新時代鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑研究

徐世雨 范新嵋 張莉

摘要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有效的鄉(xiāng)村治理體系是重要保障。新時代鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，應(yīng)構(gòu)建符合時代特點(diǎn)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。其中，自治為核心，是治理體系的主要形式與載體;法治為保障，是治理體系的重要依據(jù)和手段;德治為支撐，是治理體系的重要基礎(chǔ)和引領(lǐng)。三者有機(jī)結(jié)合、相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的有機(jī)整體，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：自治;法治;德治;鄉(xiāng)村治理

一、理論闡釋：鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建邏輯

鄉(xiāng)村是多元需求與利益偏好不同的個體匯聚成的社會共同體，通過解決諸多現(xiàn)實(shí)問題，才能維持鄉(xiāng)村秩序的和諧與穩(wěn)定，此過程也就是“治理”。關(guān)于治理的內(nèi)涵，許多機(jī)構(gòu)和學(xué)者給予不同的闡釋。全球治理協(xié)會認(rèn)為：治理是指公民個人與組織機(jī)構(gòu)或者是政府組織與私人協(xié)同治理相關(guān)事務(wù)的總和。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織把治理界定為運(yùn)用政治權(quán)威管控公共資源，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的過程。俞可平指出：治理是指公共組織在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)力維持公共秩序、滿足公眾需要的過程。上述闡釋涵括了治理的三個主要特征，即自我調(diào)節(jié)的協(xié)作方式，多元化的行動者，互助合作的伙伴關(guān)系。

“鄉(xiāng)村治理”的內(nèi)涵與治理理論密切相關(guān)。實(shí)際上，鄉(xiāng)村治理是治理理論在鄉(xiāng)村的具體實(shí)踐和運(yùn)用。徐勇認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理就是通過解決鄉(xiāng)村面臨的各種矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧發(fā)展和穩(wěn)定。黨國英提出，鄉(xiāng)村治理就是鄉(xiāng)村社會處理各種公共事務(wù)的傳統(tǒng)和制度，是以基層鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)和其他權(quán)威機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)村社會提供各種公共物品和服務(wù)的活動。賀雪峰指出，鄉(xiāng)村治理就是指采取何種方法對中國的鄉(xiāng)村社會進(jìn)行管理，或中國的鄉(xiāng)村社會如何進(jìn)行自我管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的和諧發(fā)展。簡言之，鄉(xiāng)村治理就是農(nóng)村社會在不同歷史階段實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧、穩(wěn)定、有序發(fā)展的一種方式。

二、實(shí)踐模式：我國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐水平也得到極大提升，形成了鄉(xiāng)村治理的“一般模式”、“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”。“一般模式”是指基于國家相關(guān)法律和政策規(guī)定而形成的一種鄉(xiāng)村治理模式?！耙话隳Ｊ健庇挚梢苑譃橐韵氯N：一是“主導(dǎo)”模式，即由村黨組織或村民委員會其中一方主導(dǎo)著鄉(xiāng)村治理格局，另一方則處于完全被動的局面。二是“主輔”模式。即由村民委員會或村黨組織主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程，另一方則在主導(dǎo)方的領(lǐng)導(dǎo)下配合做好相關(guān)工作。三是“各自為政”模式，即村黨組織和村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中各自為政，形成了相互爭權(quán)、相互對抗的局面。

鄉(xiāng)村治理的“發(fā)展模式”與鄉(xiāng)村社會的發(fā)展息息相關(guān)，隨著民主化進(jìn)程的加快，新興社會組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著不可替代的作用，與村黨組織和村民委員會共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。根據(jù)各個主體之間的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理的“發(fā)展模式”可分為兩種：一是“合作協(xié)商”模式。這種模式與村莊的經(jīng)濟(jì)組織或臨時性和事務(wù)性組織的崛起有關(guān)，前者形成鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)管理體系，后者形成鄉(xiāng)村的社會管理體系，兩者在經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域合理分工，并逐漸形成良好的協(xié)商、合作關(guān)系。二是“多元自主”模式。這種模式與“合作協(xié)商”模式相對立，意味著鄉(xiāng)村治理主體的多元化，同時各個主體之間獨(dú)立性較強(qiáng)，沒有形成良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。

鄉(xiāng)村治理的“創(chuàng)新模式”改變了原有的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，建立起了新的鄉(xiāng)村治理格局。鄉(xiāng)村治理的“創(chuàng)新模式”主要有三種：一是“下沉”模式，即根據(jù)農(nóng)村社會的實(shí)際發(fā)展需要，將治理層次不斷向下延伸，從而實(shí)現(xiàn)更低層次、更小范圍的自治。二是“重組”模式，其典型為村莊合并。合并后的村莊一般整合了多個治理體系和治理單元，治理范圍比原來更大、更廣。三是“整合”模式，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一些地方政府打破原有鄉(xiāng)村治理格局，整合治理資源、提高治理績效，強(qiáng)化區(qū)域、資源、人口與組織之間的聯(lián)系，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式。

三、路徑構(gòu)建：構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

習(xí)近平總書記在十九大報告中提出：建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這是新時代黨中央在總結(jié)基層探索工作基礎(chǔ)上對鄉(xiāng)村治理工作的新部署。構(gòu)建以自治為基礎(chǔ)、以法治為保障、以德治為支撐的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，是打造共建共治共享的社會治理格局必不可少的組成部分。

（一）自治是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的核心

1. 提高村民自治意識，健全村民自治制度。村民自治意識高低決定其實(shí)現(xiàn)程度。應(yīng)注重培養(yǎng)村民的自治意識和治理能力。村民只有具備了濃厚的自治意識，才能積極參與鄉(xiāng)村治理，充分發(fā)揮其積極性和主動性，提升鄉(xiāng)村治理績效。村民自治制度是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，在民主選舉層面上要嚴(yán)格規(guī)范投票制度，將選舉權(quán)落到實(shí)處;在民主決策過程中，要充分保障村民在鄉(xiāng)村社會生活事務(wù)治理中的決策權(quán);要嚴(yán)格落實(shí)村務(wù)公開制度，確保村民廣泛參與民主管理過程;動員村民對鄉(xiāng)村社會生活事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，確保監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。

2. 擴(kuò)展村民自治路徑，推進(jìn)村民自治進(jìn)程。首先，合理運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，創(chuàng)新村民自治路徑。第一，開發(fā)農(nóng)村網(wǎng)站和微信運(yùn)營平臺。及時發(fā)布國家的一些重大政策、方針，尤其是要側(cè)重涉及“三農(nóng)”問題的;村民可以在后臺及時留言，發(fā)表意見和看法。同時熱心回答村民的各種疑問。第二，充分發(fā)揮微信等新媒體作用，動員村民積極參與鄉(xiāng)村治理?？梢酝ㄟ^這些平臺及時與村民溝通交流，確保農(nóng)村外出人口參與鄉(xiāng)村治理，有助于擴(kuò)大民主參與，實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化和民主化。

3. 發(fā)展村民自治組織，搭建鄉(xiāng)村治理平臺。首先，要不斷發(fā)展和完善各類自治組織，比如經(jīng)濟(jì)、文化和社會自治組織。其次，村民自治組織按職能還可以劃分為信息收集、參謀、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等小組，在鄉(xiāng)村治理過程中彼此分工，充分發(fā)揮各自職能，同時又相互協(xié)作，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)。

4. 完善民主協(xié)商制度，夯實(shí)村民自治基礎(chǔ)。健全村民協(xié)商制度，擴(kuò)展村民參與民主協(xié)商的方式方法，切實(shí)保障村民對村級集體事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)村民當(dāng)家做主。依托村民會議、村民代表會議等載體，通過議事會、理事會、民情懇談會、社區(qū)治理委員會、決策聽證、民主評議等協(xié)商形式，廣泛開展民主協(xié)商活動，逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)商活動的經(jīng)?；⒁?guī)范化和制度化。拓寬村民與基層政府和各類社會組織等主體的協(xié)商議事途徑，不斷完善村民利益表達(dá)、權(quán)益保障和協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。

（二）法治是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的保障

1. 切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村立法，完善配套法律法規(guī)體系。要加大涉農(nóng)立法力度，提高立法質(zhì)量，不斷完善鄉(xiāng)村法律體系建設(shè)。國家立法機(jī)關(guān)要從農(nóng)村發(fā)展需要和發(fā)展實(shí)際出發(fā)不斷加強(qiáng)和完善有關(guān)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)，加大涉農(nóng)立法、修法力度，以有效保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益。微觀層面上，要結(jié)合村莊實(shí)際、村規(guī)民約和鄉(xiāng)風(fēng)民俗，認(rèn)真研究制定符合本村的“小法律”，使村規(guī)民約“法治”化。相關(guān)部門應(yīng)在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照依法、簡潔、易行的原則，指導(dǎo)幫助鄉(xiāng)村依法制定和修訂《村民自治章程》和《村規(guī)民約》。

2. 深化開展法治宣傳教育，提高村民法治觀念。首先，要加強(qiáng)農(nóng)村的普法教育工作。要創(chuàng)新普法教育形式，加大普法力度，用通俗易懂的語言和群眾喜聞樂見的方式宣傳法律知識，培養(yǎng)村民懂法、尊法、用法和守法意識，使法治觀念深入民心。其次，建設(shè)一批真正懂法、守法、尊法、用法的專業(yè)隊伍。要加強(qiáng)農(nóng)村司法所、法律服務(wù)所、農(nóng)民調(diào)節(jié)糾紛所等法制組織建設(shè)，推進(jìn)法律援助進(jìn)村、法律顧問進(jìn)村，為村民提供各種法律咨詢服務(wù)。再次，提高法治宣傳質(zhì)量。法律宣傳要有側(cè)重點(diǎn)，在眾多國家法律法規(guī)中，要學(xué)會分門別類地開展法治宣傳教育。

3. 不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村法治工作，打造鄉(xiāng)村法治大環(huán)境。首先，要大力推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政府依法行政，培養(yǎng)村民信法守法觀念。廣大村干部要帶頭遵法、守法、依法辦事，做到公開、公平、公正，使村民能夠充分感受到法律正義和法治精神。其次，要努力實(shí)現(xiàn) “村兩委”依法規(guī)范進(jìn)行村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要加大措施，提高 “村兩委”成員的法治意識觀念，促使他們運(yùn)用“法治“方式管理村級事務(wù)，并自覺接受村民監(jiān)督。再次，實(shí)行權(quán)責(zé)清單制度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（三）德治是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的支撐

1. 加大德治教育宣傳力度，開展各種道德評議活動。首先，深入開展各種德治宣傳教育工作，培養(yǎng)村民的德治意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要緊緊圍繞社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，在農(nóng)村開設(shè)各種專題教育課堂。其次，積極開展道德評議活動。在農(nóng)村，可以通過廣泛開展以“德品文化”為主題和內(nèi)容的評選表彰活動，利用道德評價約束村民行為、褒揚(yáng)身邊典型，形成良好的社會道德風(fēng)尚。

2. 弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，培植社會主義核心價值觀。一方面，進(jìn)入新時代，我們要弘揚(yáng)和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承并創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化愛國、勤儉、節(jié)約、忠孝等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，讓村民在接受中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德中實(shí)現(xiàn)心靈凈化;另一方面，應(yīng)繼續(xù)培育和弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，把社會主義核心價值觀融入鄉(xiāng)村發(fā)展的方方面面，并逐漸轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣;把社會主義核心價值觀作為鄉(xiāng)村道德建設(shè)的靈魂，使中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德和社會主義核心價值觀在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮引領(lǐng)、規(guī)范和約束作用，用潛移默化的方式提升村民的道德修養(yǎng)與境界，為鄉(xiāng)村德治贏得情感支持和社會認(rèn)同。

3. 重塑鄉(xiāng)村文化認(rèn)同，夯實(shí)鄉(xiāng)村德治基礎(chǔ)。首先，創(chuàng)新鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵。應(yīng)結(jié)合新時代發(fā)展需要，培育具有時代特點(diǎn)和地域特色的鄉(xiāng)村民俗文化，反對各種封建、迷信和鄉(xiāng)村陋習(xí)，形成積極向上、開放包容、樂于進(jìn)取的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)。其次，加大鄉(xiāng)村文化認(rèn)同。積極發(fā)掘新鄉(xiāng)賢文化、地域文化、名人典故等鄉(xiāng)村文化底蘊(yùn)，開展有當(dāng)?shù)孛袼滋厣奈幕顒?，村民形成?qiáng)烈的鄉(xiāng)村文化認(rèn)同。再次，豐富村民業(yè)余文化生活。經(jīng)常在農(nóng)村開展各種村民文體活動，并鼓勵村民積極參與其中。同時，建設(shè)各種基礎(chǔ)公共設(shè)施，以不斷增進(jìn)鄉(xiāng)村凝聚力、豐富村民的精神文化生活。此外，我們要不斷傳承具有鄉(xiāng)村特色的農(nóng)耕文明、家鄉(xiāng)方言、風(fēng)俗習(xí)慣等鄉(xiāng)村文化精華，以增強(qiáng)村民對鄉(xiāng)村文化的榮譽(yù)感、歸屬感和責(zé)任感。

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*基金項目：德州學(xué)院鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略專題調(diào)研課題。

（作者單位：徐世雨，德州學(xué)院歷史與社會管理學(xué)院;范新嵋，東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院;張莉，陵城區(qū)職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校）