiàn)抵押權(quán)對于金融機構(gòu)來說會產(chǎn)生流轉(zhuǎn)難、成本高的問題。

二、促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展的對策建議

（一）完善土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款立法

土地經(jīng)營權(quán)抵押是一項關(guān)系三農(nóng)金融的系統(tǒng)工程，需要與之匹配的法律制度作為基礎(chǔ)。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要法律制度的支持，農(nóng)民的權(quán)利應(yīng)從法律制度層面獲得保障，對土地經(jīng)營權(quán)在法律制度中做出明確的規(guī)定，才能促進土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展。明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，不論是債權(quán)還是物權(quán)明確的定義，保障抵押人和抵押權(quán)人的利益，確保農(nóng)戶和金融機構(gòu)任何一方都能受到法律的保護。利用法律規(guī)范制約土地經(jīng)營權(quán)抵押市場的秩序，強化市場監(jiān)管。

我國具有土地面積廣闊，地理氣候多樣化、環(huán)境因素多元化的特點，各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營也有著各種各樣的模式，在出臺相關(guān)法律時要從全國性的問題去考慮，無法照顧到各有特色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，無法針對不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展需要去制定法律。應(yīng)準許各級地方政府依據(jù)中央相關(guān)政策的精神和相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)各個區(qū)域的不同問題超前擬定出臺符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)金融發(fā)展需要的地方性文件。

（二）建立專業(yè)價值評估體系

價值評估是土地經(jīng)營權(quán)抵押的基礎(chǔ)，缺乏專業(yè)的評估體系，制約了金融機構(gòu)的積極性。對于第三方評估機構(gòu)的資格認定沒有明確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，土地經(jīng)營權(quán)價值的評估應(yīng)由第三方評估機構(gòu)獨立做出具有權(quán)威性、專業(yè)性、客觀性的報告，將抵押權(quán)人與抵押人從評估體系中摘離，形成土地市場的公平自由體系，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)市場的正常秩序。加大激勵政策鼓勵更多更專業(yè)的人才加入進來，引入土地價值評估專家，從多方面、多維度的進行分析，以更精確的評估作為貸款額度的參考。另外建議設(shè)立有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)的資格認定標(biāo)準，加強對評估機構(gòu)的審核，引入價值評估系統(tǒng)和復(fù)審機制使整個評估過程透明化，對其進行規(guī)范的管理與監(jiān)督。建議各地方政府根據(jù)不同的地域問題和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制定相應(yīng)的土地經(jīng)營權(quán)價值評估標(biāo)準和操作細則作為指引，另由評估機構(gòu)根據(jù)市場波動、農(nóng)地狀況、農(nóng)作物未來收益等多種因素進行更加準確地定性定量分析。[4]

（三）建立完善的農(nóng)業(yè)保險機制

當(dāng)前僅憑國家政策性保險和財政補貼已經(jīng)無法應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險的需求。若農(nóng)業(yè)保險能的到農(nóng)民的承認和接受，土地經(jīng)營權(quán)抵押的風(fēng)險問題將會大大降低。就國家政策而言，依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展需要，構(gòu)建相對穩(wěn)定的、可持續(xù)的、保障強的農(nóng)業(yè)保險財政補貼體系，促進農(nóng)業(yè)高效、高產(chǎn)、高質(zhì)量發(fā)展，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營提供有效保障;各個地區(qū)相應(yīng)加大財政支持力度，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況制定差異化財政補貼政策，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障水平;針對我國農(nóng)業(yè)保險覆蓋率較低的地區(qū)，增強農(nóng)民參保的意愿;構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險分散機制，對保險運營中虛假賠案、套取補貼等道德風(fēng)險和保險欺詐現(xiàn)象加強后續(xù)監(jiān)管，切實保障投保人與保險人利益，避免地方政府過度介入農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營過程。[5]保險公司應(yīng)根據(jù)地域差異開發(fā)具有不同效果的農(nóng)業(yè)保險，依據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、自然環(huán)境資源、種植農(nóng)作物種類等方面，合理規(guī)劃不同的風(fēng)險保障區(qū)域。提高勘察定損和理賠效率，建立完善索賠機制，增強農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的信任。

（四）創(chuàng)新實現(xiàn)抵押權(quán)方式

試點地區(qū)土地抵押權(quán)實現(xiàn)困難的問題，是金融機構(gòu)不愿開展此項業(yè)務(wù)的最重要的原因之一。土地經(jīng)營權(quán)抵押作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式之一，仍然在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不改變土地所有權(quán)、不改變土地承包經(jīng)營權(quán)、不改變土地用途的框架下發(fā)展，農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)規(guī)則需重新建構(gòu)。[6]農(nóng)地抵押的雙方當(dāng)事人在實現(xiàn)抵押權(quán)時如無法達成協(xié)議，可以對農(nóng)地采取強制管理的辦法。金融機構(gòu)可以通過委托農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對抵押農(nóng)地進行生產(chǎn)經(jīng)營，并以其所得收益致使債權(quán)能夠得到實現(xiàn)。[7]農(nóng)地對于農(nóng)戶所具有的保障性功能，使農(nóng)地在抵押流轉(zhuǎn)過程中抵押人不能喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，則不適宜采用拍賣、變賣的方式得到抵押權(quán)的實現(xiàn)。例如吉林省梨樹縣的保證貸款模式中，由融資公司進行轉(zhuǎn)包，以轉(zhuǎn)包所獲得的收益償還債務(wù)既屬于強制管理模式。以非轉(zhuǎn)讓的方式致使抵押權(quán)實現(xiàn)?？梢杂蓚鶛?quán)人自己或者更善于經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對抵押的承包地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以經(jīng)營農(nóng)地的收入優(yōu)先償還債務(wù)的方式實現(xiàn)抵押權(quán)?；蛘邔⒌盅旱耐恋剡M行轉(zhuǎn)包或出租，以債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)，用租金或轉(zhuǎn)包的收益優(yōu)先受償，最終實現(xiàn)抵押權(quán)。

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[責(zé)任編輯：趙磊]