基于建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系下的行業(yè)整合研究

陸方蘭 賈蒙蒙 郝?tīng)q

摘要：建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)、土地利用評(píng)價(jià)考核和供后監(jiān)管的重要政策依據(jù)和制度規(guī)范。通過(guò)分析國(guó)家、地方等各類(lèi)產(chǎn)（行）業(yè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀標(biāo)準(zhǔn)具有多源、多行業(yè)等特點(diǎn)，因各地標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)類(lèi)別存在差異，導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)難以銜接，將用地標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)類(lèi)別分為工業(yè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)和工程項(xiàng)目行業(yè)，通過(guò)對(duì)工業(yè)項(xiàng)目和工程項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系現(xiàn)狀分析，逐個(gè)梳理國(guó)家和地方的用地標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)分類(lèi)體系，消除整合重復(fù)部分，保留差異，實(shí)現(xiàn)各標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)分類(lèi)體系跨尺度匹配和跨領(lǐng)域融合，形成新的建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)體系。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目;用地標(biāo)準(zhǔn);行業(yè)類(lèi)別;整合

中圖分類(lèi)號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）11-0022-27

收稿日期：2020-09-24

近年來(lái)，隨著各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地建設(shè)用地的需求量也在不斷的增大。為規(guī)范建設(shè)用地使用規(guī)模和效率，2012年自然資源部（原國(guó)土資源部）發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)土資發(fā)[2012] 132號(hào)），要求各地建立健全建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)、覆蓋各類(lèi)產(chǎn)（行）業(yè)的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)體系。但目前建設(shè)項(xiàng)日用地標(biāo)準(zhǔn)具有多源、多行業(yè)、多區(qū)域等特點(diǎn)，而且建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)涉及國(guó)家、省、市、縣、開(kāi)發(fā)區(qū)等多個(gè)層次。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、來(lái)源復(fù)雜、行業(yè)存在差異等問(wèn)題嚴(yán)重影響各地標(biāo)準(zhǔn)的銜接和應(yīng)用，因此整合現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系下的行業(yè)分類(lèi)，將為未來(lái)全面完善項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系做鋪墊。

1現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系

建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)、土地利用評(píng)價(jià)考核和供后監(jiān)管的重要政策依據(jù)和制度規(guī)范，國(guó)務(wù)院曾多次下發(fā)文件，要求嚴(yán)格執(zhí)行各類(lèi)用地標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)具有多源性，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的主編部門(mén)，即自然資源部、建設(shè)部等。因部門(mén)管理的重點(diǎn)和環(huán)節(jié)有所區(qū)別，各部門(mén)在使用建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)適用標(biāo)準(zhǔn)的判斷有所不同，其中自然資源部門(mén)主要依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》《劃撥用地目錄》等用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)用地的審批;規(guī)劃部門(mén)主要依據(jù)《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中的分類(lèi)開(kāi)展城鄉(xiāng)用地統(tǒng)計(jì)和用地管理工作;建設(shè)部主要依據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》對(duì)各工程項(xiàng)目用地進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)、合理布局，并在設(shè)備選型、工藝安排上盡可能采用先進(jìn)技術(shù)，以達(dá)到集約用地的目的?？梢?jiàn)各部門(mén)對(duì)建設(shè)用地管理是從不同角度定義的。

近年來(lái)，國(guó)家發(fā)布了公路、鐵路、民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、電力、煤炭、石油天然氣、體育、文化等13個(gè)行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo);同時(shí)發(fā)布了工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)，覆蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中制造業(yè)門(mén)類(lèi)中30個(gè)大類(lèi)。

通過(guò)分析這些建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)的特點(diǎn)，提煉共性，并參考《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《劃撥用地目錄》，將用地標(biāo)準(zhǔn)涉及的國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)歸類(lèi)為工業(yè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)和工程項(xiàng)目行業(yè)，本文將多源、多類(lèi)型的項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)整合從工業(yè)項(xiàng)目、工程項(xiàng)目的維度進(jìn)行，見(jiàn)圖1。

1.1工業(yè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系現(xiàn)狀

國(guó)家層面。2008年1月，自然資源部（原國(guó)土資源部）發(fā)布實(shí)施了《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資發(fā)[2008]24號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家工業(yè)控制指標(biāo)》）?！秶?guó)家工業(yè)控制指標(biāo)》中工業(yè)行業(yè)分類(lèi)體系是依據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》（GB—T4754-2002）的二級(jí)行業(yè)類(lèi)別，共30個(gè)行業(yè)類(lèi)別。

地方層面?！秶?guó)家工業(yè)控制指標(biāo)》出臺(tái)后，按照國(guó)家的有關(guān)要求，北京、上海、廣州、深圳、廣東、江蘇、遼寧、江西、陜西、安徽、河北、河南、廣西等省市結(jié)合本地實(shí)際，加快推進(jìn)土地使用標(biāo)準(zhǔn)制訂工作，陸續(xù)發(fā)布實(shí)施了相關(guān)的工業(yè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)分析比較，上海、深圳工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)行業(yè)分為三級(jí)行業(yè)類(lèi)別，廣州、蘇州分為四級(jí)行業(yè)類(lèi)別，北京工業(yè)項(xiàng)目未作細(xì)分，其余省市沿州國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并采用二級(jí)行業(yè)類(lèi)別。

1.2工程項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系現(xiàn)狀

國(guó)家層面。目前，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了比較完善的工程建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系。主要包括電力工程項(xiàng)目、石油天然氣工程項(xiàng)目、煤炭工程項(xiàng)目、新建鐵路工程項(xiàng)目、公路工程項(xiàng)目、民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程項(xiàng)目、公共圖書(shū)館、文化館、體育訓(xùn)練基地、城市社區(qū)體育設(shè)施、城市生活垃圾處理和給水與污水處理工程項(xiàng)目等11個(gè)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)，以及城市普通中小學(xué)校校舍、石油儲(chǔ)備庫(kù)工程項(xiàng)目、監(jiān)獄、拘留所、看守所、強(qiáng)制戒毒所、綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院、糧食倉(cāng)庫(kù)、海港通用碼頭和河港通用碼頭等11項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

地方層面。江蘇、江西、廣州、上海等地已建立相對(duì)比較完善的工程項(xiàng)目建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)。各地的體系大同小異，都是在國(guó)家出臺(tái)的工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和《劃撥用地目錄》的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地的發(fā)展需求去多增需，從而建立起符合各自特色的工程項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系。近年來(lái)，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)節(jié)約用地制度，北京、江蘇、遼寧、江西、陜西、廣州、上海、河北等省市在執(zhí)行國(guó)家發(fā)布的土地使用標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，結(jié)合本地實(shí)際，陸續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)符合當(dāng)?shù)刭Y源條件和節(jié)約集約要求的地方土地使用標(biāo)準(zhǔn)，主要包括高等教育、保障性住房、墓葬項(xiàng)目、監(jiān)獄項(xiàng)目、倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目、衛(wèi)生系統(tǒng)等方面。

以江蘇、廣州、河北等地為例，通過(guò)將國(guó)家出臺(tái)工程項(xiàng)目建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)體系和江蘇、廣州、河北等地方出臺(tái)的工程項(xiàng)目建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)比發(fā)現(xiàn)，國(guó)家和地方工程項(xiàng)目建沒(méi)用地標(biāo)準(zhǔn)涵蓋行業(yè)均不全，目前仍缺少部分行業(yè)的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，見(jiàn)表1。

2整合建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系的設(shè)想

2.1技術(shù)流程

建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)的主要來(lái)源為自然資源、建設(shè)等部門(mén)，涉及工業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育、體育、公共文化、電力、水利、公路、鐵路等多行業(yè)領(lǐng)域。本次對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系下行業(yè)類(lèi)別進(jìn)行整合，一方面是把分散在各個(gè)行業(yè)的用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行匯總，另一方面是把不同歸口的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，便于日后全面完善項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系。整合的技術(shù)流程如圖2所示。

2.1.1收集異質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)源

按照建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的歸口單位、適用行政區(qū)范圍、適用的行業(yè)對(duì)象收集標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，按照一定規(guī)律對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)整理，形成覆蓋全國(guó)、涵蓋多行業(yè)的本底標(biāo)準(zhǔn)集。

2.1.2統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)關(guān)聯(lián)接口

要實(shí)現(xiàn)紛繁復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)整合，關(guān)鍵問(wèn)題在于如何確定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的種類(lèi)，以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步分類(lèi)。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)分類(lèi)的統(tǒng)一，從大的方面歸類(lèi)為工業(yè)項(xiàng)目體系和工程項(xiàng)目體系，出于用地最終落到行業(yè)上的考慮，采用《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》分類(lèi)體系確定工業(yè)項(xiàng)目的行業(yè)種類(lèi);采用《劃撥用地目錄》分類(lèi)體系確定工程項(xiàng)目的行業(yè)種類(lèi)。關(guān)于異質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)分類(lèi)的統(tǒng)一，對(duì)于工業(yè)項(xiàng)目行業(yè)體系，將各異質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)分類(lèi)體系統(tǒng)一到《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》（ GB-T4754-2011）二級(jí)行業(yè)類(lèi)別的規(guī)定表述上;對(duì)于工程項(xiàng)目行業(yè)分類(lèi)體系，將各異質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系統(tǒng)一到《劃撥用地目錄》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第9號(hào)）的規(guī)定表述上。

2.1.3行業(yè)類(lèi)別的重新組織

經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系的重新定義，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系都可歸類(lèi)于某一行業(yè)分類(lèi)目錄下，然后根據(jù)行業(yè)逐個(gè)梳理多個(gè)口徑的用地標(biāo)準(zhǔn)，消除整合重復(fù)部分，保留差異，實(shí)現(xiàn)各標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)分類(lèi)體系跨尺度匹配和跨領(lǐng)域融合，最終形成新的各行業(yè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系下的行業(yè)類(lèi)別。

2.2整合工業(yè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系的設(shè)想

通過(guò)分析國(guó)家、北京、上海、廣州、河北等國(guó)內(nèi)現(xiàn)行工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)體系，比較各地工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系的異同，在整理分析地方的重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)發(fā)[2008]3號(hào)文、國(guó)土資發(fā)[2012] 47號(hào)文的相關(guān)政策要求，確定覆蓋各類(lèi)工業(yè)產(chǎn)（行）業(yè)的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系。

結(jié)合前文對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀分析，為了保證與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接，便于指標(biāo)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和橫向?qū)Ρ?，以及不同管理部門(mén)的工作銜接，本次研究將工業(yè)行業(yè)體系調(diào)整為新的二級(jí)行業(yè)類(lèi)別，共31個(gè)行業(yè)，解決不同行業(yè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問(wèn)題，見(jiàn)表2。

2.3整合工程項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)體系的設(shè)想

工程項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計(jì)，首先以《劃撥用地目錄》為基礎(chǔ)，確定符合地方發(fā)展規(guī)劃的工程項(xiàng)目分類(lèi)體系。以國(guó)家出臺(tái)的《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編》（上下）、《劃撥用地目錄》（國(guó)土資源部令第9號(hào)）和各地方出臺(tái)的建沒(méi)用地控制標(biāo)準(zhǔn)中所列的項(xiàng)目為參考，結(jié)合地區(qū)十三五規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃等相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃資料，確定地區(qū)未來(lái)幾年工程項(xiàng)目的發(fā)展重點(diǎn)，從而制訂符合地方發(fā)展需要的工程項(xiàng)目體系。

充分參考《劃撥用地目錄》、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及地區(qū)現(xiàn)行的有關(guān)工程項(xiàng)目的用地標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)工程項(xiàng)目的分類(lèi)方式，結(jié)合地方工程項(xiàng)目發(fā)展方向，制定了工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，主要包括17項(xiàng)工程項(xiàng)目，基本涵蓋了《劃撥用地目錄》，包含了《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編》（上下）中的全部項(xiàng)目類(lèi)別，解決不同行業(yè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問(wèn)題，見(jiàn)表3。

3結(jié)論

建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)土地資源使用源頭上控制，是促進(jìn)城市建設(shè)節(jié)約集約的前提條件。隨著全國(guó)城市的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)和人民生活水平的提高，土地資源問(wèn)題日益突出，必須在更大程度上實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

為全面促進(jìn)全國(guó)節(jié)約集約利用土地，需重新整合建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系。而在整合建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)體系的前提，需整合全國(guó)的行業(yè)體系。補(bǔ)齊現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系的空缺行業(yè)，納入新的行業(yè)類(lèi)型，同時(shí)整合現(xiàn)有體系的重復(fù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成新的行業(yè)體系。

新的建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)體系的形成，為建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)的整合提供了先行條件，將為建設(shè)用地項(xiàng)目的審查、供應(yīng)和使用提供更加全面的行業(yè)劃分，同時(shí)更加明確項(xiàng)目的落實(shí)以及管理的針對(duì)性。

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作者簡(jiǎn)介：陸方蘭、賈蒙蒙、郝?tīng)q，易景環(huán)境科技（天津）股份有限公司。