海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的困境與突破

孔凡宏 朱偉平

摘? ?要： 當(dāng)前我國(guó)海洋塑料垃圾污染嚴(yán)重、危害性較大，依靠單一行政區(qū)進(jìn)行治理存在一定的難度，需要跨區(qū)域合作治理。但是目前跨區(qū)域合作治理還存在著治理權(quán)責(zé)模糊、制度安排弱位、合作治理主體缺位的困境。通過(guò)劃定權(quán)責(zé)邊界、完善跨區(qū)域合作的制度安排以及建立多元主體共治的格局，能夠有效破解我國(guó)海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的困境。

關(guān)鍵詞： 海洋塑料垃圾; 跨區(qū)域合作; 治理

中圖分類號(hào)： X55? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.018

Dilemma and Breakthrough in Cross-regional Cooperative

Governance of Marine Plastic Waste

KONG Fang-hong ， ZHU Wei-ping

（College of Marine Culture and Law， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

Abstract： At present， my countrys marine plastic waste is seriously polluted and harmful， and it is difficult to rely on a single administrative region for governance， which requires cross-regional cooperative governance. However， the current cross-regional cooperative governance still has the dilemma of fuzzy governance rights and responsibilities， weak institutional arrangements， and lack of cooperation governance subjects. By delimiting the boundaries of power and responsibility， improving the institutional arrangements for cross-regional cooperation， and establishing a multi-subject co-governance pattern， we can effectively solve the dilemma of cross-regional cooperative governance of marine plastic waste in China.

Key words： marine plastic waste; cross-regional cooperation; governance

一、問(wèn)題提出

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署對(duì)于海洋垃圾的定義為：“海洋和海岸環(huán)境中具有持久性的，人造的或經(jīng)加工的固體廢棄物?！?海洋垃圾中最常見的材料是塑料，所占的比例約為80%左右，而像木制品類、織物類等的其他類別在海洋垃圾組成中的占比很小。[1]我國(guó)是生產(chǎn)和使用塑料制品的大國(guó)，其中最常見的就是各類快遞和外賣的塑料包裝、塑料購(gòu)物袋以及農(nóng)用塑料膜[2]，這些塑料制品價(jià)格低廉且經(jīng)常購(gòu)物贈(zèng)送，所以人們會(huì)在使用過(guò)后便隨意丟棄，再加上處理方式不得當(dāng)致使其通過(guò)多種途徑進(jìn)入海洋中。海洋塑料垃圾具有不易分解的屬性，且能不斷聚集，因而在海洋中的塑料垃圾數(shù)量在持續(xù)增長(zhǎng)。同時(shí)塑料垃圾質(zhì)量較輕、易漂移，能夠在海洋環(huán)境中長(zhǎng)時(shí)間以及長(zhǎng)距離移動(dòng)，從一個(gè)海域漂移到另一個(gè)海域，污染整個(gè)海洋環(huán)境。據(jù)2018年中國(guó)的海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)顯示，僅我國(guó)近海面漂浮垃圾中的塑料垃圾占比就高達(dá)88.7%。相比其他各類廢棄物而言，海洋塑料垃圾的破壞性更大。首先，海洋塑料垃圾會(huì)給沿海區(qū)域的經(jīng)濟(jì)造成損失，如提高捕撈漁業(yè)的成本、降低沿海旅游業(yè)收入等。其次，海洋塑料垃圾是妨礙船舶前行的危險(xiǎn)因素之一。大量塑料垃圾的纏繞會(huì)威脅到螺旋槳運(yùn)轉(zhuǎn)，從而對(duì)船舶的安全航行產(chǎn)生影響。再次，海洋塑料垃圾對(duì)海洋環(huán)境系統(tǒng)具有極大的破壞作用。塑料性狀穩(wěn)定，很難被徹底降解。海洋塑料垃圾在風(fēng)吹、光線和波濤的組合作用下，會(huì)碎裂成較小的碎塊。這些塑料碎片在被一些海洋生物吃掉后會(huì)刮傷它們的消化器官，并導(dǎo)致它們因饑餓和脫水而死亡。而且，海洋塑料垃圾表面會(huì)吸附某些化學(xué)毒素，如殺蟲劑、碳氧化合物等。在被海洋動(dòng)物誤食后，這些化學(xué)毒素進(jìn)入它們的身體，通過(guò)食物鏈的輾轉(zhuǎn)，會(huì)逐漸蔓延到整個(gè)生態(tài)圈，最終危害人類的健康及生存。[3]

海洋塑料垃圾的危害性、復(fù)雜性與解決的難度都在不斷增加，海洋塑料垃圾跨界性污染問(wèn)題儼然變成了沿海省市都必須面對(duì)的棘手問(wèn)題。如果仍然采用過(guò)去的屬地式治理方式顯然不足以應(yīng)對(duì)，而跨區(qū)域性的合作治理就成為沿海行政區(qū)面臨跨界塑料垃圾污染時(shí)的理性選擇?？鐓^(qū)域治理是在原有行政區(qū)域劃分不能應(yīng)對(duì)跨域公共問(wèn)題的背景下提出的，這是對(duì)區(qū)域“獨(dú)立式”治理方式的創(chuàng)新與突破，倡導(dǎo)區(qū)域之間結(jié)成穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，達(dá)成合作共識(shí)來(lái)一致應(yīng)對(duì)共同的問(wèn)題。[4]海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理就是沿海各省市間跨越行政區(qū)劃的限制，采取合作治理的方式解決跨界性的海洋塑料垃圾污染問(wèn)題。海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的價(jià)值體現(xiàn)在：一是維持區(qū)域生態(tài)平衡。無(wú)論是區(qū)域內(nèi)還是區(qū)域之間的生態(tài)環(huán)境都是人類得以生存的庇護(hù)所，而維持和穩(wěn)定區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的良好，使其免受社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的海洋塑料垃圾的破壞和威脅具有重要的意義?？鐓^(qū)域間的合作治理是維系區(qū)域生態(tài)環(huán)境的“穩(wěn)定器”，這種合作方式能夠切實(shí)消弭區(qū)域性的海洋塑料垃圾威脅，積聚力量來(lái)有效地緩和人與自然的緊張關(guān)系，修復(fù)被海洋塑料垃圾破壞的生態(tài)，使得各區(qū)域的環(huán)境系統(tǒng)保持良好的狀態(tài)，從而維持區(qū)域生態(tài)平衡。二是平等共享區(qū)域環(huán)境。海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的核心在于通過(guò)厘清跨區(qū)域間的環(huán)境責(zé)任，梳理各自利益關(guān)系，明確治理方案，塑造出“生態(tài)公平”的跨區(qū)域海洋塑料垃圾治理格局。達(dá)成海洋塑料垃圾治理共識(shí)的跨區(qū)域治理主體，一方面可以就海洋塑料垃圾污染擔(dān)負(fù)起共同的治理責(zé)任，另一方面也可以通過(guò)整合區(qū)域內(nèi)環(huán)境利益和合理地再分配環(huán)境責(zé)任來(lái)營(yíng)造出各區(qū)域積聚力量平等地享受環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的氛圍，滿足各區(qū)域民眾對(duì)良好海洋環(huán)境的期許。三是促使各區(qū)域良性發(fā)展。嚴(yán)峻的海洋塑料垃圾問(wèn)題會(huì)阻礙區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，海洋塑料垃圾的跨區(qū)域合作治理提倡突破現(xiàn)有的行政區(qū)域、管理部門以及區(qū)域保護(hù)主義的藩籬，體現(xiàn)出整體性治理的效用。通過(guò)恰當(dāng)?shù)暮献髦卫碇贫劝才艁?lái)管控和解決海洋塑料垃圾污染問(wèn)題，減少因塑料垃圾污染所造成的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)損失，能夠?qū)崿F(xiàn)各區(qū)域良性發(fā)展。盡管跨區(qū)域合作治理具有上述優(yōu)勢(shì)，但由于其具有跨域性的特征，也會(huì)存在“獨(dú)立式”治理所不具有的困境。

二、海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）治理權(quán)責(zé)模糊困境

明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系可以追認(rèn)責(zé)任主體，協(xié)調(diào)的利益關(guān)系則可以整合各區(qū)域之間差異化的利益訴求，兩種關(guān)系的明確可以使跨區(qū)域間的合作更穩(wěn)定、更持久，會(huì)調(diào)動(dòng)各區(qū)域責(zé)任主體的積極性，自覺主動(dòng)地履行義務(wù)，防止出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象。雖然在現(xiàn)實(shí)中，跨區(qū)域型的合作治理能夠有效解決跨界性的海洋塑料垃圾問(wèn)題，但是權(quán)責(zé)關(guān)系的不清晰、不明確成了海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的重要制約因素。地方政府治理海洋塑料垃圾權(quán)責(zé)不清的原因主要有：一是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋塑料垃圾治理的沖突。地方政府往往熱衷于區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽，試圖通過(guò)一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)自身的政績(jī)而忽略對(duì)于環(huán)境治理的關(guān)注。[5]海洋塑料垃圾跨區(qū)域的治理需要地方政府間采取共同行動(dòng)，而各地方政府多數(shù)會(huì)出于自身利益和地方保護(hù)主義的考量，形成“利己”的利益取向，這使得地方政府對(duì)海洋塑料垃圾治理這種環(huán)境整體利益的不重視。海洋塑料垃圾的治理需要各個(gè)地區(qū)都承擔(dān)一定的成本，受制于這種“理性決策”思維，各區(qū)域都不愿將本地區(qū)的資金和人力大量投入到跨區(qū)域海洋塑料垃圾的治理當(dāng)中，這就加劇了區(qū)域性利益與環(huán)境整體利益之間的沖突，致使區(qū)域之間難以聚合共同的合作意愿，誘發(fā)海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理的囚徒困境。同時(shí)，海洋塑料垃圾治理的長(zhǎng)期性與官員任期的短期性存在矛盾，極易出現(xiàn)“前人栽樹，后人乘涼”的局面，因此，地方政府會(huì)選擇性地忽視海洋塑料垃圾這種治理投入大、治理周期長(zhǎng)且成果見效慢的環(huán)境問(wèn)題。二是海洋塑料垃圾跨界流動(dòng)性使得責(zé)任主體不易確定。固定式的行政區(qū)劃與海洋塑料垃圾跨界流動(dòng)性之間的矛盾是阻礙地方政府跨區(qū)域合作的重要原因，雖然我國(guó)在一些重點(diǎn)區(qū)域試行了跨區(qū)域式污染聯(lián)合防治管理模式，但在多數(shù)區(qū)域采用的依舊是屬地式的環(huán)境管理方式，即各行政區(qū)域內(nèi)的地方政府僅管理本區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題。[6]海洋塑料垃圾漂移會(huì)污染多個(gè)區(qū)域，地方政府之間都不愿承認(rèn)自身是污染的責(zé)任主體，容易出現(xiàn)相互推脫職責(zé)的現(xiàn)象，而上級(jí)在進(jìn)行環(huán)境督察時(shí)對(duì)于造成海域污染的責(zé)任歸屬較難確定，從而導(dǎo)致海洋塑料垃圾污染無(wú)人治理的困境。三是治理權(quán)責(zé)的不對(duì)等性。塑料垃圾是伴隨著工業(yè)化產(chǎn)生的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生的塑料垃圾量一般比欠發(fā)達(dá)地區(qū)高。由于海洋塑料垃圾的流動(dòng)性，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)可能在承受著臨近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)海洋塑料垃圾污染的同時(shí)，還要支付治理海洋塑料垃圾污染的同等份額的費(fèi)用。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅逃避了本需承擔(dān)更多的海洋塑料垃圾治理責(zé)任，還規(guī)避了承擔(dān)更多治理海洋塑料污染的費(fèi)用，這就致使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境權(quán)益得不到保障。因此，如何合理地分配地方政府在跨區(qū)域合作中的權(quán)責(zé)比重和考量欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益補(bǔ)償問(wèn)題就成了海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理需面對(duì)的一大難題。

（二）制度安排弱位困境

完善的制度安排需要具備健全的法律規(guī)制、合理的組織機(jī)制以及規(guī)范的合作規(guī)則。恰當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢杂行У卣{(diào)整跨區(qū)域合作治理行動(dòng)主體間的關(guān)系，規(guī)范治理主體的行為，同時(shí)使得跨區(qū)域合作行動(dòng)更加有序、可控。當(dāng)前，海洋塑料垃圾的跨區(qū)域合作治理存在制度安排弱位的困境，具體表現(xiàn)在：一是海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理缺乏法律制度安排。從現(xiàn)有的海洋塑料垃圾治理行動(dòng)來(lái)看，地區(qū)之間的合作行動(dòng)并未得到區(qū)域性合作法律的加持。[7]由于相關(guān)法律制度的缺失，導(dǎo)致地方政府在處理海洋塑料垃圾跨區(qū)域污染糾紛時(shí)無(wú)法可依，海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理行動(dòng)呈現(xiàn)出隨機(jī)性、無(wú)序性和偶發(fā)性的特點(diǎn)。二是海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作行動(dòng)的制度化程度低。對(duì)于海洋塑料垃圾的跨區(qū)域合作治理行動(dòng)多數(shù)采取的是臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)式的治理方式，缺少制度化的跨區(qū)域合作的組織機(jī)制來(lái)對(duì)區(qū)域之間海洋塑料垃圾問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一安排。當(dāng)前，在處理海洋塑料垃圾跨界污染時(shí)，多數(shù)采取的是專題工作小組或者聯(lián)席會(huì)議的合作形式。比如，粵港地區(qū)在2016年處理海洋塑料垃圾糾紛事件時(shí)，召開了粵港領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)談，隨后成立了專項(xiàng)小組調(diào)查海洋塑料垃圾污染緣由，同時(shí)開展海上塑料垃圾的攔截行動(dòng)。這種應(yīng)對(duì)突發(fā)性海洋塑料垃圾污染事件而采取的臨時(shí)性、集體磋商式的合作行動(dòng)，由于沒有建立制度化的跨區(qū)域合作組織機(jī)制和規(guī)范化的議事和決策機(jī)制，使得海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作的組織形式松散、合作行動(dòng)的制度化程度低。三是海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作的執(zhí)法體系不協(xié)調(diào)。各個(gè)行政區(qū)域的海洋塑料垃圾污染程度和對(duì)于海洋塑料垃圾的重視程度不同，使得海洋塑料垃圾的相關(guān)規(guī)制呈現(xiàn)出差異化的特征，這種規(guī)制上的不同會(huì)使得區(qū)域之間的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一。海洋塑料垃圾的執(zhí)法需貫穿于海洋塑料垃圾產(chǎn)生、流動(dòng)以及處置的各環(huán)節(jié)，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致會(huì)使得執(zhí)法的力度難以統(tǒng)一，那些海洋塑料垃圾規(guī)制不嚴(yán)的地區(qū)污染相對(duì)更加嚴(yán)重，由于海洋塑料垃圾會(huì)隨著洋流和風(fēng)暴跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，從而影響區(qū)域合作治理的整體效果。

（三）合作治理主體缺位困境

海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理需要在共同的治理意向和多個(gè)主體相互配合的前提下進(jìn)行，僅依靠政府的單一力量是不可能完成治理目標(biāo)的。目前，我國(guó)海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理的模式采取的依然是以政府為主導(dǎo)的單向、線性的治理方式。在這種治理方式下，政府扮演的是“超級(jí)保姆”式的角色，大包大攬各類治理責(zé)任與義務(wù)，而使其他社會(huì)治理主體如企業(yè)、社會(huì)組織以及公民的參與程度較低，形成合作治理主體缺位的困境。[8]目前海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理中作為社會(huì)組織特殊類型的海洋環(huán)保類社會(huì)組織嚴(yán)重缺位。海洋環(huán)保類社會(huì)組織在海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理中扮演著重要的角色。這類組織本身就具有跨域性，不以營(yíng)利為目的，更加重視海洋環(huán)境，并且在實(shí)際的海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理活動(dòng)中，具有為政府設(shè)定相關(guān)的政治議程、宣傳環(huán)境保護(hù)理念、傳播環(huán)境保護(hù)知識(shí)、參與并指引民眾參與具體的治理行動(dòng)以及監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和政府運(yùn)作的作用。但在現(xiàn)實(shí)中海洋環(huán)保類社會(huì)組織卻因?yàn)樽陨戆l(fā)展孱弱的原因，無(wú)法成為海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理中的重要協(xié)同力量。相比于養(yǎng)老、教育等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)組織，雖然海洋環(huán)保類社會(huì)組織具有起步晚、發(fā)展迅速的特點(diǎn)，但是我國(guó)的海洋環(huán)保類社會(huì)組織普遍存在政策支持、資金以及人才方面的問(wèn)題。在政策支持方面，海洋環(huán)保類社會(huì)組織在登記注冊(cè)和運(yùn)作時(shí)仍是民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制，門檻依舊比較高，開展業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，必須得到業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)。在資金方面，我國(guó)海洋環(huán)保類社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、政府撥款、企業(yè)捐贈(zèng)、提供服務(wù)獲得的收入等。從全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)海洋環(huán)保類社會(huì)組織多數(shù)存在資金缺乏的問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)短缺嚴(yán)重降低了海洋環(huán)保類社會(huì)組織參與治理的能力。在人才方面，海洋塑料垃圾治理問(wèn)題是一個(gè)涉及海洋經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展和多方利益均衡的綜合性問(wèn)題，海洋環(huán)保類社會(huì)組織的專業(yè)技術(shù)水平直接影響其參與治理的效果。目前，我國(guó)海洋環(huán)保類社會(huì)組織的專業(yè)性雖然在不斷提高，但其專業(yè)性水平與發(fā)達(dá)國(guó)家的海洋環(huán)保類社會(huì)組織還有較大差距，專業(yè)人才的匱乏使其在參與海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的進(jìn)程中顯得力不從心。

三、海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理困境的突破

（一）劃定權(quán)責(zé)邊界

海洋塑料垃圾的跨區(qū)域合作治理需要以明確劃分責(zé)任、有效整合不同區(qū)域的利益為基本原則，具體措施如下：首先，要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，改變地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)地方政府主動(dòng)跨區(qū)域合作的積極性。對(duì)于跨區(qū)域海洋塑料垃圾的治理可采用政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式來(lái)深化合作。政治激勵(lì)主要是改變“唯GDP”式的官員考核標(biāo)準(zhǔn)，在考核中適當(dāng)提高生態(tài)環(huán)境的考核比重。[9]以往單一的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)使得地方政府之間注重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的競(jìng)爭(zhēng)而忽視對(duì)于海洋環(huán)境的治理，對(duì)于海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理這種花費(fèi)成本高昂、成效得不到及時(shí)顯現(xiàn)并且政績(jī)不明顯的行動(dòng)普遍態(tài)度冷淡。因此，在政績(jī)考評(píng)當(dāng)中要適時(shí)加大生態(tài)保護(hù)的比重，多角度考察地方政績(jī)，以生態(tài)保護(hù)指標(biāo)推動(dòng)海洋塑料垃圾的跨區(qū)域合作治理行動(dòng)。此外，還應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的作用。中央層面要加強(qiáng)對(duì)于地方政府的縱向經(jīng)濟(jì)支持，對(duì)于跨區(qū)域間的環(huán)境合作行為予以財(cái)政支持，撥付一定的環(huán)境治理資金，對(duì)于環(huán)境治理頗具成效的跨區(qū)域行政區(qū)劃單位也要予以表彰，用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式促成跨區(qū)域海洋塑料垃圾合作行動(dòng)的產(chǎn)生。其次，要做好海洋塑料垃圾跨區(qū)域污染的責(zé)任認(rèn)定工作，以明確各個(gè)地方政府的職責(zé)?？梢愿鶕?jù)各區(qū)域塑料垃圾具體的排放情況，共同商討、認(rèn)領(lǐng)各區(qū)域所需承擔(dān)的海洋塑料垃圾治理責(zé)任，并通過(guò)污染責(zé)任清單來(lái)確定合理的責(zé)任承擔(dān)方式。也可以借用現(xiàn)有的河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制以及灣（灘）長(zhǎng)制等新型環(huán)境管理體制，在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)當(dāng)中增添海洋塑料垃圾的管控職責(zé)。通過(guò)充分利用好這一新型管理體制，層層落實(shí)責(zé)任主體，明確責(zé)任劃分，做好海洋塑料垃圾陸海源頭的雙管控，構(gòu)建責(zé)任明確的海洋塑料垃圾管控防治體系。最后，還要做好海洋塑料垃圾跨區(qū)域污染問(wèn)責(zé)和補(bǔ)償工作。通過(guò)環(huán)境督察落實(shí)跨區(qū)域問(wèn)責(zé)機(jī)制，將海洋塑料垃圾污染問(wèn)責(zé)落到實(shí)處，根據(jù)污染主體的失責(zé)程度，追溯其相應(yīng)的法律責(zé)任、政治責(zé)任以及行政責(zé)任。同時(shí)，在海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理中還要切實(shí)保障欠發(fā)達(dá)地方的環(huán)境利益，自上而下引導(dǎo)沿海行政區(qū)做好海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理行動(dòng)中的權(quán)責(zé)分配和利益補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理中各地方政府的合作積極性。

（二）完善跨區(qū)域合作的制度安排

完善的制度安排是跨區(qū)域治理有序運(yùn)行的重要保障，針對(duì)當(dāng)前海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理存在的制度安排弱位困境，應(yīng)當(dāng)采取以下措施：首先，需要完善海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的法制體系。對(duì)地方政府跨區(qū)域合作治理海洋塑料垃圾的行動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制，制定海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理法規(guī)與規(guī)章，在條文中要詳盡地規(guī)定合作的原則、內(nèi)容、方法、程序以及途徑等核心內(nèi)容，同時(shí)要實(shí)化、深化、細(xì)化海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的規(guī)范性文件，以增強(qiáng)跨區(qū)域合作法律的可行性與可操作性，協(xié)調(diào)與規(guī)范地方政府間的合作行為，使得地方政府在發(fā)生海洋塑料垃圾跨界糾紛時(shí)有法可依，降低合作的交易成本，讓合作具有約束力。通過(guò)海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的法律規(guī)制，有助于增強(qiáng)海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理行動(dòng)的法律保障，將海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理過(guò)程納入法制化軌道。其次，建立高層次的海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理組織機(jī)制。強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)是海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。因此，可以將區(qū)域之間與海洋塑料垃圾管理相關(guān)的部門整合為非正式組織機(jī)制，形成類似直線-職能式的海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理組織。由相鄰海域省級(jí)政府牽頭建立海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如海洋塑料垃圾污染治理委員會(huì)，以法規(guī)的形式明確其職能，定期召開會(huì)議，形成制度化的議事和決策機(jī)制，委員會(huì)的治理經(jīng)費(fèi)由參與合作的地方政府財(cái)政進(jìn)行專項(xiàng)資金劃撥。治理委員會(huì)根據(jù)海洋塑料垃圾治理工作的實(shí)際需要，可以下設(shè)分區(qū)或分支的海洋塑料垃圾污染治理機(jī)構(gòu)以承接上級(jí)工作布置。海洋塑料垃圾污染治理委員會(huì)主要的工作內(nèi)容為：（1）建立較為統(tǒng)一的海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作政策體系，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的海洋塑料垃圾污染問(wèn)題，合力制定海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理的整體防治規(guī)劃，由各級(jí)地方政府履行、落實(shí)合力制定的海洋塑料垃圾防治措施。（2）組建跨區(qū)域性的海洋塑料垃圾監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)海洋塑料垃圾的來(lái)源、途徑與處置過(guò)程進(jìn)行分析，共享海洋塑料垃圾污染信息。沿海各級(jí)地方政府間的橫向合作仰賴于海洋塑料垃圾信息的有效互動(dòng)，信息上的持續(xù)溝通有助于區(qū)域內(nèi)海洋塑料垃圾污染問(wèn)題的預(yù)防與控制，減少治理成本。（3）組建海洋塑料垃圾治理的智力支持系統(tǒng)。邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外專家成立科研小組，對(duì)海洋塑料垃圾及微塑料治理進(jìn)行科學(xué)研究。（4）統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，建立海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的執(zhí)法機(jī)制。區(qū)域之間協(xié)商制定統(tǒng)一的海洋塑料垃圾執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，采取共同的標(biāo)準(zhǔn)打擊海洋塑料垃圾污染行為。同時(shí)成立海上聯(lián)合環(huán)衛(wèi)隊(duì)，嚴(yán)格執(zhí)行海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的法規(guī)與章程，加強(qiáng)對(duì)入海河流、海域沿岸及海上各類作業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，加強(qiáng)巡視檢查，依法查處并嚴(yán)厲打擊各類隨意傾倒塑料垃圾入海的違法行為。

（三）建立多元主體共治的格局

海洋塑料垃圾的跨區(qū)域合作防治是一項(xiàng)綜合、繁雜和持續(xù)性的工作，而政府對(duì)于海洋塑料垃圾治理的能力和關(guān)注度有限，所以單靠政府作為單一主體的治理收效甚微，而多元社會(huì)治理主體間的合作互動(dòng)是海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作的重要強(qiáng)化劑。我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案中，明確提出要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。[10]這意味著就不能將政府視作唯一的生態(tài)環(huán)境治理主體，而是要強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)治理主體間的協(xié)商共治。對(duì)于海洋塑料垃圾的跨區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起多方治理主體共同參與的新型海洋治理模式，通過(guò)引導(dǎo)多元治理主體的廣泛參與來(lái)推動(dòng)海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理朝著穩(wěn)健、有效、持續(xù)性的目標(biāo)發(fā)展。因此，培育、扶持和吸納海洋環(huán)保類社會(huì)組織有效參與的海洋塑料垃圾治理模式，是多元共治的重要一環(huán)。讓海洋環(huán)保類社會(huì)組織成為跨區(qū)域合作的催化劑和協(xié)同力量，更好地監(jiān)督、調(diào)節(jié)、強(qiáng)化、促進(jìn)海洋塑料垃圾的跨區(qū)域治理行動(dòng)。為此，可以從如下幾個(gè)方面著手推進(jìn)：一是政府需要積極學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外海洋環(huán)保類社會(huì)組織的登記注冊(cè)方式，在登記注冊(cè)方面放寬要求，改變現(xiàn)有的雙重管理體制，從根源上解決阻礙海洋環(huán)保類社會(huì)組織發(fā)展的困境問(wèn)題。此外，政府還應(yīng)進(jìn)一步明確界定海洋環(huán)保類社會(huì)組織的海洋環(huán)境參與權(quán)。二是政府應(yīng)加大對(duì)海洋環(huán)保類社會(huì)組織的優(yōu)惠政策支持，比如政府可以支持環(huán)保社會(huì)組織適當(dāng)開展海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目方面的購(gòu)買服務(wù)，鼓勵(lì)海洋環(huán)保類社會(huì)組織收取海洋環(huán)境信息咨詢費(fèi)、海洋環(huán)境講座費(fèi)、海洋環(huán)境公益訴訟咨詢費(fèi)，加強(qiáng)海洋環(huán)保類社會(huì)組織與企業(yè)的互動(dòng)和汲取資源等。同時(shí)，海洋環(huán)保類社會(huì)組織自身也要拓寬籌資渠道、提高籌資能力。海洋環(huán)保類社會(huì)組織可以通過(guò)開展海洋知識(shí)講座、論壇等活動(dòng)，適當(dāng)收取一些門票獲得一些經(jīng)營(yíng)性收入，還可以組織海洋保護(hù)公益募捐活動(dòng)等，從而有效擴(kuò)展海洋環(huán)保類社會(huì)組織的資金來(lái)源，以提高其活動(dòng)效力。三是推動(dòng)海洋環(huán)保類社會(huì)組織與高校、科研院所構(gòu)建交流合作的平臺(tái)，培育其專業(yè)化能力，提升海洋環(huán)保類社會(huì)組織參與海洋塑料垃圾跨區(qū)域治理的能力。通過(guò)海洋環(huán)保類社會(huì)組織量的擴(kuò)張、活力的增強(qiáng)、能力的增長(zhǎng)，使其成為區(qū)域之間發(fā)揮海洋塑料垃圾跨區(qū)域合作治理的重要主體，以彌補(bǔ)政府失靈和缺陷，構(gòu)建多元主體共治的格局。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]

收稿日期： 2020-06-08

基金項(xiàng)目： 高水平地方高校試點(diǎn)建設(shè)——上海海洋大學(xué)“海洋漁業(yè)政策與法律研究及支撐平臺(tái)能力提升” 項(xiàng)目（A1-3201-19-3009）

作者簡(jiǎn)介： 孔凡宏（1974- ），男，安徽霍邱人，教授，博士，主要從事民主治理，涉海（漁）類中介組織，海洋公共管理研究; 朱偉平（1994- ），男，安徽銅陵人，碩士研究生，研究方向：海洋公共管理。