強(qiáng)化離退休黨員管理的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究

[摘? 要]強(qiáng)化離退休黨員管理的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有助于發(fā)揮離退休黨員余熱，體現(xiàn)組織關(guān)懷，強(qiáng)化對(duì)離退休黨員管理，也有助于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。當(dāng)前，黨內(nèi)在離退休黨員管理方面還存在法規(guī)制度較為散亂和薄弱的現(xiàn)象，需要盡快出臺(tái)一部離退休黨員管理方面的黨內(nèi)專項(xiàng)法規(guī)。在這樣一部法規(guī)中，需要明確離退休黨員管理應(yīng)當(dāng)確立的指導(dǎo)思想、應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則以及應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化的管理機(jī)制與方法。

[關(guān)鍵詞]離退休黨員;管理;黨內(nèi)法規(guī)

[中圖分類號(hào)]D263?????????????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A????????? [文章編號(hào)]1008-4479（2020）06-0072-08

中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出：加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安。為此，《意見》提出，到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。而中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）也提出，要適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)的需要，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善。這不僅為今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明了方向，也為學(xué)術(shù)界探討和研究黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了有力指導(dǎo)。在《意見》及《規(guī)劃》的指引和指導(dǎo)下，學(xué)界探討黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面的成果已經(jīng)越來(lái)越多且越來(lái)越細(xì)。這對(duì)于深入推進(jìn)依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨，乃至全面推進(jìn)依法治國(guó)而言，無(wú)疑具有不言自明的重要意義。然而另一方面，目前學(xué)界對(duì)于離退休黨員黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面的關(guān)注和探討卻還不多。實(shí)際上，作為新時(shí)代黨的建設(shè)的偉大工程不可或缺的一個(gè)重要組成部分，離退休黨員的管理直接影響著黨自身的形象以及黨建的成效，是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一個(gè)不可或缺的重要方面。而在依規(guī)治黨已經(jīng)成為管黨治黨主旋律的背景下，離退休黨員的管理也需要依規(guī)而行，為此，需要在理論上加強(qiáng)該方面的研究以助推相關(guān)制度建設(shè)。以此為基點(diǎn)，筆者擬就加強(qiáng)離退休黨員管理方面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)問題淺加研究，以期拋磚引玉，推進(jìn)學(xué)界進(jìn)一步深化該問題的研究，為深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨以及完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系略盡微力。

一、強(qiáng)化離退休黨員管理之黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)踐價(jià)值

離退休黨員作為黨員中較具特殊性的群體，是新時(shí)代黨的建設(shè)的偉大工程中需要重點(diǎn)關(guān)注的群體。離退休黨員管理工作做得好，可以使廣大離退休黨員的正當(dāng)訴求得到實(shí)現(xiàn)，從而激發(fā)廣大黨員更好地為黨的事業(yè)奮斗，也能夠強(qiáng)化離退休黨員的先進(jìn)性意識(shí)，將全面從嚴(yán)治黨推進(jìn)到更廣層面，提升黨的自我治理能力與自身形象。而離退休黨員管理方面的黨內(nèi)法規(guī)則是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系重要且不可或缺的組成部分。在全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨已經(jīng)被確立為國(guó)家戰(zhàn)略而依規(guī)治黨也已經(jīng)成為管黨治黨主旋律的背景下，加強(qiáng)離退休黨員管理方面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）有助于發(fā)揮離退休黨員余熱

黨員作為中國(guó)共產(chǎn)黨這一執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)核心的成員，有著先進(jìn)性與純潔性方面的嚴(yán)格要求，其作為具有代表性的社會(huì)先進(jìn)分子，往往具有一技之長(zhǎng)以及良好的德行修養(yǎng)，能夠在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義過(guò)程中發(fā)揮模范帶頭作用，團(tuán)結(jié)廣大人民群眾共同投身于社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐之中，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理?！包h和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，離不開全黨腳踏實(shí)地、真抓實(shí)干?！?sup>[1]^（p190）而離退休黨員自然也包含在全黨在內(nèi)。離退休黨員盡管已經(jīng)由于年齡、傷病或其他原因不再?gòu)氖略瓎挝坏木唧w工作，但依舊可以在社區(qū)、街道甚至是原單位發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，做一些力所能及的工作。對(duì)于離退休黨員，如果不引導(dǎo)、不激勵(lì)他們發(fā)揮先鋒戰(zhàn)士作用，在黨員隊(duì)伍建設(shè)中就會(huì)留下一個(gè)相當(dāng)大的“天窗”，“全面從嚴(yán)治黨”的“全面”二字就名不副實(shí)，黨的戰(zhàn)斗力也會(huì)受到影響。^[2]通過(guò)強(qiáng)化離退休黨員管理的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，將離退休黨員納入法規(guī)的管理之下，使其能夠與黨保持更緊密的聯(lián)系，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和安排，完成黨交給的任務(wù)，協(xié)助社區(qū)、街道或原單位做一些力所能及的工作，做到離休不離黨，退休不退場(chǎng)，有利于其更好地利用自己的特長(zhǎng)發(fā)揮余熱，繼續(xù)為人民服務(wù)，為黨做貢獻(xiàn)。就此而言，強(qiáng)化離退休黨員管理方面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，顯然有助于廣大離退休黨員發(fā)揮余熱，繼續(xù)在不同的領(lǐng)域，遵照黨的統(tǒng)一要求服務(wù)于黨，服務(wù)于人民，有利于推進(jìn)黨內(nèi)治理，增強(qiáng)新時(shí)代黨的建設(shè)的偉大工程的實(shí)效。

（二）有利于體現(xiàn)組織關(guān)懷，增強(qiáng)離退休黨員歸屬感

從需求論的層面看，人的需要大體上可以分為四類，第一類為物質(zhì)外在需要（如工資、獎(jiǎng)金、福利等），第二類為社會(huì)性外在需要（如信任、尊重、認(rèn)可、表?yè)P(yáng)、賞識(shí)等），第三類為過(guò)程導(dǎo)向的內(nèi)在性需要（如機(jī)會(huì)及挑戰(zhàn)性等），第四類則為結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)在性需要（如成就感、自豪感、歸屬感等）。^[3]而馬斯洛的需求層次理論也認(rèn)為，人作為社會(huì)的成員除了具有生理需求和安全需求之外，還具有愛的歸屬感、尊重以及自我實(shí)現(xiàn)方面的需求。人人都希望得到相互的關(guān)心和照顧，都希望個(gè)人的能力和成就得到社會(huì)的承認(rèn)，也都希望實(shí)現(xiàn)個(gè)人理想、抱負(fù)，發(fā)揮個(gè)人的能力到最大程度。黨員作為黨的成員也擁有強(qiáng)烈的組織歸屬感，即希望能夠得到來(lái)自他人、社會(huì)尤其是組織的認(rèn)同、肯定、支持以及關(guān)心和管護(hù)，希望個(gè)人的能力和成就得到組織的承認(rèn)，希望發(fā)揮個(gè)人的能力到最大程度。離退休黨員作為離退休人員，其組織關(guān)系將不再歸屬于原單位，盡管各單位一般都會(huì)設(shè)有離退休黨支部，通過(guò)離退休黨支部來(lái)加強(qiáng)對(duì)離退休黨員的管理，但與之前其在職時(shí)的感受必然存在一定落差，從而令其心理上產(chǎn)生失落。實(shí)踐中，各單位離退休黨支部對(duì)離退休黨員的管理并不能滿足黨員希望組織認(rèn)同的的強(qiáng)烈心理需要。不僅如此，由于目前我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老體系還不完善，一些年老體弱、臥病在床、子女下崗、企業(yè)改制的離退休黨員們晚景確實(shí)困難，有的甚至難以保障基本生活，急需黨和組織的關(guān)懷幫助。^[4]通過(guò)加強(qiáng)離退休黨員黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，借助法規(guī)強(qiáng)化離退休黨員與黨組織的關(guān)系，明確離退休黨員與相應(yīng)黨組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以增強(qiáng)離退休黨員與黨組織的聯(lián)系，充分體現(xiàn)黨組織對(duì)離退休黨員的關(guān)懷，使廣大離退休黨員意識(shí)到其沒有被黨忽視和遺忘，依舊受到黨組織的管護(hù)、重視和關(guān)心，可以增強(qiáng)其歸屬感，增進(jìn)其對(duì)于黨的感情。

（三）有助于強(qiáng)化對(duì)離退休黨員的治理

作為黨的組織成員，黨員在黨的先進(jìn)性與純潔性要求上并沒有離退休與在職之間的區(qū)別。對(duì)于黨員而言，只要沒有被開除黨籍或自行退黨，則其就是一次入黨，終生是黨的人，終生與黨不可分割，都要擁護(hù)黨、受黨管理，其一言一行都關(guān)涉黨的形象。在職黨員如此，已經(jīng)離退休的黨員也如此。對(duì)于離退休黨員而言，其對(duì)黨形象的影響主要體現(xiàn)在正反兩個(gè)方面。其一，就正的方面來(lái)說(shuō)，有許多黨員始終牢記自己的初心與使命，堅(jiān)持黨員的標(biāo)準(zhǔn)，不忘黨的要求，在體現(xiàn)黨的先進(jìn)性和維護(hù)黨的純潔性上下功夫，始終做到模范帶頭，示范引領(lǐng)服務(wù)大局。這些離退休黨員在社會(huì)上發(fā)揮了正能量作用，使廣大人民群眾通過(guò)他們感受到了黨的先進(jìn)性，深刻體會(huì)到了黨全心全意為人民服務(wù)的決心、熱情與擔(dān)當(dāng)，更加擁護(hù)黨，愛戴黨，信任黨。其二，就反的方面來(lái)說(shuō)，有些離退休黨員與黨的要求漸行漸遠(yuǎn)。例如，有些離退休黨員逐漸忘記了入黨時(shí)的初心，忘記了自己作為一個(gè)黨員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的使命責(zé)任與應(yīng)當(dāng)遵守的行為標(biāo)準(zhǔn)，模糊了自己與群眾的界限，將自己完全等同于普通群眾，在一些小事上與群眾斤斤計(jì)較;有些黨員將離退休混同為了離退黨，政治學(xué)習(xí)不積極，政治敏銳性降低，違反政治紀(jì)律，大搞封建迷信甚至參加邪教組織;有些黨員則在離退休后言行背離黨的要求，不顧大局，甚至妄議中央;還有些離退休黨員則人退心不退，利用過(guò)去在單位內(nèi)部的影響插手單位內(nèi)部事務(wù)，阻撓單位工作的順利開展，而也有個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用原來(lái)職務(wù)的“余威”，發(fā)揮異化“余熱”，謀求不正當(dāng)利益^[5]?！耙粋€(gè)共產(chǎn)黨員，在任何時(shí)候、任何問題上，都應(yīng)該首先想到黨的整體利益，都把黨的利益擺在前面，把個(gè)人問題、個(gè)人利益擺在服從的地位。黨的利益高于一切，這是我們黨員的思想和行動(dòng)的最高原則?！?sup>[6]^{（pp130-131）}但以上這些離退休黨員顯然把個(gè)人問題、個(gè)人利益擺在了首位，對(duì)黨的形象起到了負(fù)面作用。

由此可見，黨員對(duì)于黨的形象的影響是不區(qū)分其是否離退休的。只要其沒有退黨或被開除出黨，則其個(gè)人表現(xiàn)都會(huì)關(guān)涉黨的整體形象，關(guān)涉廣大人民群眾對(duì)于黨的看法與態(tài)度。為此，必須堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，高度重視并強(qiáng)化對(duì)離退休黨員的管理。而在全面依法治國(guó)已經(jīng)被作為國(guó)家戰(zhàn)略且依規(guī)治黨已經(jīng)成為全面依法治國(guó)不可或缺的重要組成部分的背景下，強(qiáng)化離退休黨員管理方面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、出臺(tái)相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，是踐行依規(guī)治黨并推進(jìn)依法治國(guó)的客觀要求和重要體現(xiàn)。

（四）有利于強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系

自黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)明確納入社會(huì)主義法治體系以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)便得到了前所未有的重視和推進(jìn)。在管黨治黨以提升黨的執(zhí)政能力方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。我國(guó)《憲法》明確指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！倍糯髨?bào)告也指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！边@一點(diǎn)客觀上決定了以下邏輯，即：中國(guó)的問題關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨;換言之，“治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”^①，“要領(lǐng)導(dǎo)和治理好中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨首先要有一整套的黨內(nèi)法規(guī)制度，約束自身的行為，規(guī)范自身對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生影響的范圍、方式和內(nèi)容。”^[7]（p89） 就此而言，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)涉及方方面面，邊邊角角，而離退休黨員管理就在其中。對(duì)離退休黨員的管理體現(xiàn)著黨的治理能力與執(zhí)政水平，關(guān)乎黨的建設(shè)的偉大工程的順利推進(jìn)。強(qiáng)化離退休黨員管理之黨內(nèi)法規(guī)立法可以使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)能夠做到全覆蓋，無(wú)死角，管黨治黨無(wú)余縫，可以很好地顯現(xiàn)并極大地增強(qiáng)黨的自我治理能力與執(zhí)政水平，可以使黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加健全和完善。就此而言，強(qiáng)化離退休黨員管理之黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)自身的必然要求，也是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的客觀選擇。

二、當(dāng)前離退休黨員管理的相關(guān)制度現(xiàn)狀與問題

離退休黨員作為黨的成員，是黨的建設(shè)的偉大工程必須要關(guān)心和關(guān)注的一類群體。當(dāng)前，伴隨著我國(guó)老齡化進(jìn)程的加快，離退休黨員在黨員中的占比正在逐年上升。中共中央組織部2018年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公布顯示，截至2018年12月31日，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9059.4萬(wàn)名，其中，離退休人員1814.8萬(wàn)名，占比超過(guò)20%。^[8]離退休黨員已經(jīng)成為黨的建設(shè)的偉大工程中越來(lái)越重要的一個(gè)組成部分。重視離退休黨員管理不僅極為必要而且日顯迫切。而在全面依法治國(guó)已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)主旋律且全面依法治國(guó)內(nèi)含了依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的宏觀背景下，強(qiáng)化離退休黨員方面的法規(guī)制度建設(shè)無(wú)疑是加強(qiáng)離退休黨員管理的顯性要求。

（一）當(dāng)前離退休黨員管理的相關(guān)制度現(xiàn)狀

目前來(lái)看，在離退休黨員管理方面，黨內(nèi)在中央層面尚無(wú)統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)制度。但一些部門和地方黨委印發(fā)了一些有關(guān)的規(guī)范性文件。而這些文件構(gòu)成了有關(guān)離退休黨員管理的黨內(nèi)制度。例如：1978年12月印發(fā)的《中共中央組織部關(guān)于加強(qiáng)老干部工作的幾點(diǎn)意見的通知》， 1980年12月中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于在春節(jié)期間開展慰問老干部活動(dòng)的通知》，1981年7月中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于安排和組織好離休、退休、退職黨員組織生活的通知》，1981年8月中央辦公廳、中央組織部印發(fā)的《關(guān)于離休退休干部閱讀文件問題的通知》，1982年2月印發(fā)的《中共中央關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，1985年1月中央組織部、勞動(dòng)人事部、民政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于慰問由街道管理的離休、退休干部的通知》，1997年3月印發(fā)的《中共中央組織部關(guān)于加強(qiáng)離退休干部黨支部建設(shè)的意見》，中共中央組織部2006年5月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)離退休干部黨支部建設(shè)工作的意見》，中共中央組織部與人力資源和社會(huì)保障部于2008年3月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下離退休干部工作的意見》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年1月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)離退休干部工作的意見》，中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委2017年印發(fā)的《中央國(guó)家機(jī)關(guān)離退休干部基層黨組織建設(shè)指導(dǎo)意見（試行）》等。除此之外，各個(gè)地方黨委還依據(jù)中央要求并結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)了一些地方性的黨內(nèi)文件，如2017年北京市委辦公廳、市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)離退休干部工作的實(shí)施意見》，2017年12月中共上海市委組織部、市委老干部局制定下發(fā)的《關(guān)于開展城市社區(qū)離退休干部黨建試點(diǎn)工作方案》、1998年印發(fā)的《上海老干部工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制》以及上海市委組織部印發(fā)的《貫徹執(zhí)行中央組織部關(guān)于干部離退休手續(xù)通知的意見》，中共重慶市衛(wèi)生局黨組2009年11月印發(fā)的《重慶市衛(wèi)生局關(guān)于深入開展創(chuàng)建離退休干部五好黨支部工作實(shí)施方案》，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳2017年7月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)離退休干部工作的實(shí)施意見》，中共省委組織部、省委老干部局2013年聯(lián)合印發(fā)的《山東省離退休干部黨支部工作規(guī)定》，中共湖南省委2017年5月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)離退休干部經(jīng)常性學(xué)習(xí)教育工作的意見》以及中共寧波市委2000年12月印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)離退休干部工作的意見》等。各個(gè)單位的黨委普遍都制定有關(guān)本單位內(nèi)部離退休黨員管理的一些制度。這些黨的文件對(duì)于離退休黨員尤其是黨員干部的政治生活待遇、黨性修養(yǎng)以及黨支部建設(shè)等做出了相應(yīng)規(guī)定，在離退休黨員管理方面發(fā)揮了重要作用。

而在政府層面，國(guó)家也出臺(tái)了一些政策與法律法規(guī)，如1980年10月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于公布〈國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定〉的通知》，1982年12月勞動(dòng)人事部印發(fā)的《關(guān)于發(fā)布〈貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)規(guī)定中具體問題的處理意見〉的通知》，1983年5月印發(fā)的《勞動(dòng)人事部關(guān)于離休干部參觀工農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的通知》，2000年1月中國(guó)人民銀行印發(fā)的《中國(guó)人民銀行離退休干部工作管理辦法》，2000年2月中國(guó)科學(xué)院印發(fā)的《中國(guó)科學(xué)院離退休干部管理辦法》、中國(guó)共產(chǎn)黨中國(guó)科學(xué)院京區(qū)委員會(huì)、中國(guó)科學(xué)院離退休干部工作局2011年5月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)離退休職工黨支部建設(shè)的意見》等。不僅如此，離退休黨員作為老年人顯然也受到老年人權(quán)益保障法的保障。而我國(guó)早于1996年就出臺(tái)了《老年人權(quán)益保障法》，并進(jìn)行了多次修改，而各個(gè)地方出臺(tái)的《老年人權(quán)益保障條例》或?qū)嵤独夏耆藱?quán)益保障法》辦法等地方性法規(guī)、規(guī)章。這些法律、法規(guī)和規(guī)章顯然在離退休黨員管理方面也發(fā)揮著不容抹殺的重要作用，它們與離退休黨員管理的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件一起，共同構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)離退休黨員管理的法治體系。

（二）現(xiàn)行有關(guān)離退休黨員管理制度的問題

總體來(lái)看，在離退休黨員管理方面，黨內(nèi)還沒有一部黨內(nèi)法規(guī)，只有一些規(guī)范性文件以及一些政府部委文件或地方性黨政文件。這些文件作為目前有關(guān)離退休黨員管理的黨的政策或國(guó)家的政策，其制度的效力層次相對(duì)比較低，規(guī)范性不足，缺乏足夠的權(quán)威性，且相關(guān)制度較為凌亂和瑣碎，存在制度重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。不僅如此，這些文件規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)也不相同，例如：一些文件側(cè)重于規(guī)范離退休黨支部建設(shè)，一些文件側(cè)重于指導(dǎo)離退休黨員黨費(fèi)管理，一些文件則側(cè)重于明確和規(guī)范離退休黨員干部的政治待遇保障，還有一些文件側(cè)重于離退休老干部手續(xù)的規(guī)范等，缺乏統(tǒng)一的管理理念和需要共同遵循的原則。此外，從這些文件的主要內(nèi)容來(lái)看，這些文件整體上側(cè)重于離退休黨員干部的管護(hù)和治理，強(qiáng)調(diào)的離退休黨員中的干部，對(duì)普通退休黨員的關(guān)注相對(duì)較少。而且，由于很多文件制定時(shí)間相對(duì)較為久遠(yuǎn)，其制度設(shè)置與當(dāng)前及今后“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的要求已經(jīng)越來(lái)越難以契合。而在國(guó)家法層面上，離退休黨員作為老年人，其權(quán)益的保障顯然也需要適用老年人權(quán)益保障法，因此《老年人權(quán)益保障法》以及各個(gè)地方的老年人權(quán)益保障條例或辦法自然會(huì)發(fā)揮其對(duì)離退休黨員權(quán)益保障的作用。但很顯然，離退休黨員既是老年人，更是具有先進(jìn)性要求的黨員，其既需要受到《老年人權(quán)益保障法》等國(guó)家法的保障，也需要顯現(xiàn)其作為黨員與一般老年人的不同，需要突顯其先進(jìn)性與純潔性，需要顯現(xiàn)其與一般老年人在政治要求上的差別。在此意義上，作為國(guó)家或地方立法的老年人權(quán)益保障法無(wú)法完全適應(yīng)作為黨員的老年人之管理的需要。在《老年人權(quán)益保障法》的基礎(chǔ)之上，還需要針對(duì)離退休黨員是老年人但更是黨員的實(shí)際情況，結(jié)合全面從嚴(yán)治黨的要求，在黨內(nèi)制定專門的法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)離退休黨員更有效的管理。

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，而作為新時(shí)代黨的建設(shè)的偉大工程之組成部分的離退休黨員管理，亦需要與時(shí)俱進(jìn)，需要立足新時(shí)代并體現(xiàn)新時(shí)代的要求與特色。在此背景下，正視現(xiàn)行黨內(nèi)制度以及國(guó)家立法在離退休黨員管理方面的不足，強(qiáng)化離退休黨員黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，借助黨內(nèi)法規(guī)來(lái)強(qiáng)化離退休黨員的管理，已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)所需。

三、應(yīng)盡快制定《中國(guó)共產(chǎn)黨離退休黨員管理?xiàng)l例》

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確確立了全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，并指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄耙婪▓?zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！憋@然，“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，是全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求和內(nèi)涵之義。而強(qiáng)化離退休黨員管理方面的黨內(nèi)法規(guī)立法，則是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的必然要求?；谝陨戏治?，筆者以為，黨內(nèi)應(yīng)當(dāng)盡快制定《中國(guó)共產(chǎn)黨離退休黨員管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并將其作為黨內(nèi)離退休黨員管理的基本法規(guī)與核心法規(guī)，以便構(gòu)建起離退休黨員管理的四梁八柱，全力強(qiáng)化離退休黨建，做好退休黨員管理工作。在這樣一部《條例》中，應(yīng)當(dāng)明確以下幾個(gè)方面的基本內(nèi)容。

（一）應(yīng)當(dāng)明確的指導(dǎo)思想

科學(xué)立法是當(dāng)代社會(huì)治理對(duì)于立法的基本要求，也是確保立法能夠立足實(shí)際、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的內(nèi)在需要。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為黨內(nèi)的立法活動(dòng)也需要遵循科學(xué)立法的理念，這是保證黨內(nèi)法規(guī)制度能夠立得住、行得通、管得了的客觀需要。為此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須要有正確的思想予以指導(dǎo)。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的推進(jìn)是在新時(shí)代這樣一個(gè)宏觀背景下進(jìn)行的。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央與時(shí)代同步伐，堅(jiān)持用馬克思主義立場(chǎng)觀點(diǎn)方法觀察時(shí)代、解讀時(shí)代、引領(lǐng)時(shí)代，不斷探索時(shí)代發(fā)展提出的新課題，回應(yīng)人類社會(huì)面臨的新挑戰(zhàn)，不斷推進(jìn)重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新，不斷揭示當(dāng)代中國(guó)深刻變革所蘊(yùn)含的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展規(guī)律，從理論和實(shí)踐結(jié)合上系統(tǒng)回答了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展什么樣的中國(guó)特色社會(huì)主義、怎樣堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義這一重大時(shí)代課題，創(chuàng)立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。^[9]而強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推進(jìn)依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨，則是這一思想的重要產(chǎn)物。離退休黨員黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要組成部分，是我黨在新時(shí)代依據(jù)管黨治黨需要，為回應(yīng)離退休黨員管理的現(xiàn)實(shí)需要而應(yīng)當(dāng)且必然要強(qiáng)化的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。以此為基點(diǎn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨離退休黨員管理?xiàng)l例》必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，著眼于管黨治黨的需要，并直面離退休黨員管理的現(xiàn)實(shí)問題與挑戰(zhàn)。這是確?！稐l例》自身具備科學(xué)性，能夠立得住、行得通的關(guān)鍵所在。

（二）應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則

筆者以為，作為離退休黨員管理的基本法規(guī)與核心法規(guī)，《條例》除了需要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為指導(dǎo)之外，還需要確立并堅(jiān)持以下基本原則。

1.黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨原則

“改革開放40年的實(shí)踐啟示我們：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)?！?sup>[10]^（p22）因此，辦好中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨。正因?yàn)槿绱?，黨的十八大以來(lái)，黨逐步確立了全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，使之成為“四個(gè)全面戰(zhàn)略”的重要組成部分，并堅(jiān)定不移地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。離退休黨員作為黨的成員，而且是老資格的黨的成員，其言行直接關(guān)涉黨的形象，其管理的成效直接影響黨的建設(shè)之成效。為此，其必然也在“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的范圍之內(nèi)，是全面從嚴(yán)治黨不可忽略的對(duì)象之一?；诖?，《條例》必須將“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”作為基本原則，對(duì)離退休黨員不僅要加強(qiáng)管理、管護(hù)，而且需要在管理上全面從嚴(yán)，需要立足于全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度重視和加強(qiáng)離退休黨員管理問題。通過(guò)從嚴(yán)管理、管護(hù)，確保離退休黨員始終符合黨的先進(jìn)性、純潔性要求，不忘初心，牢記使命，永葆本色。

2.突出組織認(rèn)同、關(guān)心與管護(hù)原則

黨員作為黨的組織成員，必須要講黨性?！拔覀凕h對(duì)所有黨員提出黨性要求，任何黨員不得例外?！?sup>[11]以此為基點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)離退休黨員管理需要建立在“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的基礎(chǔ)之上。但管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨并不意味著抹殺和忽略黨員的個(gè)人訴求，尤其是個(gè)人希望得到來(lái)自組織方面的認(rèn)同、肯定、關(guān)心與呵護(hù)的訴求。離退休黨員作為已經(jīng)基本脫離原工作單位的黨員群體，作為老年人，是黨員中的相對(duì)弱勢(shì)群體，更容易產(chǎn)生組織歸屬感的缺乏和恐懼感，更需要得到組織的關(guān)心與愛護(hù)。為此，對(duì)于離退休黨員，黨中央以及相應(yīng)黨組織都應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)的關(guān)心與呵護(hù)，對(duì)于其面臨的生活中的困難與思想上的困惑應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以解決與解答，對(duì)于其所做的于黨有利、于國(guó)有益、于民有助的行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以認(rèn)同、肯定和獎(jiǎng)勵(lì)，以此激發(fā)其組織歸屬感與榮譽(yù)感，激勵(lì)他們更好地服務(wù)于黨、服務(wù)于國(guó)家、服務(wù)于人民。體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度中，《條例》應(yīng)當(dāng)將突出組織認(rèn)同、關(guān)心與管護(hù)原則作為離退休黨員管理需要堅(jiān)持的基本原則，并依據(jù)該原則進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)，通過(guò)相應(yīng)的制度來(lái)體現(xiàn)對(duì)離退休黨員的認(rèn)同、關(guān)心與管護(hù)，激勵(lì)其離崗不離黨、退休不褪色。

3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同推進(jìn)原則

在離退休黨員管理以及相對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面，需要協(xié)調(diào)好離退休黨員管理與在職黨員管理之間的關(guān)系并處理好相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度之間的關(guān)系。為此，必須在法規(guī)中確立并堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同推進(jìn)原則。具體而言：一是需要在黨員管理方面堅(jiān)持并努力做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同推進(jìn)。需要將在職黨員管理與離退休黨員管理作為黨的建設(shè)的偉大工程這一整體中兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)又具有一定獨(dú)立性的部分，在工作中加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使二者共同服從并服務(wù)于黨的建設(shè)的偉大工程，做到協(xié)同推進(jìn)。二是需要在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上堅(jiān)持并做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同推進(jìn)。離退休黨員是黨員中的相對(duì)特殊群體，對(duì)其管理需要有專門的法規(guī)制度;但同時(shí)，作為黨的成員，離退休黨員管理也需要適用有關(guān)黨員管理的一般性黨內(nèi)法規(guī)。為此，《條例》中的制度必須要與已有黨員管理方面的相關(guān)法規(guī)制度（如《黨支部工作條例》《黨員教育工作條例》《黨內(nèi)關(guān)懷幫扶辦法》等現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度）相協(xié)調(diào)，需要針對(duì)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)在離退休黨員管理方面的不足而制定必要的法規(guī)制度，避免規(guī)外立規(guī)，造成法規(guī)資源的浪費(fèi)以及法規(guī)制度之間的相互沖突，要使多種法規(guī)制度建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，互補(bǔ)互助，相互配合，彼此支撐。

（三）應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化的離退休黨員管理機(jī)制與方法

“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！?sup>[6]^（p316）對(duì)于管黨治黨來(lái)說(shuō)，任何黨內(nèi)法規(guī)要真正發(fā)揮作用，除了需要指導(dǎo)思想與基本原則明確、科學(xué)，需要發(fā)揮引領(lǐng)與指導(dǎo)之外，更需要設(shè)置必要的機(jī)制，并采用科學(xué)的方法。離退休黨員管理的黨內(nèi)法規(guī)自然也不例外。離退休黨員管理的黨內(nèi)法規(guī)要在離退休黨員管理方面發(fā)揮切實(shí)作用，除了需要明確要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為指導(dǎo)并需要確立“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”、“突出組織認(rèn)同、關(guān)心與管護(hù)”以及“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同推進(jìn)”等基本原則之外，還必須確立一系列科學(xué)的機(jī)制與管理方法，以確保離退休黨員管理的穩(wěn)步有效推進(jìn)。例如，應(yīng)當(dāng)建立離退休黨員管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，通過(guò)明確、突出和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，保障離退休黨員管理工作順利、高效推進(jìn);應(yīng)當(dāng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系離退休黨員制度，形成領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系離退休黨員的機(jī)制，使領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系離退休黨員成為一種常態(tài)化工作，體現(xiàn)黨組織對(duì)于離退休黨員的關(guān)心、關(guān)懷、重視與管護(hù)，激勵(lì)他們更好地發(fā)揮余熱，為黨服務(wù)、為國(guó)服務(wù)、為民服務(wù);應(yīng)當(dāng)建立離退休黨員信息管理制度，加強(qiáng)對(duì)離退休黨員信息的管理，全面掌握和了解離退休黨員的思想、學(xué)習(xí)和生活狀況，及時(shí)施以引導(dǎo)和幫助;應(yīng)當(dāng)建立離退休黨員黨支部工作制度、工作調(diào)研制度，強(qiáng)化離退休黨員黨建工作，為離退休黨員實(shí)行自我管理、發(fā)揮余熱創(chuàng)造必要條件。這些作為強(qiáng)化離退休黨員管理的機(jī)制與方法，顯然都有必要在《條例》中被確立下來(lái)，形成制度，成為離退休黨員管理的抓手。

四、結(jié)語(yǔ)

立足于政黨政治的角度，“任何政黨都需要加強(qiáng)自我管理。政黨只有把自身管理好，才能維持組織力量和領(lǐng)導(dǎo)力量?！?sup>[12]作為我國(guó)執(zhí)政黨與社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨更應(yīng)如此。黨的十九大報(bào)告指出，“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上……新時(shí)代黨的建設(shè)總要求是：堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，以加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)為主線，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以堅(jiān)定理想信念宗旨為根基，以調(diào)動(dòng)全黨積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性為著力點(diǎn)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量，把黨建設(shè)成為始終走在時(shí)代前列、人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨?！倍谖覈?guó)社會(huì)已經(jīng)日趨步入老齡化，離退休黨員在黨員中的占比也已經(jīng)越來(lái)越高的情勢(shì)下，離退休黨員管理作為黨自我管理的重要組成部分，已經(jīng)成為新時(shí)代黨的建設(shè)必須要高度重視的重要組成部分，關(guān)注并重視離退休黨員管理問題已經(jīng)成為時(shí)代所必須。在全面依法治國(guó)已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略，加強(qiáng)離退休黨員管理方面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，對(duì)離退休黨員實(shí)行依規(guī)治理，顯然是全面從嚴(yán)治黨的必然選擇。為此，需要結(jié)合當(dāng)前離退休黨員管理的實(shí)際需要，盡快制定《中國(guó)共產(chǎn)黨離退休黨員管理?xiàng)l例》。這是運(yùn)用法治思維，強(qiáng)化離退休黨員管理并強(qiáng)化黨的自我管理，提高離退休黨員黨的建設(shè)之實(shí)效的客觀需要。

[注釋]

①? 參見中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》。

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責(zé)任編輯：徐慧楓