“地利共享”：政府統(tǒng)籌型土地開發(fā)模式與城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑

張歡

[摘? 要]“地利共享”原則既是生產(chǎn)資料公有制的內(nèi)在要求，也是土地增值利益本身的公共屬性所規(guī)定的。隨著城市化擴(kuò)張，我國形成了一套由政府統(tǒng)籌進(jìn)行土地供給、土地出讓、土地利益管理的土地開發(fā)模式。在土地利益分配實(shí)踐中，政府遵循“地利共享”原則，在國家、集體與農(nóng)民三者之間達(dá)成了一種是利益平衡的再分配機(jī)制。實(shí)踐證明，“地利共享”并非停留于抽象的地利分配制度層面，而在實(shí)踐中形塑了我國獨(dú)具特色的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑：政府通過土地財(cái)政為城鎮(zhèn)建設(shè)提供資金來源，促進(jìn)了土地的城鎮(zhèn)化;通過利益再分配為失地農(nóng)民提供制度性保障，加速了農(nóng)民的城鎮(zhèn)化;也為村級組織提供集體經(jīng)濟(jì)來源，促進(jìn)了村莊的城鎮(zhèn)化，適應(yīng)了當(dāng)前我國半城市化階段的發(fā)展需求。

[關(guān)鍵詞]土地公有制;政府統(tǒng)籌;再分配;地利共享;城鎮(zhèn)化

[中圖分類號]F301.1???????????? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A????????? [文章編號]1008-4479（2020）06-0113-08

一、問題的提出

作為一個(gè)發(fā)展中大國，中國不僅城市化率不低，而且沒有城市貧民窟，這是當(dāng)前中國城市化的鮮明特點(diǎn)。^[1]土地公有制作為新中國的一項(xiàng)重要制度遺產(chǎn)，在改革開放以來的土地開發(fā)與城市化中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，是“創(chuàng)造中國發(fā)展奇跡的最大奧秘之一”^[2]。我國土地制度實(shí)行具有中國特色的“城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)”^[3]，即城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。基于此，在快速的城市化擴(kuò)張過程中，必然會(huì)涉及對集體土地的占用與征收難題。然而，在土地征收過程中，為什么一些地方會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民抗?fàn)幀F(xiàn)象，而另一些地方卻能平穩(wěn)有序征地？這引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注。

其實(shí)，征地沖突、上訪“鬧大”^[4][5]等農(nóng)民抗?fàn)幀F(xiàn)象的背后，實(shí)質(zhì)是土地增值收益如何合理分配的問題。針對此，當(dāng)前學(xué)界主要有兩種對立的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前征地矛盾沖突的根源在于在地利分配過程中損害了農(nóng)民權(quán)益，認(rèn)為農(nóng)用地變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地后的土地增值收益應(yīng)歸農(nóng)民所有^[6]，而且應(yīng)按照土地的市場價(jià)格對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償^[7]，此即所謂的“漲價(jià)歸私”主張;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，土地非農(nóng)使用增值收益來源于經(jīng)濟(jì)增長與城市擴(kuò)張，與具有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民個(gè)體勞動(dòng)沒有關(guān)系，因此土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來的土地增值收益應(yīng)歸全民所有，而不是歸部分農(nóng)民所有^[8]（p35）。在法律層面上，“漲價(jià)歸公”的土地增值收益分配方式是由我國的土地公有制決定的，在我國具有憲法基礎(chǔ)^[9]。以上兩種觀點(diǎn)針鋒相對，有學(xué)者認(rèn)為“漲價(jià)歸私”與“漲價(jià)歸公”都具有片面性，前者出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)農(nóng)民利益，卻因忽視土地增值的來源以及整個(gè)社會(huì)的公平性而失之偏頗;后者承認(rèn)土地增值收益的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源，而忽視了政府實(shí)際行為并未充分重視失地農(nóng)民的合理利益，因此提出一種“公私兼顧論”^[10]。也就是說，既要防止少數(shù)人獨(dú)享土地增值收益，又要通過完善具體制度保障地利共享。^[11]

那么，究竟什么樣的土地增值收益分配方式既對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)更有利、又對失地農(nóng)民公平合理？學(xué)界主要是從“保護(hù)農(nóng)民利益”的角度確定土地增值收益分配的理念原則，認(rèn)為“漲價(jià)歸公”損害了農(nóng)民的土地利益，對當(dāng)前征地制度提出質(zhì)疑。但是，這類研究雖從理念上堅(jiān)持“保護(hù)農(nóng)民利益”，但忽視了對“農(nóng)民”本身作出區(qū)分，是保護(hù)少數(shù)近郊農(nóng)民還是多數(shù)遠(yuǎn)郊農(nóng)民？而且也缺乏實(shí)踐層面的經(jīng)驗(yàn)論證，僅僅是抽象的理念之爭難以有充分的說服力?！皾q價(jià)歸私”的政策主張，最大的問題在于脫離了我國的土地公有制前提，土地增值收益若歸特定群體所有，則隱含著再造一個(gè)土地食利階層的政治社會(huì)后果。然而，土地公有制是土地利益分配的基本前提，由于征地過程涉及多方利益主體，土地增值收益分配須正確處理好政府、集體與農(nóng)民三者之間利益平衡關(guān)系，堅(jiān)持社會(huì)主義地利共享，避免土地食利階層的復(fù)活。也就是說，既要有城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀視野，也要有保護(hù)農(nóng)民利益的微觀關(guān)懷，二者不可偏廢其一。

本文立足于蘇州市P鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將從制度基礎(chǔ)與價(jià)值基礎(chǔ)兩個(gè)層面解釋“地利共享”原則的合理性，具體呈現(xiàn)我國政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式與“地利共享”的土地利益分配實(shí)踐，揭示政府如何遵循“地利共享”原則，并在國家、集體與農(nóng)民之間形成了一種利益平衡的再分配機(jī)制，從而形塑了我國獨(dú)特的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑。蘇州市P鎮(zhèn)地處太湖之濱，是有名的歷史文化名鎮(zhèn)，距離蘇州市40余公里。全鎮(zhèn)常住人口8.6萬人，外地人口約12.96萬人，轄區(qū)總面積是133.5平方公里，下轄21個(gè)行政村，7個(gè)社區(qū)。該鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)主要是以紡織業(yè)為主，財(cái)政收入達(dá)10億。由于輕工業(yè)相對發(fā)達(dá)，吸引了大量外來人口，城鎮(zhèn)化不斷向周圍村莊擴(kuò)張，因此土地征收、產(chǎn)業(yè)升級以及環(huán)境治理是當(dāng)?shù)氐胤秸恢币詠淼闹行墓ぷ鳌?/p>

二、城鎮(zhèn)化背景下“地利共享”原則的基礎(chǔ)

在快速城鎮(zhèn)化背景下，針對土地增值收益的分配方式，當(dāng)前學(xué)界流行的一個(gè)觀點(diǎn)是，我國征地制度使得政府與開發(fā)商共同攫取土地增值收益，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益?；诖耍袑W(xué)者在征地制度框架下提出“在征地過程中按照土地市場價(jià)值補(bǔ)償農(nóng)民”^[7]，甚至為避免政府損害農(nóng)民利益而主張取消征地制度，提出“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”^[12]等政策建議，對當(dāng)前“地利共享”的利益分配原則提出了質(zhì)疑。本節(jié)將分析我國當(dāng)前征地制度中的“地利共享”原則的合法性基礎(chǔ)，認(rèn)為在土地公有制前提下，遵循“地利共享”原則，正確處理好國家、集體與農(nóng)民三者之間的利益平衡關(guān)系是地利分配的合理取向。

（一）制度基礎(chǔ)：生產(chǎn)資料公有制的內(nèi)在要求

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，大量農(nóng)地在非農(nóng)化使用過程中產(chǎn)生了巨大的土地增值收益，如何合理分配土地增值收益成為當(dāng)前土地開發(fā)中的焦點(diǎn)問題。馬克思曾說，“地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式”^{[13]（p714）}，也就是說地租的分配取決于土地所有權(quán)形式即土地所有制^[9]。從我國土地制度的歷史演變來看，當(dāng)前的土地制度安排是無產(chǎn)階級先輩們在斗爭與革命實(shí)踐中的智慧結(jié)晶。中華人民共和國成立伊始，我國就開始通過土改平均地權(quán)，消滅了封建地主剝削階級，廢除了封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的千年夢想。隨后，我國又通過社會(huì)主義革命取消了土地私有制，確立了生產(chǎn)資料公有制與社會(huì)主義按勞分配制度，實(shí)現(xiàn)了地租的公共化。這一歷史演變體現(xiàn)了我國土地制度經(jīng)歷了從資產(chǎn)階級革命到社會(huì)主義改造的進(jìn)步歷程，其中貫穿始終的一點(diǎn)就是消滅不勞而獲的土地食利者階層，消滅人剝削人的落后制度。1982年修訂版的《中華人民共和國憲法》中的第六條，再次明確規(guī)定：“中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能，按勞分配的原則”。也就是說，土地作為最基本的生產(chǎn)資料，土地公有制取消了土地私有制及其剝削人的制度實(shí)踐，從而保障每個(gè)人的公正分配。城鎮(zhèn)化背景下，土地所有制性質(zhì)決定了我國的土地增值收益分配不能為少數(shù)群體食利，與土地公有制相適應(yīng)的土地增值收益分配只能是“地利共享”的基本邏輯。因此，堅(jiān)持社會(huì)主義“地利共享”原則是我國生產(chǎn)資料公有制的內(nèi)在要求。

（二）價(jià)值基礎(chǔ)：土地增值利益來源的公共屬性之規(guī)定

關(guān)于“一種分配方式是否正義合理”的理論問題，馬克思的唯物史觀不同于資產(chǎn)階級思想家抽象地、孤立地建構(gòu)一套分配正義體系，而是要以這種分配方式所處的生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與制度體系的正義性作參照系并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行社會(huì)歷史分析^[14]。因此，馬克思的分配正義觀及其勞動(dòng)價(jià)值學(xué)說，對我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下的土地增值收益分配問題具有重要的理論指導(dǎo)意義。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)擴(kuò)張，城郊土地開發(fā)使得原有農(nóng)地變建設(shè)用地，由此帶來的土地增值收益，即地租的上漲，與級差地租規(guī)律支配有關(guān)。列寧指出“按照馬克思的說法，同較壞土地和距離市場最遠(yuǎn)的土地相比，從較好土地或距離市場近的土地上所獲得的超額利潤叫做級差地租”^{[15]（p54）}。換句話說，土地開發(fā)中，市場區(qū)位是影響土地增值收益（即地租）高低的主要因素。這就意味著，城鎮(zhèn)化過程中的土地增值收益既不是部分勞動(dòng)群體勞動(dòng)所得，也不是農(nóng)民個(gè)體勞動(dòng)的結(jié)果，而是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)城鎮(zhèn)化擴(kuò)張的產(chǎn)物，這就決定了土地增值收益的公共屬性。

在我國土地制度安排中，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。具體說來，國家所有就意味著生產(chǎn)資料全民所有，集體所有就意味著生產(chǎn)資料部分勞動(dòng)群眾所有，于是產(chǎn)生了國家“大公”與集體“小公”的差別。那么土地增值收益中的“漲價(jià)歸公”究竟應(yīng)歸哪個(gè)“公”？堅(jiān)持“地利共享”究竟應(yīng)由哪些人共享？我國實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則，因此“地利共享”與土地增值收益與由誰勞動(dòng)所得有關(guān)。因此，基于上文分析，土地增值收益來源的公共屬性就決定了地利分配要遵循地利共享的價(jià)值取向^[9]，而不應(yīng)由以集體為單位的部分勞動(dòng)群眾所獨(dú)占，否則就是對其他勞動(dòng)群眾最大的不公。當(dāng)然，為失地農(nóng)民建立起完善的土地補(bǔ)償制度與公平合理的權(quán)益保障是必要的。綜上所述，“漲價(jià)歸私”這種地利分配秩序與憲法所規(guī)定的“生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”理念相違背，同時(shí)也違背了勞動(dòng)價(jià)值的內(nèi)在規(guī)定。

三、政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式與“地利共享”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

理論上說，“地利共享”的土地增值收益分配方式既是生產(chǎn)資料公有制的內(nèi)在要求，也是土地增值收益來源的公共屬性所規(guī)定的。然而，地利共享作為一種理念原則，如何在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中落地？本節(jié)主要結(jié)合蘇州市P鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，分析城鎮(zhèn)化土地開發(fā)中的利益分配實(shí)踐，揭示在政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式下，政府是如何遵循“地利共享”原則并在國家、集體與農(nóng)民之間實(shí)現(xiàn)一種利益平衡的再分配，進(jìn)而將以“地利共享”為核心的地利分配制度落實(shí)到具體實(shí)踐中的。

（一）政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式：“地利”從何處來

在蘇州市P鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，其土地開發(fā)始于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，基于土地公有制而自發(fā)形成了政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式，即政府作為土地開發(fā)主體，主導(dǎo)了土地利益分配規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了土地增值收益的“漲價(jià)歸公”，建立了一套“地利共享”秩序。地利共享得以強(qiáng)化農(nóng)民的土地公有觀念，由此形成的是一種協(xié)調(diào)型的農(nóng)民與國家關(guān)系，這為蘇南地區(qū)當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供了有利的政治社會(huì)條件。對于蘇州市P鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式，首先要明確城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地開發(fā)主體是政府，政府統(tǒng)籌能力是土地開發(fā)過程中的關(guān)鍵因素。政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式，具體表現(xiàn)在土地利用的規(guī)劃供給、土地使用權(quán)的市場出讓、土地出讓金的規(guī)范管理等三個(gè)方面，呈現(xiàn)出的是土地增值收益的形成過程。

1.土地利用的規(guī)劃供給

隨著城鎮(zhèn)邊界擴(kuò)張或工業(yè)發(fā)展需求的推動(dòng)，城郊村集體土地需要轉(zhuǎn)化成為城市建設(shè)用地。然而，《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場”，政府成為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的統(tǒng)一規(guī)劃供給者，其它任何單位和個(gè)人需要使用土地進(jìn)行建設(shè)，必須依法申請國有土地。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，蘇南地區(qū)農(nóng)村開始了大規(guī)模招商引資，尤其是大型外資企業(yè)往往需要大規(guī)模的工業(yè)用地，因此對政府在土地開發(fā)中的統(tǒng)籌能力提出了要求。例如，筆者調(diào)研的蘇州市P鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)村兩級招商引資背景下，需要在鎮(zhèn)郊結(jié)合部開發(fā)一片工業(yè)區(qū)，占地面積約7000余畝，涉及到附近兩個(gè)村莊。這種因工業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求大，土地規(guī)模已經(jīng)超出了一個(gè)行政村的統(tǒng)籌能力范圍，因此需要更大一級的行政單位即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行土地利用的統(tǒng)籌規(guī)劃與供給。雖然在早期城鎮(zhèn)化中，該鎮(zhèn)為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展目標(biāo)，政府只是實(shí)現(xiàn)了土地的粗放式開發(fā)與局部規(guī)劃，但總體而言滿足了當(dāng)時(shí)的工業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的基本需求，促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但正是由于政府對早期土地開發(fā)實(shí)踐的介入，才使得政府在土地管理制度不規(guī)范的環(huán)境下依然主導(dǎo)了土地開發(fā)方式與土地利益的分配規(guī)則，從而為土地使用權(quán)的出讓與“地利共享”的實(shí)現(xiàn)提供了可能。

2.土地使用權(quán)的市場出讓

為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，我國實(shí)行土地有償使用制度，解決了土地“公有”與土地“私用”之間的矛盾，優(yōu)化了土地資源配置方式^[9]。但由于土地管理制度不完善，早期城鎮(zhèn)化地區(qū)探索出了多元的土地開發(fā)模式，比如多主體聯(lián)合開發(fā)模式、村集體主導(dǎo)的土地開發(fā)模式以及政府主導(dǎo)的土地開發(fā)模式等等^[16]，由此自發(fā)形成了多元的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。其中，在政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式中，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的流程是：在不改變土地所有權(quán)的前提下，企業(yè)等市場經(jīng)營主體通過有償支付一定的土地出讓金即可獲取一定時(shí)期內(nèi)的土地非農(nóng)使用權(quán)，而政府則通過獲取土地出讓金的形式實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的所有權(quán)。在蘇州市P鎮(zhèn)，2005年的土地使用權(quán)出讓價(jià)格是5.6萬元/畝，企業(yè)老板在一次性付清土地出讓金的同時(shí)便可以獲得50年的工業(yè)用地使用權(quán)。但是，由于早期城鎮(zhèn)化中的一些歷史條件所限，該鎮(zhèn)并未及時(shí)完成集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐霓k證工作，由此出現(xiàn)了一些歷史遺留問題，例如“以租代征”等非規(guī)范性操作。但是，由政府統(tǒng)籌的土地規(guī)劃供給與土地使用權(quán)的順利出讓，使得政府在土地征收中獲得了土地出讓金，實(shí)現(xiàn)了土地增值收益的“漲價(jià)歸公”，這是“地利共享”秩序得以建立的前提。

3.土地出讓金的規(guī)范管理

土地出讓金是指土地出讓之后政府獲得的總收入，土地增值收益是指扣除土地出讓成本之后的收益，土地出讓成本一般包括出讓土地交納稅費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等等^[17]。在土地出讓金的構(gòu)成中，爭議最大的是土地補(bǔ)償費(fèi)與土地增值收益的分配問題，二者相互關(guān)聯(lián)。一旦政府遇到失地農(nóng)民坐地要價(jià)，甚至是通過激烈抗?fàn)幰螳@得更高的征地補(bǔ)償款，那么就會(huì)影響到土地增值收益的分配，就涉及到“地利共享”能否順利實(shí)現(xiàn)。因此，規(guī)范土地出讓金的管理是維護(hù)地利分配秩序的關(guān)鍵^[9]。在蘇州市P鎮(zhèn)的早期土地開發(fā)實(shí)踐中，目前難以追溯當(dāng)年土地出讓金的具體流向，但我們依據(jù)對相關(guān)村組干部、失地農(nóng)民、政府官員的訪談得知，該鎮(zhèn)的整個(gè)土地開發(fā)過程是相對平穩(wěn)有序的，少量的征地矛盾基本上可以化解在村組內(nèi)部。此外，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)期的就業(yè)保障到招商引資時(shí)期的失地農(nóng)民保險(xiǎn)與征地補(bǔ)償款，以及后來的“土地?fù)Q社?！钡戎贫刃员Ｕ系牟粩嗤晟?，可以看出：該鎮(zhèn)在土地出讓金的管理方面，基本實(shí)現(xiàn)了土地增值收益的“漲價(jià)歸公”與失地農(nóng)民的補(bǔ)償保障之間的平衡。一些學(xué)者批評當(dāng)前政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式會(huì)形成地方官員腐敗，問題在于即使否定當(dāng)前的土地征收制度，腐敗問題依然無法真正解決。因此，解決腐敗問題的關(guān)鍵在于建立更加完善的土地出讓金規(guī)范管理制度。

由此可見，在蘇南地區(qū)的土地開發(fā)中，形成的是一種政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式，并由政府統(tǒng)籌土地增值收益的分配過程，實(shí)現(xiàn)了“地利共享”，平衡了政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系。既有利于政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，又保護(hù)了失地農(nóng)民的合理權(quán)益，形成的是一種協(xié)調(diào)型的農(nóng)民與國家關(guān)系，使得政府得以和諧有序地完成土地開發(fā)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了有利的政治社會(huì)空間。

（二）利益平衡的再分配機(jī)制：地利“共享”如何實(shí)現(xiàn)

在政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式中，政府作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃供給主體，通過向市場經(jīng)營主體出讓土地使用權(quán)，以獲取土地出讓金的形式完成了土地開發(fā)。同時(shí)，我國還建立了規(guī)范的土地出讓金管理制度，為完善政府主導(dǎo)的土地開發(fā)模式提供了制度保障。基于政府統(tǒng)籌的土地開發(fā)模式，政府獲得了土地增值收益，為“地利共享”的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。具體地說，“地利共享”體現(xiàn)在：地方政府的土地財(cái)政、失地農(nóng)民的制度性保障以及村級組織的集體經(jīng)濟(jì)來源這三個(gè)方面，有效地平衡了國家、集體與農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系。

1.地方政府的土地財(cái)政

由于我國早期城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨嚴(yán)重的資金短缺困境，而地方政府作為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的主體，采取了一種依靠土地財(cái)政進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的策略。這離不開我國當(dāng)前的土地制度安排，即在消滅了不勞而獲的土地食利階層之后，中國采取土地公有制與“地利共享”的分配原則，這使得土地非農(nóng)使用之后的土地增值收益得以“漲價(jià)歸公”。如前所述，蘇州市P鎮(zhèn)的土地非農(nóng)使用過程中所形成的土地增值收益，主要以土地出讓金的形式留在了地方政府手中，從而轉(zhuǎn)化為地方政府的土地財(cái)政，這為該鎮(zhèn)進(jìn)一步的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了內(nèi)生性的資金積累。由此，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，在依靠國家的財(cái)政支出與農(nóng)民的稅費(fèi)提取之外，獲得了一種內(nèi)生性發(fā)展能力，即以土地財(cái)政為基礎(chǔ)統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與工業(yè)發(fā)展，在推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也有助于吸引人口的城鎮(zhèn)化，使得我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展步入良性循環(huán)。

2.失地農(nóng)民的制度性保障

在土地開發(fā)與土地轉(zhuǎn)讓中獲取土地出讓金之后，政府還面臨一個(gè)不可避免的問題，即如何化解城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)民保障之間的張力？蘇州市P鎮(zhèn)政府通過對土地財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)籌再分配的方式，將一部分土地增值收益用于為失地農(nóng)民建立制度性的土地保障體系。從調(diào)查來看，失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建立具有漸進(jìn)性特征。上世紀(jì)八九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征地，政府解決的是農(nóng)民的就業(yè)問題，比如征一畝地安排一個(gè)“土地工”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當(dāng)工人。1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，土地征收漸漸地不再安排就業(yè)，開始以貨幣形式對失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償。2004年P(guān)鎮(zhèn)開始實(shí)行失地農(nóng)民保障政策，當(dāng)?shù)睾喎Q“土?！保此惺У剞r(nóng)民均可納入土地保障體系。隨著社會(huì)保障體系的不斷完善，2011年開始“土保換社?！钡男抡撸赐帘？傻掷U8.5年的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金，失地農(nóng)民只要再繳納6.5年的社保金即可在退休時(shí)享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)保障。實(shí)際上，這種漸進(jìn)性保障機(jī)制，是與地方政府的財(cái)政實(shí)力是息息相關(guān)的。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，在農(nóng)民喪失土地后的短短幾年內(nèi)，政府就得以通過一種漸進(jìn)性保障機(jī)制建立起了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，有效地保護(hù)了失地農(nóng)民的合理權(quán)益，化解了城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)民保障之間的張力。

3.村級組織的集體經(jīng)濟(jì)來源

在土地開發(fā)中，土地非農(nóng)使用產(chǎn)生的土地增值收益分配中，村級組織也是不應(yīng)忽視的利益分配主體。村級組織作為國家與農(nóng)民之間的紐帶，集體土地作為公共生產(chǎn)資料，是村級組織借以發(fā)揮公共功能的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地原本屬于集體所有，但土地開發(fā)中，土地從集體所有向國家所有轉(zhuǎn)變的過程中，土地所有權(quán)主體發(fā)生改變了，這也就意味著村級組織喪失了一部分土地生產(chǎn)資料，因而村級組織作為權(quán)利主體與利益主體，也應(yīng)獲得一定的征地補(bǔ)償，分享到一部分的土地增值收益，轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)來源，用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與集體經(jīng)濟(jì)的積累再生產(chǎn)。筆者調(diào)研的蘇州市P鎮(zhèn)政府制定的征地利益分配規(guī)則中，集體可在征地補(bǔ)償款中提取一定的積累再生產(chǎn)基金，比如早期征地價(jià)格是1.8萬元/畝，那么村級組織則可以獲取5400元/畝的積累再生產(chǎn)基金。實(shí)踐中，村級組織借助這筆征地補(bǔ)償款得以實(shí)現(xiàn)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為早期的招商引資提供了基礎(chǔ)條件，同時(shí)還用于建設(shè)村莊物業(yè)，成為當(dāng)前村集體經(jīng)濟(jì)的主要收入來源，為村莊治理提供了資源保障，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化背景下的村莊社區(qū)化轉(zhuǎn)型。村級組織獲取部分土地增值收益，體現(xiàn)了土地公有制下集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)與“地利共享”原則的實(shí)踐。

四、以“地利共享”為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑

2014年中央發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出，新型城鎮(zhèn)化要“以人為核心”，突出了“人的城市化”維度。然而，城鎮(zhèn)化是一個(gè)伴隨著工業(yè)發(fā)展，農(nóng)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中的多維歷史進(jìn)程。有學(xué)者提出城鎮(zhèn)化內(nèi)涵主要包括人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化與社會(huì)城鎮(zhèn)化這四個(gè)維度。^[18]一項(xiàng)通過對江蘇省13個(gè)市城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展度的數(shù)據(jù)分析顯示，蘇南的人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展程度不斷上升，且城鎮(zhèn)化總體水平較高。^[19]其實(shí)，蘇南地區(qū)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，離不開我國以“地利共享”為核心的土地制度安排。以“地利共享”為基礎(chǔ)的地利分配制度實(shí)踐形塑了我國獨(dú)具特色的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑，下面主要從三個(gè)方面具體闡述。

（一）“地利共享”促進(jìn)了土地的城鎮(zhèn)化

基于“地利共享”的利益分配實(shí)踐，政府獲得的土地財(cái)政是城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源，促進(jìn)了土地城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)擴(kuò)張，越來越多的城郊農(nóng)地通過土地征收進(jìn)行非農(nóng)化使用。然而，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的價(jià)值要大大高于農(nóng)地，地方政府遵循“地利共享”原則，土地經(jīng)營主體以土地出讓金的形式將土地非農(nóng)使用產(chǎn)生的土地增值收益交給政府，從而轉(zhuǎn)化為政府土地財(cái)政的一部分。土地財(cái)政對于城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，因?yàn)椤拔覈鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)最大的困難就是資金短缺……把本應(yīng)歸國家的土地收益收歸人民政府，以地養(yǎng)地，以地生財(cái)，就從根本上解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難題”^{[20]（p18）}。土地財(cái)政是我國開創(chuàng)的一條積累城市化原始資本的獨(dú)特道路，也是中國城市化成就背后的真正秘密^[21]。在蘇州市P鎮(zhèn)，“地利共享”是該鎮(zhèn)政府在土地征收中獲得的土地增值收益，是政府為土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化進(jìn)行利益再分配的前提。一方面，該鎮(zhèn)政府需要支出通路、通水、通電、通訊、平整土地等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的土地開發(fā)費(fèi)用，滿足了城鎮(zhèn)化過程中的城鎮(zhèn)設(shè)施用地與工業(yè)用地的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)了土地的公共化與城鎮(zhèn)化;另一方面，在土地征收之后，政府需依靠這一部分土地增值收益即地方財(cái)政為每個(gè)失地農(nóng)民提供一定的土地保障基金，為農(nóng)民的城鎮(zhèn)化奠定了基礎(chǔ)。

（二）“地利共享”促進(jìn)了農(nóng)民的城鎮(zhèn)化

基于地利共享的利益分配實(shí)踐，政府通過“土地?fù)Q社?！睘槭У剞r(nóng)民提供了制度性保障，農(nóng)民在身份上轉(zhuǎn)為市民，加速了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。由于政府是一個(gè)具有公共性的政治單位，因而其他盈利性組織不愿意承擔(dān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與弱勢群體的基本保障問題就成為了政府的職責(zé)。然而，要承擔(dān)這些公共職責(zé)，就需要一定的地方財(cái)政實(shí)力作為物質(zhì)支撐。因此土地財(cái)政，不僅以公共投資的形式進(jìn)行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且以再分配的方式為失地農(nóng)民提供基本保障，為人口城市化提供了良好基礎(chǔ)。

基于“地利共享”的地利分配制度，政府得以通過再分配為農(nóng)民提供制度性保障，失地農(nóng)民通過“土地?fù)Q社保”，獲得了與城鎮(zhèn)居民職工養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎同等水平的基本保障，因而在身份上完成了從農(nóng)民到居民的轉(zhuǎn)換，有助于實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的農(nóng)民城鎮(zhèn)化。除了替代土地保障的制度性保障之外，農(nóng)民家庭在實(shí)踐中以極大的熱情參與到市場中。以筆者在蘇州市P鎮(zhèn)調(diào)查的村莊案例來看，一般中青年人可以在本地獲取體制性的正式就業(yè)崗位，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)府公職人員或聘用人員、中小學(xué)教師等;老年人也能夠獲取充分的非正式就業(yè)機(jī)會(huì)，如紡織廠門衛(wèi)、保潔員等。農(nóng)民家庭通過家庭成員充分的非農(nóng)化市場就業(yè)獲得了家庭資源的快速積累，以進(jìn)城買房與居住生活為表征的農(nóng)民家庭城市化目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，因而基于制度性保障的“有主體性的農(nóng)民城市化”^[22]過程也在實(shí)踐意義上將“人的城市化”理念落地，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。對比一些地方對失地農(nóng)民采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，以至于農(nóng)民在短期內(nèi)無節(jié)制地?fù)]霍甚至被騙等現(xiàn)象，漸進(jìn)性的“土地?fù)Q社?！闭卟皇橐环N值得借鑒的征地補(bǔ)償方案，因此當(dāng)前仍需要不斷規(guī)范土地征收程序并優(yōu)化失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式。

（三）“地利共享”促進(jìn)了村莊的社區(qū)化轉(zhuǎn)型

基于地利共享的利益分配實(shí)踐，村級組織獲得了集體經(jīng)濟(jì)來源，對于村莊公共建設(shè)與村集體經(jīng)濟(jì)壯大具有重要意義，促進(jìn)了村莊的社區(qū)化轉(zhuǎn)型。俗話說，手中沒把米，喊雞都不靈。同樣的道理，村級組織一旦沒有了集體經(jīng)濟(jì)，就是一個(gè)空殼組織，它就難以在農(nóng)民與國家之間發(fā)揮重要的組織紐帶作用，就無法解決一家一戶難以解決的問題，也難以滿足自下而上的農(nóng)民需求。村級組織通過土地增值收益獲取集體經(jīng)濟(jì)來源，在村莊公共建設(shè)、公共品供給以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可以發(fā)揮重要作用。

具體說來，蘇州P鎮(zhèn)一些村莊的村集體經(jīng)濟(jì)是從八九十年代的村辦企業(yè)起步的。當(dāng)時(shí)P鎮(zhèn)政府征地對農(nóng)民來說就意味著一種就業(yè)保障，村級組織這一時(shí)期的積累再生產(chǎn)主要是靠村辦企業(yè)的利潤。但隨著村辦企業(yè)改制，政府征地開始采取貨幣補(bǔ)償方式，由此村級組織就得以獲得部分土地增值收益，并轉(zhuǎn)化為村集體經(jīng)濟(jì)。蘇州市P鎮(zhèn)Y村集體經(jīng)濟(jì)主要用于以下三個(gè)方面：一是用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如村組道路建設(shè)、通水通電工程等等;二是以此為第一桶金，用于在集體土地上投資建設(shè)廠房店面形成集體物業(yè)經(jīng)濟(jì);三是投資一些適應(yīng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)需求的經(jīng)營性項(xiàng)目，比如適應(yīng)于蘇南地區(qū)發(fā)達(dá)紡織業(yè)的污水處理廠等等。總之，村辦企業(yè)解體之后的村級組織，通過在土地征收中獲得的征地補(bǔ)償進(jìn)行積累再生產(chǎn)，有效地進(jìn)行了村莊公共品供給，壯大了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而為村莊的社區(qū)化轉(zhuǎn)型提供了資源保障，同時(shí)也適應(yīng)了我國“半城市化”^[23]階段的發(fā)展需求。

總之，地利共享理念并非僅僅強(qiáng)調(diào)政府的土地財(cái)政，也包括對失地農(nóng)民與集體組織的征地補(bǔ)償，還包括“漲價(jià)歸公”之后的利益再分配，比如失地農(nóng)民的制度性保障等等，因此地利共享要求在多主體之間實(shí)現(xiàn)利益平衡。地利共享是指，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，因農(nóng)地非農(nóng)使用而產(chǎn)生的土地增值收益，與整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，而與農(nóng)民個(gè)體勞動(dòng)無關(guān)，因此土地增值收益應(yīng)由全民共享^[24]。以“地利共享”為核心的土地制度安排，有助于促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化以及村莊城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)民城鎮(zhèn)化與村莊社區(qū)化轉(zhuǎn)型三位一體的城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

五、結(jié)語

本文旨在揭示“地利共享”的理念基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及以“地利共享”為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化路徑。從制度基礎(chǔ)與價(jià)值基礎(chǔ)兩個(gè)層面解釋了地利共享理念原則的合理性，認(rèn)為土地增值收益分配應(yīng)堅(jiān)持更大范圍的公共性與共享性。隨著城市化擴(kuò)張，我國形成了一套由政府主導(dǎo)進(jìn)行土地供給、土地出讓、土地利益分配管理的土地開發(fā)模式。在土地利益分配實(shí)踐中，政府遵循“利益共享”原則，在國家、集體與農(nóng)民三者之間形成了一種利益平衡機(jī)制。實(shí)踐證明，地利共享這一理念原則并非是抽象的存在，以“地利共享”為核心的地利分配制度形塑了我國獨(dú)特的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)路徑，表現(xiàn)在：政府通過土地財(cái)政為城鎮(zhèn)建設(shè)提供資金來源，促進(jìn)了土地的城鎮(zhèn)化;通過利益再分配為失地農(nóng)民提供制度性保障，加速了農(nóng)民的城鎮(zhèn)化;也為村級組織提供集體經(jīng)濟(jì)來源，促進(jìn)了村莊的城鎮(zhèn)化，適應(yīng)了當(dāng)前我國半城市化階段的發(fā)展需求。由此可見，社會(huì)主義“地利共享”的利益分配秩序，有利于助推土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化以及村莊城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。在我國快速城鎮(zhèn)化背景下，土地增值收益分配不僅是個(gè)熱點(diǎn)話題，而且具有很深的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)淵源，研究者不應(yīng)僅停留于分配正義的抽象理念層面討論，仍須結(jié)合中國的城市化實(shí)踐進(jìn)行深入研究。

[參考文獻(xiàn)]

[1]? 賀雪峰. 論中國式城市化與現(xiàn)代化道路[J]. 中國農(nóng)村觀察， 2014， （1）：2-12+96.

[2]? 柯緹祖. 土地公有制是中國創(chuàng)造發(fā)展奇跡的最大奧秘之一[J]. 紅旗文稿， 2011， （22）：4-7+1.

[3]? 桂華. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度合法性辨析——兼論我國土地憲法秩序[J]. 法學(xué)評論， 2016， （1）：31-41.

[4]? 韓志明. 公民抗?fàn)幮袆?dòng)與治理體系的碎片化——對于鬧大現(xiàn)象的描述與解釋[J]. 人文雜志， 2012， （3）：163-171.

[5]? 楊華， 羅興佐. 農(nóng)民的行動(dòng)策略與政府的制度理性——對我國征地拆遷中“鬧大”現(xiàn)象的分析[J]. 社會(huì)科學(xué)， 2016， （2）：77-86.

[6]? 蔡繼明. 必須給被征地農(nóng)民以合理補(bǔ)償[J]. 中國審計(jì)， 2004， （8）：18.

[7]? 鄭振源. 征用農(nóng)地應(yīng)秉持“漲價(jià)歸農(nóng)”原則[N]. 中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)， 2006-05-08（5）.

[8]? 賀雪峰. 地權(quán)的邏輯Ⅱ——地權(quán)變革的真相與謬誤[M]. 北京：東方出版社， 2013.

[9]? 桂華. 論社會(huì)主義地利共享秩序及其制度實(shí)現(xiàn)——兼評《土地管理法》修訂[J]. 社會(huì)科學(xué)， 2018， （6）：62-71.

[10] 周誠. 關(guān)于我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配理論的新思考[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題， 2006， （12）：4-7.

[11] 陳柏峰. 土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景[J]. 法學(xué)研究， 2012， 34， （4）：99-114.

[12] 周其仁. 為什么城市化離不開農(nóng)地農(nóng)房入市[N]. 經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)， 2014-09-08（50）.

[13] 馬克思恩格斯文集（第7卷）. 北京：人民出版社， 2009.

[14] 曾盛聰. 地利共享的正義邏輯與制度安排[J]. 哲學(xué)研究， 2016， （2）：94-98.

[15] 列寧專題文集·論資本主義. 北京：人民出版社， 2009.

[16] 吳智剛， 周素紅. 快速城市化地區(qū)城市土地開發(fā)模式比較分析[J]. 中國土地科學(xué)， 2006， （1）：27-33.

[17] 周飛舟. 生財(cái)有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民[J]. 社會(huì)學(xué)研究， 2007， （1）：49-82+243-244.

[18] 陳春. 健康城鎮(zhèn)化發(fā)展研究[J]. 國土與自然資源研究， 2008， （4）：7-9.

[19] 曹文莉， 張小林， 潘義勇， 等. 發(fā)達(dá)地區(qū)人口、土地與經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展度研究[J]. 中國人口·資源與環(huán)境， 2012， 22， （2）：141-146.

[20] 房維廉主編. 中華人民共和國房地產(chǎn)管理法釋義（第2版）. 北京：人民法院出版社， 1995.

[21] 趙燕菁. 重新研判“土地財(cái)政”[N]. 第一財(cái)經(jīng)日報(bào)， 2013-05-13（A06）.

[22] 王海娟. 人的城市化：內(nèi)涵界定、路徑選擇與制度基礎(chǔ)——基于農(nóng)民城市化過程的分析框架[J]. 人口與經(jīng)濟(jì)， 2015， （4）：19-27.

[23] 王春光. 農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問題研究[J]. 社會(huì)學(xué)研究， 2006， （5）：107-122+244.

[24] 賀雪峰， 魏繼華. 地利共享是中國土地制度的核心[J]. 學(xué)習(xí)與實(shí)踐， 2012， （6）：80-83.

責(zé)任編輯：徐慧楓