提高金秀縣山林權(quán)屬糾紛案件調(diào)處率的方法

黃金超

（金秀瑤族自治縣林業(yè)局，廣西 金秀 545799）

1 金秀縣山林權(quán)屬糾紛基本情況

金秀瑤族自治縣（以下簡稱“金秀縣”）地處廣西壯族自治區(qū)中部偏東的大瑤山區(qū)，成立于1952 年5 月28日，是全國最早成立的瑤族自治縣。全縣土地總面積251 827 hm2，其中林業(yè)用地22.487萬hm2，人均1.440 hm2，森林面積21.399 萬hm2，人均1.373 hm2。森林覆蓋率87.2%，林業(yè)用地綠化率97.1%，縣城居民點(diǎn)綠化覆蓋率37.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點(diǎn)綠化覆蓋率25.0%。全縣轄3 鎮(zhèn)7 鄉(xiāng)77 個(gè)村民委4 個(gè)社區(qū)，2019 年底全縣總?cè)丝?5.6 萬人。受金秀縣地理位置和自治縣成立以來復(fù)雜歷史環(huán)境的影響，每年的山林權(quán)屬糾紛案件調(diào)處工作任務(wù)繁重，舊案正在調(diào)處中，新案又不斷發(fā)生，而各個(gè)時(shí)期的案件性質(zhì)有所不同。特別是2018、2019 年，由于公益林補(bǔ)償產(chǎn)生的利益驅(qū)動引發(fā)的山林權(quán)屬糾紛不斷出現(xiàn)，原“林業(yè)三定”時(shí)未確定的集體山林，集體與集體之間山林糾紛案件不斷發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2015 年至今，金秀縣發(fā)生的山林權(quán)屬糾紛案件共計(jì)160件；縣內(nèi)糾紛146件，跨縣糾紛8件，跨市糾紛6 件；已調(diào)解的138 件，占案件的86%，正在調(diào)查處理的22件，占案件的14%。

2 山林權(quán)屬糾紛發(fā)案的原因

1982 年在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，就產(chǎn)生了責(zé)任山（承包山）和自留山，除集體外，個(gè)人也擁有了對山林的經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)。對山權(quán)權(quán)屬進(jìn)行劃分時(shí)，按照“林業(yè)三定”原則及相關(guān)政策，由政府給重新分配的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了登記造冊，并頒發(fā)了相應(yīng)的自留山使用證或承包合同書。但由于當(dāng)時(shí)時(shí)間短、任務(wù)重、條件艱苦，工作繁重，難免出現(xiàn)界址不明、權(quán)屬不清甚至重復(fù)填證等種種現(xiàn)象。若干年后，林農(nóng)在對這些山林進(jìn)行經(jīng)營和獲得收益時(shí)，許多爭議便暴發(fā)了出來，從而形成了山林權(quán)屬糾紛。事實(shí)上，這類糾紛是因他人的侵權(quán)而導(dǎo)致的，而非行政管理引起的。金秀縣產(chǎn)生山林權(quán)屬糾紛的原因主要分為以下4種。

①國家實(shí)行森林分類區(qū)劃界定，發(fā)放公益林補(bǔ)助資金以后，因公益林地所有權(quán)問題和享受公益林補(bǔ)助資金問題發(fā)生爭議。

②因土地升值，在土地開發(fā)中由于承包金的收益問題引起土地所有權(quán)的爭議。

③因“林業(yè)三定”時(shí)的山界林權(quán)和自留山證沒有附圖，有的四際界線描述的地名現(xiàn)在無法確定等因素，引起土地邊界爭議。

④在2009年開展的集體林權(quán)制度改革工作中，由于時(shí)間緊、任務(wù)重等歷史原因，導(dǎo)致已發(fā)放的林權(quán)證存在問題較多，不斷發(fā)生林權(quán)糾紛，如人、地、證不符等現(xiàn)象。

3 提高山林權(quán)屬糾紛案件調(diào)處率的方法

3.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，部門協(xié)作

一直以來，金秀縣委、縣人民政府高度重視糾紛調(diào)處工作，對調(diào)處經(jīng)費(fèi)及時(shí)落實(shí)到位，配備辦案的專用車輛。如果遇到一些案情重大、情況復(fù)雜和跨縣、跨市的案件，縣領(lǐng)導(dǎo)親自出面與周邊的縣、市聯(lián)系，做到要人給人、要車出車。例如，忠良鄉(xiāng)六卜村委田勞屯與梧州市蒙山縣夏宜鄉(xiāng)蘆山村委社坪屯的林地糾紛案件。金秀縣分管領(lǐng)導(dǎo)非常重視，及時(shí)與來賓市調(diào)處辦和蒙山縣聯(lián)系，于2017年3 月13 日來賓市調(diào)處辦、林業(yè)局，梧州市調(diào)處辦、林業(yè)局和蒙山縣調(diào)處辦、林業(yè)局，金秀縣調(diào)處辦、林業(yè)局在蒙山縣召開了協(xié)調(diào)會議，雙方都站在構(gòu)建和諧社會、維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)全社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度，達(dá)成共識，難度較大的跨市案件得到了協(xié)議解決。

3.2 建立健全機(jī)構(gòu)和制度，層層落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)糾紛案件的排查工作

金秀縣根據(jù)自治區(qū)和來賓市部署，建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和制度，制訂工作方案，層層落實(shí)責(zé)任，把調(diào)處工作分解到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（屯）。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和有關(guān)部門也相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和制訂方案?？h調(diào)處辦安排工作人員輪流值班，分頭到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行案件排查，對于突發(fā)的有可能會引發(fā)群體性或群體性上訪等的案件，縣里及時(shí)組織有關(guān)部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)研究決策、方法進(jìn)行調(diào)解。金秀縣組織有關(guān)部門和工作隊(duì)員開展集中調(diào)處“三大糾紛”活動，統(tǒng)一安排，把案件分到組，落實(shí)到人負(fù)責(zé)，限時(shí)調(diào)結(jié)。屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)處的案件，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)處完畢，縣級有關(guān)做好檢查、督促和指導(dǎo)工作。對于重大疑難案件，領(lǐng)導(dǎo)親自介入?yún)⒓诱{(diào)處，嚴(yán)格把關(guān)，避免錯(cuò)案發(fā)生。

3.3 積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)

調(diào)處山林權(quán)屬糾紛是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣而又異常艱苦的工作。為了提高調(diào)處隊(duì)伍的自身素質(zhì)和辦案水平，近年來金秀縣積極舉辦多種形式的培訓(xùn)班，召開全縣調(diào)處干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)會，同時(shí)宣傳學(xué)習(xí)調(diào)處法律、法規(guī)。

3.4 發(fā)揮傳、幫、帶作用，指導(dǎo)新增人員

金秀縣認(rèn)真履行《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》賦予政府調(diào)處機(jī)構(gòu)的“組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)”職能，并做到年頭有計(jì)劃、季度有匯報(bào)、年中有檢查、年末有總結(jié)。同時(shí)，除了負(fù)責(zé)指導(dǎo)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關(guān)部門調(diào)處山林權(quán)屬糾紛的業(yè)務(wù)工作外，還重點(diǎn)對新增的調(diào)處人員進(jìn)行具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，新增人員承擔(dān)案件后，熟悉業(yè)務(wù)的老同志仍跟其后面督促指導(dǎo)，起到了傳、幫、帶的作用。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在調(diào)處案件遇到困難時(shí)，金秀縣林業(yè)局派出人員下鄉(xiāng)指導(dǎo)工作，有時(shí)大家共同探討，使辦案質(zhì)量得到提高。

4 調(diào)處山林權(quán)屬糾紛中存在的主要問題

雖然長期以來金秀縣的山林權(quán)屬糾紛都得到了及時(shí)有效的解決，沒有引起大的事件發(fā)生，但是在調(diào)處工作中仍然存在一些問題。一是跨縣、跨市案件拖久不解決，矛盾越來越深，可能會造成群體性事件發(fā)生，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素之一。二是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的調(diào)處人員責(zé)任心不強(qiáng)，對工作認(rèn)識不到位，工作開展不細(xì)致；有的調(diào)處工作人員身兼數(shù)職，無法擠出足夠時(shí)間來開展調(diào)處工作；有的單位交通工具安排不到位，僅由工作人員自己解決交通工具來開展工作，影響了辦案效率。三是調(diào)處工作人員業(yè)務(wù)不夠熟練，沒有得到專業(yè)脫產(chǎn)培訓(xùn)，辦案效率和案件質(zhì)量得不到保障，增加了工作量，影響了調(diào)處進(jìn)度。

5 做好山林權(quán)屬糾紛調(diào)處工作的建議

5.1 強(qiáng)化教育

通過法制宣傳教育，提高縣、鄉(xiāng)、村、屯四級干部群眾及村民的守法意識和合同意識，規(guī)范村民的行為，嚴(yán)格執(zhí)行山林承包等的各項(xiàng)規(guī)定。同時(shí)，遏制各種侵犯農(nóng)民山林權(quán)屬的苗頭性行為發(fā)生，將矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。成功調(diào)解糾紛后，應(yīng)立即對爭議雙方群眾進(jìn)行依法教育，就糾紛事件發(fā)生的原因及處理依照的條例對爭議雙方群眾進(jìn)行深層次講解，讓群眾進(jìn)一步了解我國關(guān)于山林權(quán)屬糾紛的相關(guān)法律。

5.2 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

政府必須把解決山林權(quán)屬糾紛問題納入重要工作日程，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的組織機(jī)構(gòu)，抽調(diào)得力干部，集中時(shí)間和精力搞突破?？h、鄉(xiāng)林業(yè)、森林公安等部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，在宣傳政策、制訂方案、接待上訪、組織協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮職能作用；財(cái)政部門要落實(shí)調(diào)處山林權(quán)屬糾紛專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，把解決山林權(quán)屬糾紛作為重要內(nèi)容一并推進(jìn)。對因山林權(quán)屬糾紛引發(fā)的農(nóng)民群體性上訪、越級訪和重復(fù)訪案件，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案制，要責(zé)任到人、一抓到底。要認(rèn)真處理好因山林權(quán)屬糾紛引發(fā)的上訪問題，切實(shí)把矛盾化解在基層，真正做到不回避、不掩蓋、不推諉、不拖拉，敢于并善于解決各種矛盾，堅(jiān)決防止因山林權(quán)屬糾紛問題引發(fā)惡性案（事）件［1］。

5.3 政策疏導(dǎo)

穩(wěn)定和鞏固山林的經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)林是保障農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。出現(xiàn)界址不明、權(quán)屬不清甚至重復(fù)填證等種種現(xiàn)象，是山林權(quán)屬糾紛的產(chǎn)生根源。若干年后，林農(nóng)在對這些山林進(jìn)行經(jīng)營和獲得收益時(shí)，會暴發(fā)許多爭議，因此，政府要正視山林的經(jīng)營和承包現(xiàn)狀，建立規(guī)范的山林承包關(guān)系。涉林部門和司法部門要開展政策下鄉(xiāng)活動，深入講解山林承包法和其他相關(guān)政策法規(guī)，現(xiàn)場解答農(nóng)民的問題，讓農(nóng)民熟悉政策、掌握政策、運(yùn)用政策。

5.4 部門聯(lián)合

以綜治辦為中心，充分發(fā)揮綜治、司法、信訪“三位一體”的聯(lián)動功能，派出所、法庭、司法所等綜治成員單位密切配合、齊抓共管，形成矛盾糾紛排查調(diào)處的整體合力；采取民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相結(jié)合，充分發(fā)揮各級民調(diào)組織的作用，筑牢第一道防線；實(shí)行分片包干責(zé)任制，各包片領(lǐng)導(dǎo)、包村干部、各級民調(diào)組織各負(fù)其責(zé)，確保工作范圍縱向到底、橫向到邊，不留死角；實(shí)行矛盾糾紛領(lǐng)導(dǎo)包案調(diào)處制度，對影響社會穩(wěn)定的重大矛盾和突出問題，采取“一個(gè)問題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一個(gè)方案、一抓到底”的辦法，徹底解決問題；抓好“教育、疏導(dǎo)、控制、防范”等環(huán)節(jié)，暢通情報(bào)信息渠道，確保矛盾糾紛早控制、早化解、不激化、不升級［2］。