基層政府部門全面實施預(yù)算績效管理的幾點思考

耿學(xué)昌

摘 要：隨著《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的頒布實施，基層政府部門在預(yù)算績效管理的探索實踐中取得了明顯成效，但一些基層政府也還存在對預(yù)算績效管理認(rèn)識不足、管理方式方法不科學(xué)、機構(gòu)及人才缺乏、信息化水平不高、預(yù)算與績效“兩張皮”等問題。對此，應(yīng)以問題為導(dǎo)向，從提升預(yù)算績效管理認(rèn)識、完備績效管理體系、加強機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)、打造高效精準(zhǔn)信息系統(tǒng)、促進預(yù)算與績效管理一體化等方面著手，進一步做好基層政府部門預(yù)算績效管理工作。

關(guān)鍵詞：基層政府部門;預(yù)算績效管理;對策

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.03.017

[中圖分類號]F812.3? ? ?[文獻標(biāo)識碼]B? [文章編號]1009-0339（2020）03-0101-04

一、預(yù)算績效管理在我國的發(fā)展

（一）全面實施預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

績效（performance）這個詞屬于舶來品。一直以來，對績效的理解見仁見智。有觀點認(rèn)為，績效是單位和組織衡量員工目標(biāo)達成的價值標(biāo)準(zhǔn)[1];另一種觀點認(rèn)為，績效是組織和集體為實現(xiàn)目標(biāo)而進行的有效輸出及其結(jié)果[2];還有第三種觀點則認(rèn)為，績效是工作完成的效能和效率[3]。綜合上述關(guān)于績效的主要觀點，筆者認(rèn)為，“績”為產(chǎn)值，表達數(shù)量的含義，“效”是結(jié)果，體現(xiàn)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，績效即是一定時期內(nèi)的產(chǎn)值及效果。

預(yù)算績效發(fā)源于20世紀(jì)的英國等國家，推廣興于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國（OECD）等國家，并逐步形成一股財政改革的熱潮[4]。預(yù)算績效管理將管理學(xué)中的績效理念、績效方法運用到預(yù)算管理的全過程，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。新公共管理理論認(rèn)為，預(yù)算績效管理在關(guān)注責(zé)任與效率的同時，還要強調(diào)產(chǎn)出和結(jié)果[5]?，F(xiàn)代政府管理理論指出，公共管理與企業(yè)管理存在有共同的一面。例如，公共管理可借鑒企業(yè)管理在目標(biāo)、績效、成本管理等一些理論和成功做法。由此，形成了這樣一種以績效目標(biāo)引領(lǐng)、績效管控護航、績效評價抓手、結(jié)果應(yīng)用落腳的我國全面實施預(yù)算績效管理的模式，該模式有利于推動財政工作提質(zhì)增效，進而實現(xiàn)優(yōu)化預(yù)算管理方法、促進資源優(yōu)化配置、提高財政資金支出效率效益，強化成本控制以及提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的目的。

（二）預(yù)算績效管理在我國的實踐歷程

全面實施預(yù)算績效管理是我國建設(shè)現(xiàn)代財政預(yù)算管理的一項重要內(nèi)容。隨著我國改革開放的推進，為解決財政資金的績效問題，引進了西方企業(yè)績效管理的理論，績效評價開始被引入預(yù)算管理工作之中。1978年至1994年，在探索社會主義市場經(jīng)濟體制改革中，政府開始關(guān)注財政資金使用的效益問題，到1994年分稅制改革實施后，財政工作的重點開始逐步轉(zhuǎn)向支出管理。2003年黨的十六屆三中全會，明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”。2012年，財政部制訂出臺預(yù)算績效管理工作規(guī)劃，明確了2012—2015年度預(yù)算績效管理的工作目標(biāo)及實施路徑。2015年，新修訂的預(yù)算法正式實施，這是我國首次對預(yù)算支出情況開展績效評價以法律形式作出明確規(guī)定。2017年黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，確立了預(yù)算績效管理的系統(tǒng)架構(gòu)，這既是黨中央總攬全局完善國家治理體系作出的重大決策部署，也是建立現(xiàn)代財政制度及完善預(yù)算管理的題中之義。2018年《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》頒布實施，標(biāo)志著全面實施預(yù)算績效管理開啟了新的歷程。全面實施預(yù)算績效管理要求各級政府部門，不僅注重結(jié)果導(dǎo)向，還要突出成本效益、強化責(zé)任約束，力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系[6]。

二、當(dāng)前基層政府部門全面實施預(yù)算績效管理存在的主要問題

全面實施預(yù)算績效管理，基層是“主戰(zhàn)場”，最亟需破解的重點難點問題也源于基層。

（一）對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不夠深入

長期以來，一些基層政府部門①，對預(yù)算管理的理解和認(rèn)識仍停留在傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念層面上，對財政預(yù)算的效率與效益認(rèn)識不深，存在“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的片面認(rèn)識，追求數(shù)量的多，強調(diào)質(zhì)量的少;追求增量的多，強調(diào)產(chǎn)出效益的少。預(yù)算績效管理則強調(diào)要在編制預(yù)算、預(yù)算支出、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控及完成等方面實施一系列的閉環(huán)管理，工作環(huán)節(jié)多、標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)。由于基層政府部門對預(yù)算績效管理認(rèn)識不夠深入，甚至出現(xiàn)一些消極對待或抵觸現(xiàn)象，影響了開展工作的積極性。例如一些基層政府部門認(rèn)為績效管理是預(yù)算績效機構(gòu)的事，這容易造成預(yù)算、支出、績效管理之間脫節(jié);財政部門和政府及行業(yè)部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)識也不夠深，一些地方政府甚至認(rèn)為績效管理是財政部門的份內(nèi)事，有財政部門抓好就行了，導(dǎo)致抓預(yù)算績效管理實施工作上，財政部門成了一廂情愿。在行業(yè)部門內(nèi)部，也存在財務(wù)機構(gòu)“孤軍奮戰(zhàn)”、業(yè)務(wù)機構(gòu)責(zé)任缺位等現(xiàn)象。凡此種種，容易造成預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高，預(yù)算安排沒有與預(yù)算績效評價結(jié)果掛鉤等相關(guān)問題，一定程度上削弱了預(yù)算績效管理的效果。

（二）預(yù)算績效管理方式方法的科學(xué)性不高

一是預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)?；鶎诱块T在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)時從部門職責(zé)、工作活動考慮較少，設(shè)置依據(jù)不充分、缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算績效目標(biāo)與部門職責(zé)和實際工作脫節(jié)，沒有服務(wù)好黨委政府的工作重點。二是預(yù)算績效指標(biāo)不完善、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。因基層政府部門預(yù)算績效工作起步晚、基礎(chǔ)弱，共性績效指標(biāo)設(shè)置工作滯后，難以顧及區(qū)分行業(yè)、領(lǐng)域及不同層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。三是預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系與政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和部門預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)掉鏈。四是運用評估評價方法不足，例如，使用目標(biāo)管理、成本管理、標(biāo)桿管理等現(xiàn)代績效評估方法不嫻熟，出現(xiàn)了績效評估精準(zhǔn)度不高、客觀性不足等。

（三）預(yù)算績效管理機構(gòu)不完善、人才短缺

一是基層政府在實施全面預(yù)算績效管理過程中，迫切需要懂財政、精業(yè)務(wù)、善管理的復(fù)合型人才，但恰恰是人少、經(jīng)驗不足、理論功底不深，制約了績效管理工作開展。例如，西部某預(yù)算績效試點市，盡管編辦批準(zhǔn)設(shè)立了機構(gòu)、核定了人員編制數(shù)，但是專業(yè)人員缺乏，一直難以到位。二是機構(gòu)組織不健全。有的預(yù)算績效專門機構(gòu)沒有組建起來或者績效管理機構(gòu)加掛在其他部門，沒有在聚焦主業(yè)、組織協(xié)調(diào)和發(fā)揮專業(yè)能力上下工夫。三是缺乏對第三方中介機構(gòu)的培育及專業(yè)的績效管理人才隊伍的培養(yǎng)。一些基層由于經(jīng)濟社會發(fā)展程度不高，市場人才培育滯后，因而有實力的中介機構(gòu)及有理論與有經(jīng)驗的績效管理人才比較缺乏，使得實施預(yù)算績效管理受到影響，降低了績效管理工作質(zhì)量和水平。

（四）預(yù)算績效管理信息化水平低

財政預(yù)算績效管理工作對實踐性、經(jīng)驗性要求較高，要做好這項工作，不僅需要一定的時間經(jīng)驗積累，還需要運用現(xiàn)代化信息技術(shù)來作支撐。由于基層信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算績效管理軟件系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫以及評價指標(biāo)體系支撐等，較大程度掣肘了績效管理工作。例如，一些基層部門沒有建立預(yù)算績效信息系統(tǒng);有的地方雖然建立了預(yù)算績效信息系統(tǒng)，但功能開發(fā)不完善，績效系統(tǒng)與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等系統(tǒng)無法銜接兼容，“數(shù)據(jù)獨立”現(xiàn)象較普遍，很難實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，弱化了預(yù)算績效管理的依據(jù)支撐。

（五）預(yù)算與績效管理從“兩張皮”演變?yōu)椤袄洗箅y”

盡管預(yù)算績效管理已實施多年，但一些基層政府部門仍沿用傳統(tǒng)的預(yù)先設(shè)置預(yù)算規(guī)模再考慮績效目標(biāo)的老思維、老辦法，預(yù)算安排既沒有與上年度的預(yù)算績效評價結(jié)果掛鉤，也沒有與次年的預(yù)算績效目標(biāo)鏈接統(tǒng)籌，“兩張皮”逐漸演變?yōu)椤袄洗箅y”，地方領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、部門熱情不高、基層人員心有余力不足等問題較為突出。

三、加強基層政府部門全面實施預(yù)算績效管理的對策建議

（一）提高預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識

基層政府以及財政等部門要加大對預(yù)算績效管理工作的宣傳，及時總結(jié)和推廣工作經(jīng)驗和成效，強化“花錢必問效、無效必問責(zé)”意識，營造良好的輿論氛圍，讓“預(yù)算編制要目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行要監(jiān)控、完成預(yù)算要評價、評價結(jié)果要反饋、反饋結(jié)果強應(yīng)用”的全過程績效管理理念深入人心，統(tǒng)一思想，凝聚共識。進一步抓好預(yù)算績效管理工作的實施，以工作成效來強化思想認(rèn)同，引導(dǎo)各級各部門將花錢和辦事緊密結(jié)合起來，促使基層部門更加注重政策出臺的科學(xué)性和預(yù)算編制合理性以及政策實施的投入產(chǎn)出比值，達到少花錢、多辦事、辦好事的良好效果?；鶎诱畱?yīng)將預(yù)算績效工作與宣傳工作同部署、同安排，通過電視、報紙、微信、微博等媒體，加強對預(yù)算績效政策解讀和實施成效、成功案例及熱點難點問題等進行報道，擴大預(yù)算績效的影響力。

（二）建立科學(xué)完備的預(yù)算績效管理體系

一是強化預(yù)算績效全程和重點管理。圍繞預(yù)算管理的重點，建立預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置、運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用的全過程管理制度，實現(xiàn)預(yù)算績效管理科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。重點瞄準(zhǔn)預(yù)算績效目標(biāo)管理，強化績效目標(biāo)設(shè)置與預(yù)算安排相銜接，為增強績效目標(biāo)設(shè)置的權(quán)威性和有效性，部門預(yù)算經(jīng)各級人大批準(zhǔn)后，績效目標(biāo)與部門預(yù)算要同步下達。強化評價環(huán)節(jié)質(zhì)量，進一步規(guī)范管理評價指標(biāo)、評價方法、評價機構(gòu)等，使評價結(jié)果客觀真實、可信度高，夯實評價結(jié)果應(yīng)用的基礎(chǔ)。加大評價結(jié)果運用力度，進一步聯(lián)合人大、政協(xié)、紀(jì)監(jiān)委、審計等相關(guān)部門，在形成預(yù)算績效評價合力上下工夫，同時加強與年度預(yù)算安排掛鉤、績效問責(zé)機制聯(lián)動。強化評價結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)用方式可涵蓋反饋整改、與下一年預(yù)算安排掛鉤、報四家（黨委、人大、政府、政協(xié)）班子領(lǐng)導(dǎo)供決策參考等，促進預(yù)算績效管理的有效實施。

二是建立科學(xué)的績效標(biāo)準(zhǔn)體系。財政等部門要建立健全科學(xué)的共性績效指標(biāo)框架，針對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域建立分行業(yè)、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷推動預(yù)算績效與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)等相互銜接、相互支撐。同時，借助科研機構(gòu)、高等院校的智力資源，建立分類分行業(yè)符合績效考核原則SMART（即Specific明確的、Measurable可量化、Attainable可實現(xiàn)、Relevant現(xiàn)實性的、Time-bound有時限的）的指標(biāo)體系，績效目標(biāo)可細分為投入、產(chǎn)出、質(zhì)量、效果、效益等維度。

三是創(chuàng)新評估評價方法。綜合運用好成本效益分析、目標(biāo)管理等方法，進一步提高績效評估結(jié)果的覆蓋面與精準(zhǔn)度。例如，某部門申請一筆小型農(nóng)田水利建設(shè)資金，績效目標(biāo)是改善農(nóng)田灌溉設(shè)施，實施高效節(jié)水灌溉，提高群眾生產(chǎn)生活。對該項目的績效考核評價，可綜合運用目標(biāo)管理與成本效益分析來進行考核，如數(shù)量指標(biāo)達到修建引水渠數(shù)10公里，質(zhì)量指標(biāo)達到堅固耐用指標(biāo)值的國家標(biāo)準(zhǔn)，時效指標(biāo)達到合同協(xié)議期60天完工，成本指標(biāo)達到控制數(shù)90萬元、單位成本9萬元/公里，效益指標(biāo)達到經(jīng)濟效益增收40公斤/公畝、社會效益達到農(nóng)民增收80元/公畝，環(huán)境效益指標(biāo)達到節(jié)水1噸/公畝，可持續(xù)作用期限指標(biāo)達到30年使用期，群眾滿意度達到農(nóng)戶滿意度95%。

（三）加強專業(yè)管理機構(gòu)配置和人才隊伍建設(shè)

一是加強組織機構(gòu)建設(shè)?；鶎诱獜娀M織保障，建立健全機構(gòu)，并進一步明確機構(gòu)職責(zé)，落實主體責(zé)任。尚未設(shè)立預(yù)算績效管理組織機構(gòu)的部門要抓緊成立;已經(jīng)設(shè)立的，要加強規(guī)范化、制度化、專業(yè)化管理，積極履職盡責(zé)，推動預(yù)算績效管理工作高效開展。二是加強人才隊伍建設(shè)。進一步配強預(yù)算績效管理機構(gòu)工作人員，加強選人育人用人機制建設(shè)，注重引進有管理和實踐經(jīng)驗的人員，打造一支政治意識強、管理水平高、業(yè)務(wù)能力精、績效管理能的專業(yè)化人才隊伍。三是大力培育和發(fā)展第三方評價機構(gòu)。發(fā)展好第三方評價機構(gòu)，創(chuàng)造有利的條件讓第三方中介機構(gòu)有序參與目標(biāo)編制、跟蹤監(jiān)控和績效評價等工作，以實干實現(xiàn)“大練兵”，培養(yǎng)高水平、高質(zhì)量的中介機構(gòu)績效評估力量，強化要素保障。

（四）加快建設(shè)高效精準(zhǔn)的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)

基層政府部門應(yīng)結(jié)合各地工作實際，建立健全預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，有計劃、有步驟地應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升績效管理工作水平，構(gòu)建集成鑲嵌、高效精準(zhǔn)的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，破除“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”。通過按需設(shè)置和分步實施，不斷完善預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)內(nèi)部預(yù)算績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用信息一體化，實現(xiàn)績效管理系統(tǒng)與部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行信息系統(tǒng)等其它財政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通。如可根據(jù)需求，建設(shè)具有分類指標(biāo)體系的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，將預(yù)算績效管理工作全過程融入到系統(tǒng)管理中，實現(xiàn)資金流、項目流、績效流“三流合一”，為預(yù)算績效管理提供信息技術(shù)支撐，提高數(shù)據(jù)處理的精準(zhǔn)性和高效性。

（五）大力推進預(yù)算和績效管理一體化

要下大力氣解決預(yù)算和績效“兩張皮”和“老大難”的問題。一要強化責(zé)任，基層政府部門管理是基層政府部門預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，各部門主要負責(zé)人要主動協(xié)調(diào)解決難點、暢通堵點，推動預(yù)算和績效管理“一體化”工作目標(biāo)的實現(xiàn)。二要進一步樹牢“花錢是過程、成事是目的”的意識。財政資金必須精打細算，支配必須聚焦目標(biāo)用途，精心對接預(yù)算部門工作職責(zé)和職務(wù)活動，實現(xiàn)資金支出的高效有效[7]。三要密織預(yù)算安排前置評估、事中監(jiān)控、事后評價的管理鏈條，切實讓預(yù)算與績效“兩張皮”回歸“一體化”。

基層政府部門是全面實施預(yù)算績效管理工作的關(guān)鍵，必須樹牢預(yù)算績效管理新理念，建立健全管理體系，完善管理機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)，加強管理信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷提高預(yù)算績效管理工作科學(xué)化水平。

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責(zé)任編輯：楊緒強