黨委會參與國有企業(yè)公司治理的思考

李青 張同建 謝振宇

【摘 要】 在現(xiàn)有的制度和體制下，加強黨的領導是公司治理改革的立足點，黨委會要高度參與到公司治理之中。在國有企業(yè)，黨委會應該成為公司治理的核心要素之一。黨委會參與公司治理目前處于探索階段，缺乏成熟的理念、方法和路徑。本研究總結(jié)了黨委會參與國有企業(yè)公司治理的研究脈絡，探索了黨委會參與的路徑，分析了黨委會參與的要點，構建了社會主義市場經(jīng)濟下具有中國特色的黨委會參與的國有企業(yè)公司治理理論框架，從而為國有企業(yè)公司治理改革的深化提供了理論借鑒。

【關鍵詞】 黨委會; 國有企業(yè); 公司治理; 利益相關者治理

【中圖分類號】 F272? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）24-0108-04

2001年，《中國上市公司治理準則》的頒布，標志著公司治理在國有企業(yè)正式拉開序幕。近二十年來，公司治理在國有企業(yè)如火如荼地實施。然而，由于產(chǎn)權機制在國有企業(yè)一直存在著爭議，導致國有企業(yè)公司治理的有效性一直是一個未解之謎。

國有企業(yè)公司治理是在我國社會主義市場經(jīng)濟下由中國共產(chǎn)黨所直接領導的公司治理，強調(diào)社會主義市場經(jīng)濟的特征和中國共產(chǎn)黨領導的權威性，這是與西方自由市場經(jīng)濟下公司治理的最大區(qū)別。由于國有企業(yè)公司治理尤其在黨委會治理的方面沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗，而這又是我國國有企業(yè)公司治理不可或缺的因素。因此，如何發(fā)揮黨委會在國有企業(yè)公司治理中的作用，已經(jīng)成為國有企業(yè)公司治理改革的關鍵。

一、黨委會參與國有企業(yè)公司治理研究的脈絡

在我國社會主義制度下，堅持黨的領導，是國有企業(yè)公司治理永恒的信條。2015年6月5日，中央全面深化改革領導小組會議強調(diào)，堅持黨的領導是我國國有企業(yè)的獨特優(yōu)勢，把國有企業(yè)做強、做優(yōu)、做大，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，要堅持黨的建設與國有企業(yè)改革同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置，實現(xiàn)體制對接、機制對接、制度對接、工作對接，確保黨的領導、黨的建設在國有企業(yè)改革中得到體現(xiàn)和加強。

可見，黨委會參與是國有企業(yè)公司治理結(jié)構中的核心要素之一，這是由當前中國的社會制度所決定的，是無法回避的現(xiàn)實。否則，公司治理的研究就不能尋找到問題的根源，也就無法從根本上來解決問題。

20世紀末期，公司治理在中國企業(yè)尚未推廣之前，成筱煒等[1]就思考了黨委會和董事會之間的關系，分析了黨委會與董事會并列的分權體制的矛盾走向，預見這種矛盾將成為國有企業(yè)公司治理中的一個難題。

21世紀初，黨委會在公司治理中的作用開始受到關注，認為國有企業(yè)公司治理必須置于黨的領導之下。張忠軍[2]闡釋了黨組織在國有公司治理中的角色：公司黨組織不是法定的公司治理結(jié)構、公司黨組織是公司治理的利益相關者、公司黨組織參與公司治理的角色是發(fā)揮政治核心的作用。吳延溢[3]認為，黨的領導在公司治理中的作用是公司治理研究中一個繞不開的話題，在公司治理結(jié)構下，既不能忽視基層經(jīng)濟組織的黨建工作，也不允許黨政機關直接干預企業(yè)，因而是一個亟待解決的難題。成剛[4]認為，國有經(jīng)濟是黨執(zhí)政的經(jīng)濟基礎，在國有企業(yè)的運行中必須體現(xiàn)黨的領導，強調(diào)要把加強黨的領導與完善公司治理統(tǒng)一起來。

一些研究試探性地提出了黨委會深度參與公司治理的路徑。趙汝林[5]研究了黨委會約束下商業(yè)銀行公司治理的安排問題，認為除了“三會一層”之外，黨委會在銀行決策中也一直發(fā)揮著關鍵的作用，但也一直身份不明確、職責不確定、作用被回避。羅虎[6]認為，在國有企業(yè)構建董事長和黨委書記“一肩挑”的領導體制較為合理，可以發(fā)揮黨組織“政治核心”和“領導核心”的作用。陳友海[7]探討了黨的領導在混合所有制企業(yè)公司治理中的作用，提出了黨委會與董事會相互結(jié)合的若干意見。劉紀鵬[8]探討了黨的領導與公司治理結(jié)構相統(tǒng)一的方法，認為應該由黨組織向國有資產(chǎn)的監(jiān)管機構推薦干部，再由國資監(jiān)管機構推薦給國有資本投資運營公司，最后再由國有資本投資運營公司以股東的身份向國有實體企業(yè)推薦領導干部。吳建斌[9]認為，如何適應《公司法》所確立的現(xiàn)代公司營運機制，正確處理好黨管干部原則與國家持股公司治理結(jié)構之間的關系，是國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設中的一個難題。喬保平[10]從“從嚴治黨”的視角探討了公司治理的完善問題，提出了若干實踐性策略：發(fā)揮黨組織在企業(yè)選人用人中的作用、發(fā)揮職工的主體作用、強化責任監(jiān)督、推進黨風廉政。

但是，一些研究者認為，目前，如何深度實現(xiàn)黨委會參與公司治理，在理論和實踐上都較為滯后。任曉林[11]認為，在公司治理中，董事會、監(jiān)事會不到位、不規(guī)范的現(xiàn)象非常普遍，因而需要把黨的政治優(yōu)勢與公司治理結(jié)合起來。

總體而言，黨委會參與國有企業(yè)公司治理的研究在我國理論界已經(jīng)引起了關注，現(xiàn)有的研究體現(xiàn)了如下特征：第一，堅持黨的領導，是國有企業(yè)改革的重大基本原則，也是公司治理的基本原則;第二，以實踐性、經(jīng)驗性、操作性的敘述為主，理論性不足，缺乏系統(tǒng)性;第三，幾乎均將反腐敗作為黨委會參與公司治理的首要前提，尤其是對黨內(nèi)自身腐敗的整治問題。

同時，現(xiàn)有的研究也存在著如下誤區(qū)或不足：第一，將一些常規(guī)的管理行為或黨的監(jiān)督方式誤認為是公司治理的思路與方法;第二，沒有把握住公司治理的核心問題，沒有解決公司治理的核心矛盾，就是“內(nèi)部人控制”問題;第三，不敢或故意避開國有企業(yè)公司高管的“經(jīng)濟理性”或“政治理性”問題，想當然地認為紅頭文件任命下的高管人員均是大公無私的“圣人”;第四，沒有從公司治理的視角提出黨委會的具體職責，模糊了黨委會、董事會、監(jiān)事會之間的職能界限。

二、黨委會參與國有企業(yè)公司治理的路徑解析

國有企業(yè)公司治理的效率問題不可能在短時間內(nèi)得到明確的答案，但是，國有企業(yè)公司治理的深化已經(jīng)是如箭在弦、蓄勢待發(fā)。多年來，國有企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等方向治理的有效性一直受到質(zhì)疑，因此，在中國現(xiàn)實的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境下，亟待引入新的治理要素——黨委會參與治理。目前，黨委會在很大程度上參與了公司治理的運作，但都處于隱身、幕后、無形狀態(tài)，因此，其科學性、合理性、有效性一般不為外人所知。黨委會參與國有企業(yè)公司治理，應從以下路徑逐步展開：

第一，構建具有高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的黨委會參與下的國有企業(yè)公司治理模式。當前在全球范圍內(nèi)，公司治理存在著四種基本模式：盎格魯-薩克遜治理模式、日耳曼治理模式、東南亞華人家族企業(yè)治理模式和東歐轉(zhuǎn)型經(jīng)濟治理模式，而黨委會參與下的國有企業(yè)公司治理模式與這四種模式均不同，是黨委會主導和監(jiān)督下的新型公司治理模式。在這種模式下，黨委會具有全面的監(jiān)督作用，將黨的監(jiān)督思想和方法融入到公司治理機制之中，進而發(fā)揮黨的監(jiān)督與公司治理的雙重優(yōu)勢。

第二，發(fā)揮黨委會在股東大會治理中的作用。在西方企業(yè)，股東大會是公司治理結(jié)構中一個極為重要的環(huán)節(jié)或要素，主要職能是選舉董事會，推舉董事長，但在國有企業(yè)，這種職能基本不存在，董事長及董事會成員由國資監(jiān)管機構任命，主要考慮對黨的忠誠、個人資歷等，至于管理能力、責任意識、治理經(jīng)驗，只是參考因素。這樣，在很多場合下，董事長的任命是隨機的，董事會的形成是倉促的，更有甚者，董事長與總經(jīng)理為同一人擔任，公司治理的監(jiān)督職能蕩然無存?？梢?，在國有企業(yè)中，需要發(fā)揮黨委會的政治核心功能，給予補苴罅漏。

第三，發(fā)揮黨委會在董事會治理中的作用。董事會是公司治理結(jié)構的核心，國有企業(yè)公司治理的重點是推進董事會建設。目前，在國有企業(yè)董事會治理中，大部分董事會形同虛設，“一言堂”現(xiàn)象較為嚴重，董事會與經(jīng)理層、監(jiān)事會、國資部門之間的關系并不符合公司治理的要求。在這種情況下，黨委會可以融入董事會治理之中，對董事會的重大決策實施監(jiān)督，在聘任、薪酬、股權方面具有提議權等。目前，黨委會與董事會之間的關系處于嚴重模糊的境地，很不利于董事會職能的發(fā)揮。

第四，發(fā)揮黨委會在監(jiān)事會治理中的作用。從管理學的視角來看，黨委會和監(jiān)事會的功能是相近的，均是為了實現(xiàn)對董事會、經(jīng)理層的監(jiān)督，但是，從政治學的視角來看，黨委會的權威性遠高于監(jiān)事會。目前，國有企業(yè)監(jiān)事會的功能微乎其微，長此以往，不僅監(jiān)事會功能嚴重退化，而且也將嚴重損害公司治理的形象。因此，如何實現(xiàn)黨委會對監(jiān)事會的領導、監(jiān)督、參與，是公司治理中一個不可忽視的問題。

第五，發(fā)揮黨委會在經(jīng)理層治理中的作用。從公司治理的視角來看，董事會、監(jiān)事會對經(jīng)理層存在著監(jiān)督權，從中國特色企業(yè)管理的視角來看，黨委會對經(jīng)理層存在著監(jiān)督權，但是，盡管在多重監(jiān)督的條件下，國有企業(yè)經(jīng)理層“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重，是導致國有企業(yè)競爭力受到制約的重要因素之一。因此，如何發(fā)揮黨委會對經(jīng)理層的領導與監(jiān)督作用，提高經(jīng)理層的自律意識，一直是國有企業(yè)公司治理所關注的問題，但也一直沒有得到妥善解決[12]。

第六，發(fā)揮黨委會在信息披露中的作用。信息披露是公司治理的基本職能之一，目的是為了保護投資者、債權人、企業(yè)員工的利益，但是，由于產(chǎn)權虛置，國有企業(yè)公司治理中的信息披露力度一直較弱，甚至存在著刻意隱瞞的現(xiàn)象。在這種情況下，黨委會可以直接對公司信息披露的及時性、規(guī)范性、有效性、真實性進行監(jiān)督，提高信息披露的質(zhì)量，滿足各類經(jīng)濟主體的需要。當然，黨委會在對信息披露進行監(jiān)督的過程中，要協(xié)調(diào)好與董事會、監(jiān)事會之間的關系。

第七，發(fā)揮黨委會在利益相關者治理中的作用。利益相關者治理是公司治理的一個基本要素，目前，在世界范圍內(nèi)，公司治理的理念正從“股東利益最大化”向“相關者利益最大化”轉(zhuǎn)變。由于國有企業(yè)公司治理存在著嚴重的形式性和滯后性，這些理念的轉(zhuǎn)變很不及時。黨委會對利益相關者治理給予高度的關注，維護利益相關者的利益就是維護人民的利益。有觀點錯誤地認為黨委會是利益相關者的一個要素。然而，黨委會的監(jiān)督職能不僅涵蓋了利益相關者，也涵蓋了整個公司治理。

三、黨委會參與國有企業(yè)公司治理的要點分析

黨委會參與公司治理，既是公司治理理論的發(fā)展和變革，也是社會主義市場經(jīng)濟的創(chuàng)舉，必然存在著一些難關和挑戰(zhàn)。黨委會參與公司治理，是黨領導經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。公司治理本身就是一個復雜的體系，黨委會要正確地把握住諸多要點，才能最終獲取實質(zhì)性的進展。

第一，重視“政治理性人”和“經(jīng)濟理性人”視角下黨委會、董事會、監(jiān)事會權力博弈分析。人性假設是社會科學分析的基石，同樣，在黨領導下的公司治理研究中，必須基于合理的人性假設，那就是“政治理性人”和“經(jīng)濟理性人”雙重假設[13]。在不否認共產(chǎn)黨人革命自律性的前提下，應當承認共產(chǎn)黨人也具有權力與財富追逐的心理傾向，且這種傾向也會對其領導和監(jiān)督行為存在影響[14]。黨委會、董事會、監(jiān)事會在公司治理中均衡的一個前提是不同類型成員之間的利益與權力均衡。如果刻意回避這一點，就不可能使公司治理的研究得到有效推進。

第二，確保黨組織在公司治理中的法定領導地位。2015年《深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）文件明確提出，要加強和改進黨對國有企業(yè)的領導，明確黨的領導在國有企業(yè)管理中的重要地位。但是，黨的領導與現(xiàn)代公司治理的結(jié)合成為國有企業(yè)改革所面臨的一個新的難題，是修改現(xiàn)有的公司法律制度，明確黨組織在國有企業(yè)中的法定地位，還是把黨組織在國有企業(yè)中的領導地位蘊含于現(xiàn)代國有企業(yè)治理結(jié)構之中，這是一個兩難問題[15]。黨的領導與現(xiàn)代公司治理結(jié)構之間應該是統(tǒng)一而非對立的關系，但如何實現(xiàn)這種統(tǒng)一，目前卻并沒有明確的方向。

第三，合理界定黨委會、董事會、監(jiān)事會之間的職能差異。在黨委會參與下的國有企業(yè)公司治理中，黨委會、董事會和監(jiān)事會的職能必須得到合理的界定，這是確保公司治理有效性的前提。黨委會、董事會、監(jiān)事會不僅需要實現(xiàn)對經(jīng)理層的監(jiān)督，同時，黨委會也要實現(xiàn)對董事會和監(jiān)事會的監(jiān)督。董事會和監(jiān)事會對經(jīng)理層主要實施業(yè)務規(guī)范的監(jiān)督，而黨委會對經(jīng)理層主要實施紀律規(guī)范的監(jiān)督，同樣，對董事會和監(jiān)事會也實施紀律規(guī)范的監(jiān)督。如何實現(xiàn)黨委會、董事會、監(jiān)事會之間的職能差異界定，是黨委會參與國有企業(yè)公司治理中亟待克服的難題，決定著國有企業(yè)公司治理的成敗[16]。在傳統(tǒng)公司治理模式中，黨委會并不是核心治理要素之一，但在新型公司治理模式中，要打破這一框架的約束。

第四，始終如一地加強黨委會的自我批評和自我監(jiān)督。黨的監(jiān)督在公司治理中是不可缺少的，但如果黨委會本身不過硬，這種監(jiān)督就毫無作用，因此，黨委會所有成員在加強自身黨性修養(yǎng)的同時，也要積極學習現(xiàn)代經(jīng)濟與管理的知識與技能，尤其是深化公司治理的修養(yǎng)，洞悉東西方企業(yè)管理在制度、文化、方法之間的差異，才能對公司治理產(chǎn)生有效的監(jiān)督[17]。

第五，重視黨員的“政治理性”及對公司治理的影響。在公司治理中，應該用“政治理性”來審視黨委成員的行為，將其視為“政治理性人”，即在特定的政治經(jīng)濟環(huán)境下，基于物質(zhì)需求和精神需求，來實現(xiàn)特定的利益權威性分配以滿足特定利益需求的個體。黨委會成員監(jiān)督行為的實施，不僅基于社會利益和公司利益，也會基于個人的利益，因而要防止將個人利益置于首位。在對個人利益追逐時，不僅包含對經(jīng)濟利益的追逐，也包含對權力的追逐。后者的危害更大，如果失控，會對公司治理造成災難性的后果。

第六，妥善處理國有企業(yè)公司治理中的政治關聯(lián)現(xiàn)象。在國際社會，公司治理中的政治關聯(lián)是普遍存在的，即使在西方國家，政治關聯(lián)也較為普遍。但是，國有企業(yè)公司治理的政治關聯(lián)在形式、方法、手段上與西方國家企業(yè)存在著明顯的區(qū)別，也帶來不一樣的效應和后果。國有企業(yè)公司治理的政治關聯(lián)往往帶來腐敗和變相的腐敗，加劇了“內(nèi)部人控制”和“大股東掏空”。因此，政治關聯(lián)應成為黨委會監(jiān)督的一個重要目標。

四、黨委會參與下具有中國特色的公司治理理論框架的構建

盡管公司治理理論源于西方，但是，公司治理與黨委會的結(jié)合問題，或者說，如何在黨的領導下完善公司治理的問題，的確是中國社會的特色研究，在西方理論界無從借鑒。目前，關于國有企業(yè)公司治理的研究基本上都回避了黨領導的存在，這類研究本身就存在著嚴重的先天不足。相對于董事會、監(jiān)事會、信息披露、股權結(jié)構、利益相關者治理等方向的龐大成果而言，黨領導下的公司治理的研究很少，但是，在中國現(xiàn)代的制度與體制下，公司治理中黨的領導是一個繞不開的話題。

現(xiàn)有的研究未能深刻解析黨委會參與國有企業(yè)公司治理的機理，未能提出黨委會參與董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、信息披露、股東大會、利益相關者治理、股權結(jié)構優(yōu)化、股利分配等方面治理的有效路徑和方法，未能有效解決國有企業(yè)公司治理中存在的一系列問題。因此，如何構建黨委會參與下具有中國特色的國有企業(yè)公司治理理論框架，是國有企業(yè)公司治理優(yōu)化和完善的基礎。

黨委會參與下國有企業(yè)公司治理的基本理論框架是：將黨的領導與公司治理深度結(jié)合，在黨的領導下穩(wěn)步推進公司治理;將黨的監(jiān)督理論和方法應用到公司治理的監(jiān)督機制之中，構建具有高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的公司治理監(jiān)督體系;合理界定黨委會、董事會、監(jiān)事會的職能邊界，將紀律監(jiān)督和業(yè)務監(jiān)督相分離，共同實現(xiàn)對“內(nèi)部人控制”的約束;合理構建黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間的權力制衡機制，防止黨委會自身監(jiān)督和懲處權力的濫用;黨委會監(jiān)督可以更好地解決國有企業(yè)中的兩權分離問題，更好地解決國有企業(yè)中的委托代理問題。

黨委會參與國有企業(yè)公司治理理論框架是經(jīng)典公司治理理論在我國特有的政治、經(jīng)濟、文化條件下所衍生的一種特色治理理論，包含如下基本要點：

第一，堅持黨委會對公司治理規(guī)范性的監(jiān)督。國有企業(yè)當前所實施的公司治理，并不是真正意義上的公司治理，嚴重缺乏規(guī)范性。黨委會的參與是完善國有企業(yè)公司治理規(guī)范性的希望和寄托，甚至是唯一路徑。黨委會不僅要對董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的行為規(guī)范進行監(jiān)督，還要對股東大會、信息披露、利益相關者治理的制度規(guī)范進行監(jiān)督。

第二，重視共產(chǎn)黨員黨性修養(yǎng)和黨員先進性在國有企業(yè)公司治理中的作用。黨性修養(yǎng)是共產(chǎn)黨員的“心學”，黨員先進性是黨性的基本要求，體現(xiàn)了黨員無產(chǎn)階級先鋒隊的作用，是公司治理中的“戰(zhàn)斗堡壘”，理應確保公司治理目標的成功。在西方公司治理中，不存在黨的要素，因此，如何將黨性修養(yǎng)和黨員先進性契入到公司治理的各個領域，是國有企業(yè)公司治理中一個極具挑戰(zhàn)性的難題。

第三，實施黨的宗旨與公司治理基礎假設的對立統(tǒng)一分析。黨的宗旨是全心全意為人民服務，要求黨員具有社會獻身精神、不計個人私利、盡心盡職為群眾排憂解難，即具有高度的利他性偏好。但是，公司治理的基礎假設是“理性經(jīng)濟人”偏好，導致信息不對稱下的逆向選擇和道德風險，因而需要委托—代理機制來進行激勵和約束。這兩種截然不同的前提假設，在國有企業(yè)公司治理中相遇，需要用對立統(tǒng)一的觀點來辯證地審視。

第四，重視國有企業(yè)公司治理中的產(chǎn)權虛置問題。國有企業(yè)公司治理有效性一再受到詬病的一個重要原因，是因為產(chǎn)權虛置。以張維迎為代表的一些經(jīng)濟學家認為，在產(chǎn)權虛置的基礎上實施公司治理，是徒勞無益的。以林毅夫為代表的一些經(jīng)濟學家認為，在“超產(chǎn)權論”下，只要市場競爭有效，產(chǎn)權問題對公司治理并無實質(zhì)性的影響。顯而易見，產(chǎn)權虛置是國有企業(yè)公司治理無法回避的問題，也是黨委會參與公司治理中不可逾越的問題。

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