潛山市農(nóng)村宅基地退宅還耕助力脫貧效益評估

聶玉珍 周亮廣 王崠

【摘要】以潛山市天柱山鎮(zhèn)為例，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面構(gòu)建指標(biāo)體系，通過對退宅還耕前后的土地利用類型、數(shù)量和分布情況進(jìn)行對比分析，對退宅還耕助力脫貧產(chǎn)生的效益進(jìn)行評價(jià)。研究發(fā)現(xiàn)：①時(shí)間上，2015-2018年天柱山鎮(zhèn)脫貧人口數(shù)量大致呈逐年增長的趨勢，至2018年貧困人口發(fā)生率降至3.46%。②天柱山鎮(zhèn)實(shí)施退宅還耕前后土地利用變化主要是農(nóng)村建筑用地轉(zhuǎn)換為耕地和林地，耕地質(zhì)量較好，土地增產(chǎn)增收，為農(nóng)民脫貧致富拓寬了渠道。③增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)安排向貧困地區(qū)的傾斜，支持當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)和易地扶貧搬遷等工作，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。④對農(nóng)村廢棄建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治與復(fù)墾開發(fā)，提高土地利用效率，改善了生態(tài)環(huán)境，有助于新農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】退宅還耕;效益評估;精準(zhǔn)扶貧;潛山市

【中圖分類號】F302.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國廣大農(nóng)村貧困地區(qū)普遍面臨著土地利用粗放、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入不足、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難、公共基礎(chǔ)設(shè)施配置不足等一系列鄉(xiāng)村衰退問題。黨的十九大報(bào)告中提出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村振興離不開土地資源的可持續(xù)利用和土地制度的支撐保障。為保證耕地面積不會出現(xiàn)大幅度縮減，并解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置不均衡的問題，國家相應(yīng)推出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。以增減掛鉤為主體對農(nóng)村閑置建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治，不僅能夠增加當(dāng)?shù)氐母刭Y源，提升土地利用效率，與此同時(shí)增減掛結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的資金還可用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使當(dāng)?shù)氐姆鲐氋|(zhì)量與效率迅速提升。眾多學(xué)者對土地整治扶貧開發(fā)的效果進(jìn)行研究，嚴(yán)芝清從土地整治、土地確權(quán)、土地征收三個(gè)方面構(gòu)建差別化土地政策促進(jìn)扶貧開發(fā)的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行研究。臧玉珠以河北阜平為例，認(rèn)為實(shí)施補(bǔ)充耕地指標(biāo)有償異地調(diào)劑，能夠積累扶貧開發(fā)資金，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素雙向流動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。蘇建成分析了在土地整治過程中，開展耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易及土地整治在精準(zhǔn)扶貧中的作用。劉新衛(wèi)對貴州省的土地整治促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的影響進(jìn)行了研究，并提出自己的建議與見解。

潛山市天柱山鎮(zhèn)位于安徽省集中連片特困地區(qū)，國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，以天柱山鎮(zhèn)為例，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面構(gòu)建指標(biāo)體系，利用ArcGIS等軟件的制圖與分析功能，對退宅還耕助力脫貧效益進(jìn)行分析。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

研究區(qū)域?yàn)闈撋绞刑熘芥?zhèn)，地處安徽省西南部，大別山東南麓。天柱山鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)位于白水村、茶莊村、風(fēng)景村、河西村、林莊村、天寺村境內(nèi)，全鎮(zhèn)總?cè)丝诩s1.3萬人，主要從事農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，人均年收入11996元。其地理位置如圖1所示。

1.2 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)主要來自《安慶統(tǒng)計(jì)年鑒》、安徽省潛山市2018年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾數(shù)據(jù)。

2 退宅還耕扶貧評價(jià)指標(biāo)體系

從退宅還耕人手，對土地實(shí)行綜合整治開發(fā)，是當(dāng)前快速解決貧困的有效舉措，參考相關(guān)學(xué)者構(gòu)建的退宅還耕和脫貧指標(biāo)體系，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三方面選定新增耕地年純收入、新增耕地率、新增耕地可供養(yǎng)人數(shù)、貧困人口發(fā)生率、森林覆蓋率等構(gòu)建指標(biāo)體系，如表1所示。

3 脫貧效益分析

3.1 經(jīng)濟(jì)效益分析

3.1.1 新增耕地面積，推進(jìn)農(nóng)業(yè)增收。精準(zhǔn)扶貧方略是我國新時(shí)代反貧困政策的重要措施，反貧困旨在通過各種手段來增加低收人群體的收入，是收入分配領(lǐng)域的核心問題。

新增耕地地類主要為水田與旱地，新增耕地率達(dá)93.18%，經(jīng)過因地制宜合理開發(fā)，主要農(nóng)作物的產(chǎn)值達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期效果，增加了農(nóng)民的收入。按照主要種植作物水稻進(jìn)行估算，研究區(qū)現(xiàn)在每年可增加產(chǎn)能223.975t，新增耕地年純收入55.99萬元。

3.1.2 增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，為貧困地區(qū)解決貧困問題提供了強(qiáng)大動力和經(jīng)濟(jì)支持。在扶貧開發(fā)進(jìn)程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的區(qū)域補(bǔ)償優(yōu)勢，發(fā)揮的?！献饔萌遮吤黠@。

2018年天柱山鎮(zhèn)通過退宅還耕政策，獲取政府財(cái)政資金投入460萬，新增耕地年增加產(chǎn)值預(yù)計(jì)可達(dá)55.99萬元，靜態(tài)投資收益率為12.17%。新增耕地用來歸還增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益主要用于貧困地區(qū)舊村莊的拆遷安置補(bǔ)償、廢棄用地整治復(fù)墾、農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)等，這不僅改善了當(dāng)?shù)厝罕娋幼l件，同時(shí)又改善了拆舊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，是緩解用地矛盾，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要舉措。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善將極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平提高，擴(kuò)大農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，降低貧富差別，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2017年天柱山鎮(zhèn)農(nóng)村居民人均可支配收入10812元，2018年達(dá)11996元，人均可支配收入增加值為1184元，增長10.94%。

3.2 社會效益

3.2.1 改善了農(nóng)村貧困條件，貧困人口發(fā)生率明顯下降。潛山市為安徽省集中連片特困地區(qū)，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展異地扶貧搬遷的貧困老區(qū)及國家農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣。退宅還耕項(xiàng)目的實(shí)施，使農(nóng)村地區(qū)廢棄宅基地得到復(fù)墾，增加農(nóng)業(yè)用地， “增減掛”項(xiàng)目節(jié)余指標(biāo)置換為合理配置村鎮(zhèn)土地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)節(jié)約集約用地帶來了極大效益，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，緩解耕地壓力，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這些效益直接帶動了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，帶動了項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)的貧困人口脫貧。天柱山鎮(zhèn)近年來脫貧人口數(shù)呈逐年上升趨勢，其中2017年脫貧人口數(shù)最多，脫貧人數(shù)為708人，2018年為450人，至2018年底，天柱山鎮(zhèn)貧困人口發(fā)生率為3.46qo，其中天寺村成功出列，實(shí)現(xiàn)194戶450人脫貧目標(biāo)。脫貧人口數(shù)時(shí)間分布如圖2所示，各村落退宅還耕前后脫貧人口數(shù)如圖3所示。

3.2.2 單位面積上可供養(yǎng)人數(shù)增加，緩解人地矛盾，以宅基地復(fù)墾為主體，旨在精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)置換，一方面可以有效地緩解一些地區(qū)的用地指標(biāo)，解決供求矛盾的問題;另一方面，也可以增加貧困地區(qū)收入。退宅還耕項(xiàng)目實(shí)施后新增耕地可供養(yǎng)人數(shù)為688人，單位面積可供養(yǎng)人數(shù)提升，緩解了人口壓力，人地矛盾關(guān)系得到緩和。貧困地區(qū)的農(nóng)民一方面可從指標(biāo)置換獲取資金收益，同時(shí)也能從新增的耕地上獲取種植收益，進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，為精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實(shí)施提供了強(qiáng)有力支撐。

3.3 生態(tài)效益

3.3.1 耕地等級質(zhì)量較好，坡度適宜，復(fù)墾后的土地適宜耕種。通過實(shí)施退宅還耕項(xiàng)目，對土地進(jìn)行綜合整治后的耕地質(zhì)量分布差異較大，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析天柱山鎮(zhèn)整治后的耕地等級主要為九等地和十等地。耕地等級低的耕地質(zhì)量較好，耕地等級高的土地質(zhì)量較差。天柱山鎮(zhèn)地貌地形以山地丘陵為主，部分地區(qū)坡度較大，耕地等級質(zhì)量較好，復(fù)墾后的土地質(zhì)量與坡度等級統(tǒng)計(jì)如表2所示;根據(jù)退宅還耕前后的土地利用現(xiàn)狀矢量化數(shù)據(jù)圖進(jìn)行對比分析，得知天柱山鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)復(fù)墾后的土地利用類型主要是林地和水田，部分地區(qū)是村莊，如圖4所示易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧的延伸效益，通過對交通不便、自然災(zāi)害頻發(fā)地段的農(nóng)戶進(jìn)行移民搬遷，加強(qiáng)對土地資源的整合開發(fā)利用，打造農(nóng)民居住環(huán)境優(yōu)美，基礎(chǔ)設(shè)施完善，耕作環(huán)境優(yōu)良的新農(nóng)村模式，致力于精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧，共赴小康社會。3.3.2森林覆蓋率提高，改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。通過實(shí)施退宅還耕、退宅還林、土地復(fù)墾等項(xiàng)目，天柱山鎮(zhèn)新增加林地10.18hm2，森林覆蓋率已達(dá)48.36%，綠色植被覆蓋增加率為0.14%。綠地面積的增加，不僅可以防止水土流失，增加綠化，同時(shí)也改善了田間小氣候，改善了居民的生活環(huán)境，達(dá)到了生態(tài)宜居，生態(tài)宜農(nóng)的效果。

3.3.3 土地利用類型多樣化，有利于促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。從生態(tài)效益來看，實(shí)施退宅還耕后，土地墾植率達(dá)5.13%，綠地面積增加使得生物多樣性更加豐富，有利于促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。天柱山風(fēng)景區(qū)位于天柱山鎮(zhèn)境內(nèi)，通過對土地的整理、復(fù)墾，不僅提高了當(dāng)?shù)赝恋氐募s利用效率，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)也有利于改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，依托政府的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策傾斜優(yōu)勢，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及依托近原料產(chǎn)地優(yōu)勢進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)土地的集約化、高效化、生態(tài)化利用與發(fā)展。實(shí)施退宅還耕前后，土地利用類型并未發(fā)生較大的改變，但地類集聚程度提高，鄉(xiāng)村生態(tài)面貌發(fā)生改變，人民生活品質(zhì)提高。天柱山鎮(zhèn)實(shí)施退宅還耕前后土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整如表3所示，土地利用現(xiàn)狀空間差異如圖5所示，

4 結(jié)論

（1） 2015-2018年安徽省天柱山鎮(zhèn)脫貧人口數(shù)量呈逐年遞增趨勢，其中2017年脫貧人口數(shù)量增加趨勢顯著。脫貧人口區(qū)域分布無明顯差異，茶莊村、白水村、天寺村脫貧人數(shù)較多，2018年天寺村從貧困村中出列后，天柱山鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)脫貧。

（2）經(jīng)濟(jì)效益方面，天柱山鎮(zhèn)通過實(shí)施退宅還耕項(xiàng)目，整理農(nóng)村建設(shè)用地20.69hm2，補(bǔ)充耕地19.28hm2，新增耕地率達(dá)到93.18%。土地集聚化程度提高，形成田成方，林成網(wǎng)，渠相通，路相連的新農(nóng)村格局。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)加快推進(jìn)，耕地質(zhì)量保護(hù)全面升級，農(nóng)民種植產(chǎn)量得到提升，按照主要種植作物水稻進(jìn)行估算，研究區(qū)現(xiàn)在每年可增加產(chǎn)能223.975t，新增耕地年純收入55.99萬元，農(nóng)民獲取經(jīng)濟(jì)效益可觀。

（3）社會效益方面，天柱山鎮(zhèn)實(shí)施退宅還耕項(xiàng)目后貧困人口數(shù)量在逐年減少，至2018年底，天柱山鎮(zhèn)貧困人口發(fā)生率為3.46%。退宅還耕項(xiàng)目將農(nóng)村廢棄建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為耕地，提升了當(dāng)?shù)氐耐恋貕ㄖ猜?，增減掛結(jié)余指標(biāo)的置換，給政府帶來了財(cái)政收入，用于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及便民利民工程的修建，人民的生活水平得到提升與改善。

（4）生態(tài)效益方面，因地制宜對農(nóng)村廢棄建設(shè)用地進(jìn)行整理開發(fā)，宜耕則耕，宜林則林，實(shí)施退宅還耕項(xiàng)目后，天柱山鎮(zhèn)森林覆蓋率達(dá)到48.36%，綠色植被覆蓋增加率為0.14%。田間防護(hù)林工程及易地扶貧搬遷工程等多個(gè)工程多措并舉，既保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，防止水土流失，維護(hù)了生態(tài)多樣性，同時(shí)將零散分布的貧困群眾集中安置，進(jìn)行危房改造，合理規(guī)劃土地利用類型。構(gòu)建生態(tài)宜居，人民幸福安康的現(xiàn)代型小康社會，提升貧困人口的幸福指數(shù)。

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[通訊作者]周亮廣（1981-），男，山東桓臺人，副教授，碩士，研究方向：流域水文水資源及水旱災(zāi)害。