農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的困境及對(duì)策研究

王珂程

[摘 要] 隨著鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活對(duì)資金的需求愈加旺盛，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款隨之在試點(diǎn)地區(qū)的推行，促進(jìn)了農(nóng)村金融發(fā)展，但同時(shí)也存在著立法不完善、配套措施不健全、抵押權(quán)難實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，遏制了其金融價(jià)值的發(fā)揮。在設(shè)置農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，要同時(shí)兼顧一般抵押和農(nóng)地抵押，保障農(nóng)村土地的特殊性，發(fā)揮其所擁有的財(cái)產(chǎn)屬性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 土地經(jīng)營(yíng)權(quán);土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押;抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)

[中圖分類(lèi)號(hào)] DF451[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）09-0082-02

我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)朝著適度規(guī)模化、集約化得方向發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距也在慢慢縮減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民生活也得到了巨大的改善，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化致使大量勞動(dòng)力走進(jìn)城鎮(zhèn)，農(nóng)民不經(jīng)營(yíng)土地成為了普遍的現(xiàn)象，放棄了原有的生產(chǎn)生活方式，成為城鎮(zhèn)新的勞動(dòng)力，加速了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)變革。如今我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由小農(nóng)戶逐漸向著適度規(guī)?；⒓s化轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要更高的投入、更大的資本，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融的需求顯著提高。農(nóng)民的非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化加速，使農(nóng)民與土地間的人地粘度大幅下降，相對(duì)于保障性權(quán)能，對(duì)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性權(quán)能的需要不斷地?cái)U(kuò)大，農(nóng)地抵押、流轉(zhuǎn)的意愿不斷增強(qiáng)。

一、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在的困境

（一）法律制度不健全

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在法律制度等方面不健全、不完善，現(xiàn)有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押突破了現(xiàn)有法律的規(guī)制，由政策代替法律在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行，沒(méi)有真正得到法律的認(rèn)可，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。另在“承包法”中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)時(shí)，將其定義為債權(quán)進(jìn)行保護(hù)，而“物權(quán)法”將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，界定為用益物權(quán)進(jìn)行保護(hù)。而《農(nóng)村土地承包法》規(guī)避了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的問(wèn)題，未對(duì)其性質(zhì)做出明確的界定。雖然在實(shí)踐中賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的屬性，但在法律層面缺乏權(quán)利屬性界定，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行的模式多樣化，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性也產(chǎn)生了很大的爭(zhēng)議，而法律制度的穩(wěn)固是交易雙方形成長(zhǎng)久經(jīng)濟(jì)預(yù)期的重要前提，法律制度的不健全導(dǎo)致參與的雙方對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺乏信心，政策不能真正的代替法律，萬(wàn)一失效或變化會(huì)給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)難以預(yù)期的巨大經(jīng)濟(jì)損失。而在抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后，又缺乏法律的支持，無(wú)法通過(guò)訴訟解決，無(wú)法保障金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民雙方的權(quán)益。[1]即使目前實(shí)行“以令代法”的試點(diǎn)地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)大多因風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款持觀望態(tài)度。

（二）價(jià)值評(píng)估體系不完善

土地價(jià)值評(píng)估是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)程中及其重要的部分，關(guān)系到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益問(wèn)題，抵押雙方均希望利益最大化，容易引發(fā)農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)之間的矛盾。然而缺乏完善的價(jià)值評(píng)估體系導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)價(jià)值波動(dòng)不穩(wěn)定，貸款業(yè)務(wù)難以推行。大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)，多由農(nóng)業(yè)部門(mén)人員和鄉(xiāng)村干部構(gòu)成評(píng)估小組，甚至由金融機(jī)構(gòu)參與土地價(jià)值評(píng)估。金融機(jī)構(gòu)為了降低抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，考慮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)難的問(wèn)題，對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估往往過(guò)低。在試點(diǎn)地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估一般由金融機(jī)構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位，掌握著對(duì)抵押物價(jià)值評(píng)估的權(quán)力，農(nóng)戶只能被動(dòng)的接受，這與民事主體地位平等的原則相悖，也即是在價(jià)值評(píng)估制度上出現(xiàn)了較大的漏洞。

影響土地價(jià)值的因素也是多方面的，氣候、設(shè)施、交通等多方面都影響著土地的價(jià)格。地域的不同導(dǎo)致難以設(shè)置固定的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐過(guò)程中全憑評(píng)估人員主觀控制，缺乏因地制宜的科學(xué)方法。對(duì)土地價(jià)值評(píng)估不客觀，評(píng)估缺乏權(quán)威性，估值難以穩(wěn)定，甚至產(chǎn)生同一集體內(nèi)部土地價(jià)值差距過(guò)大的情況，評(píng)估價(jià)格驟高驟低的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中缺少相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督主體，對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估主要依靠評(píng)估成員的經(jīng)驗(yàn)和良心，整個(gè)過(guò)程中可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，造成虛假評(píng)估。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低

農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)相較于其他產(chǎn)業(yè)具有弱質(zhì)性，大多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)均在戶外進(jìn)行，更加容易受到各種自然條件的影響。另外農(nóng)作物有著生產(chǎn)周期長(zhǎng)，回報(bào)速率慢的特征，加之小農(nóng)戶自身缺乏規(guī)?；?jīng)營(yíng)，管理能力相較不足，故難以獲得穩(wěn)定的收益。一旦遭遇重大自然災(zāi)害或市場(chǎng)波動(dòng)引起農(nóng)作物價(jià)格下跌，農(nóng)戶無(wú)法獲得預(yù)期的收益，到期難以?xún)斶€債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)就要承受壞賬、呆賬的危害，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押逐漸會(huì)喪失積極性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)戶本身就因?yàn)橘Y金的不足而進(jìn)行抵押貸款，若因?yàn)檗r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的影響無(wú)法獲取預(yù)期收益，又經(jīng)受債務(wù)的壓迫，農(nóng)戶對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的態(tài)度會(huì)漸漸消極。

國(guó)家為減小自然因素對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，自1982年陸續(xù)推出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。近年來(lái)也相繼設(shè)立了眾多的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)普遍具有地域性，擁有承包范圍小、承保對(duì)象有限，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法有效地分散;流動(dòng)資金量小，賠付能力相對(duì)有限的問(wèn)題。[2]加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)低，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，開(kāi)展針對(duì)性特色保險(xiǎn)服務(wù)主動(dòng)性不高。

（四）抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)較為困難，長(zhǎng)期遏制了農(nóng)村金融的發(fā)展。一旦債務(wù)人無(wú)法履行到期的債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)該如何實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，這一問(wèn)題成為了影響業(yè)務(wù)開(kāi)展的最大因素。對(duì)此，《抵押貸款暫行辦法》雖規(guī)定了若借款人到期不履行債務(wù)，貸款人可依法進(jìn)行協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償，但未明確規(guī)定抵押物的具體處置方式。首先，因農(nóng)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特殊性，金融機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力故折價(jià)的方式不適用與農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。另外土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否應(yīng)與一般抵押物一樣采取變賣(mài)或拍賣(mài)等方式。在對(duì)抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)是否應(yīng)該僅對(duì)部分土地進(jìn)行處置，給農(nóng)戶留有部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保障其生存利益。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)是否僅能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。對(duì)于這些具體實(shí)施中的問(wèn)題均未經(jīng)行明確的規(guī)定。另外農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心較少，已有的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心大多具有規(guī)模較小、區(qū)域性明顯、再流轉(zhuǎn)不暢、效率較低等問(wèn)題。[3]農(nóng)戶在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，抵押的土地大多分散較廣，面積較小，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)會(huì)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)難、成本高的問(wèn)題。

二、促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展的對(duì)策建議

（一）完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款立法

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是一項(xiàng)關(guān)系三農(nóng)金融的系統(tǒng)工程，需要與之匹配的法律制度作為基礎(chǔ)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需要法律制度的支持，農(nóng)民的權(quán)利應(yīng)從法律制度層面獲得保障，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律制度中做出明確的規(guī)定，才能促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的發(fā)展。明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性，不論是債權(quán)還是物權(quán)明確的定義，保障抵押人和抵押權(quán)人的利益，確保農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)任何一方都能受到法律的保護(hù)。利用法律規(guī)范制約土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押市場(chǎng)的秩序，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管。

我國(guó)具有土地面積廣闊，地理氣候多樣化、環(huán)境因素多元化的特點(diǎn)，各個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也有著各種各樣的模式，在出臺(tái)相關(guān)法律時(shí)要從全國(guó)性的問(wèn)題去考慮，無(wú)法照顧到各有特色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，無(wú)法針對(duì)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要去制定法律。應(yīng)準(zhǔn)許各級(jí)地方政府依據(jù)中央相關(guān)政策的精神和相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)各個(gè)區(qū)域的不同問(wèn)題超前擬定出臺(tái)符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)金融發(fā)展需要的地方性文件。

（二）建立專(zhuān)業(yè)價(jià)值評(píng)估體系

價(jià)值評(píng)估是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基礎(chǔ)，缺乏專(zhuān)業(yè)的評(píng)估體系，制約了金融機(jī)構(gòu)的積極性。對(duì)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定沒(méi)有明確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)估應(yīng)由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立做出具有權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性、客觀性的報(bào)告，將抵押權(quán)人與抵押人從評(píng)估體系中摘離，形成土地市場(chǎng)的公平自由體系，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常秩序。加大激勵(lì)政策鼓勵(lì)更多更專(zhuān)業(yè)的人才加入進(jìn)來(lái)，引入土地價(jià)值評(píng)估專(zhuān)家，從多方面、多維度的進(jìn)行分析，以更精確的評(píng)估作為貸款額度的參考。另外建議設(shè)立有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的審核，引入價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)和復(fù)審機(jī)制使整個(gè)評(píng)估過(guò)程透明化，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的管理與監(jiān)督。建議各地方政府根據(jù)不同的地域問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定相應(yīng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則作為指引，另由評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)波動(dòng)、農(nóng)地狀況、農(nóng)作物未來(lái)收益等多種因素進(jìn)行更加準(zhǔn)確地定性定量分析。[4]

（三）建立完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制

當(dāng)前僅憑國(guó)家政策性保險(xiǎn)和財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。若農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能的到農(nóng)民的承認(rèn)和接受，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題將會(huì)大大降低。就國(guó)家政策而言，依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展需要，構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的、可持續(xù)的、保障強(qiáng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高效、高產(chǎn)、高質(zhì)量發(fā)展，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供有效保障;各個(gè)地區(qū)相應(yīng)加大財(cái)政支持力度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定差異化財(cái)政補(bǔ)貼政策，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障水平;針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率較低的地區(qū)，增強(qiáng)農(nóng)民參保的意愿;構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散機(jī)制，對(duì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)中虛假賠案、套取補(bǔ)貼等道德風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)欺詐現(xiàn)象加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，切實(shí)保障投保人與保險(xiǎn)人利益，避免地方政府過(guò)度介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程。[5]保險(xiǎn)公司應(yīng)根據(jù)地域差異開(kāi)發(fā)具有不同效果的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，依據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、自然環(huán)境資源、種植農(nóng)作物種類(lèi)等方面，合理規(guī)劃不同的風(fēng)險(xiǎn)保障區(qū)域。提高勘察定損和理賠效率，建立完善索賠機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信任。

（四）創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)方式

試點(diǎn)地區(qū)土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難的問(wèn)題，是金融機(jī)構(gòu)不愿開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的最重要的原因之一。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式之一，仍然在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不改變土地所有權(quán)、不改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、不改變土地用途的框架下發(fā)展，農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則需重新建構(gòu)。[6]農(nóng)地抵押的雙方當(dāng)事人在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)如無(wú)法達(dá)成協(xié)議，可以對(duì)農(nóng)地采取強(qiáng)制管理的辦法。金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)委托農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)抵押農(nóng)地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并以其所得收益致使債權(quán)能夠得到實(shí)現(xiàn)。[7]農(nóng)地對(duì)于農(nóng)戶所具有的保障性功能，使農(nóng)地在抵押流轉(zhuǎn)過(guò)程中抵押人不能喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則不適宜采用拍賣(mài)、變賣(mài)的方式得到抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。例如吉林省梨樹(shù)縣的保證貸款模式中，由融資公司進(jìn)行轉(zhuǎn)包，以轉(zhuǎn)包所獲得的收益償還債務(wù)既屬于強(qiáng)制管理模式。以非轉(zhuǎn)讓的方式致使抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)?？梢杂蓚鶛?quán)人自己或者更善于經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)抵押的承包地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的收入優(yōu)先償還債務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)?；蛘邔⒌盅旱耐恋剡M(jìn)行轉(zhuǎn)包或出租，以債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)，用租金或轉(zhuǎn)包的收益優(yōu)先受償，最終實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。

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[責(zé)任編輯：趙磊]