基于轉(zhuǎn)型發(fā)展需要的縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革探析

王少華

（南京秦淮開放大學(xué)，江蘇南京210000）

縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)是近幾年來在原有廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型發(fā)展起來的新型大學(xué)，由于縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)的功能定位在原廣播電視大學(xué)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了擴(kuò)大、調(diào)整和重組，使得其管理體系也需要進(jìn)行相應(yīng)改革，但管理體制改革比較復(fù)雜和敏感，涉及校內(nèi)方方面面。因此，現(xiàn)階段各縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)基本上都采用了微調(diào)，主體還是沿用了原廣播電視大學(xué)管理的“路數(shù)”。隨著縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展的加快，舊的管理體制正制約著開放大學(xué)的發(fā)展，因而縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革勢(shì)在必行。

一、厘清開放大學(xué)管理體制概念

管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，即采用一定的形式，將組織形式結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以恰當(dāng)?shù)氖侄巍⒎椒▉韺?shí)現(xiàn)管理的任務(wù)和目的。具體地說，管理體制是規(guī)定了一個(gè)部門或一個(gè)單位在各方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則。它的核心是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的分配以及各機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)。它的強(qiáng)弱直接影響到管理的效率和效能，在整個(gè)管理中起著決定性作用。

開放大學(xué)管理體制是當(dāng)?shù)卣谝欢ǖ恼?、?jīng)濟(jì)和文化制度基礎(chǔ)上建立起來的對(duì)開放大學(xué)進(jìn)行組織管理的各項(xiàng)制度的總和，開放大學(xué)管理體制直接影響著開放大學(xué)改革和發(fā)展的方向、速度、規(guī)模。它涉及開放大學(xué)內(nèi)部系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、隸屬關(guān)系、權(quán)力劃分、運(yùn)行機(jī)制、管理制度等方面。

開放大學(xué)管理體制的核心要素為領(lǐng)導(dǎo)體制、管理機(jī)構(gòu)、管理制度。領(lǐng)導(dǎo)體制是學(xué)校管理的根本性制度，反映著學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的性質(zhì)。開放大學(xué)為實(shí)現(xiàn)既定的教育目標(biāo)，需要按一定的原則建立一定形式的領(lǐng)導(dǎo)體制，以維系學(xué)校成員之間的相互關(guān)系，有組織地開展學(xué)校各項(xiàng)工作，完成學(xué)校教育、教學(xué)活動(dòng)及任務(wù)。目前我國(guó)國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)開放大學(xué)基本實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)基本參照中學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在管理機(jī)構(gòu)上，國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)開放大學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置基本都參照高校做法，差異不大。而縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)基本參照中學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置的方法，又參照了上級(jí)開放大學(xué)的設(shè)置，使縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置差異較大，各不相同。對(duì)于管理制度的落實(shí)上，主要指開放大學(xué)根據(jù)國(guó)家頒布的教育法令、法規(guī)、條例、指示等，結(jié)合開放大學(xué)實(shí)際制定的規(guī)章制度和實(shí)施細(xì)則。

二、縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制現(xiàn)狀

（一）管理體制的總體現(xiàn)狀

縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)的前身是縣區(qū)廣播電視大學(xué)，1979 年成立之初，由于縣區(qū)沒有高等院校，所以當(dāng)年廣播電視大學(xué)的教師均是從各中學(xué)抽調(diào)過來的。同時(shí)，縣區(qū)級(jí)政府也沒有高校管理的經(jīng)驗(yàn)，所以管理體制基本沿用中學(xué)管理體制，參照高校管理體制，造成了原縣區(qū)級(jí)廣播電視大學(xué)管理體制，既不像中學(xué)也不像大學(xué)，各縣、區(qū)情況也不完全相同，管理體制呈現(xiàn)出各地的“地方特色”。近幾年隨著各縣區(qū)開放大學(xué)的成立，各縣區(qū)開放大學(xué)為適應(yīng)開放大學(xué)自身的發(fā)展，對(duì)其管理體制也相應(yīng)地在不同程度上作了一些調(diào)整，但總體上力度不大，是微調(diào)，相應(yīng)成立了適應(yīng)非學(xué)歷教育發(fā)展的處室，如各地縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)基本上都成立了社區(qū)教育辦公室，以便加強(qiáng)社區(qū)教育方面的工作。

（二）領(lǐng)導(dǎo)體制的區(qū)域差異

由于各縣區(qū)的情況不同，辦學(xué)目的不同，導(dǎo)致功能定位不同，表現(xiàn)在管理體制的隸屬關(guān)系上，可以用“百花齊放”來形容，主要有以下情形：一是獨(dú)立的開放大學(xué)。開放大學(xué)的校長(zhǎng)是法人代表，有獨(dú)立的校舍，獨(dú)立開展工作，受當(dāng)?shù)亟逃块T直接管理。二是相對(duì)獨(dú)立的開放大學(xué)。一些縣、區(qū)將中專校、教師進(jìn)修學(xué)校（現(xiàn)在的教師發(fā)展中心）等校整合到一起，一個(gè)“大校長(zhǎng)”、一個(gè)法人，下面幾個(gè)“小校長(zhǎng)”各管一塊，相對(duì)獨(dú)成一體。三是非獨(dú)立的開放大學(xué)。一些縣區(qū)將開放大學(xué)合并到中專?；蚪處熯M(jìn)修學(xué)校（現(xiàn)在的教師發(fā)展中心），作為下面的一個(gè)部門，雖然也有校牌，但實(shí)際上只相當(dāng)于一個(gè)學(xué)校的部門，開放大學(xué)的主體功能基本消失。

（三）現(xiàn)階段的功能定位

由于縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的人才關(guān)聯(lián)度較大，因此，各地的縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)的功能定位不盡完全相同，導(dǎo)致因?yàn)楣ぷ鞯男枰?，機(jī)構(gòu)設(shè)置上不盡相同，有些差異還較大。例如，某縣開放大學(xué)內(nèi)設(shè)處室有：校長(zhǎng)辦公室、開放教育辦公室、社教辦、政教處、教務(wù)處、教科室、實(shí)訓(xùn)處、招生辦、總務(wù)處、工會(huì)、團(tuán)委等11個(gè)處室，該開放大學(xué)既有開放教育、職業(yè)中專，又承擔(dān)社區(qū)教育及政府委托的培訓(xùn)任務(wù)。又如，某區(qū)開放大學(xué)，學(xué)校設(shè)有校長(zhǎng)辦公室、教務(wù)處、社教辦、招生辦、總務(wù)處、培訓(xùn)處、工會(huì)等6 個(gè)部門，該開放大學(xué)主要承擔(dān)開放教育、社區(qū)教育、老年教育及政府委托的培訓(xùn)任務(wù)。這些處室的建立，與其開放大學(xué)的功能定位和承擔(dān)的工作任務(wù)相關(guān)，加之目前開放大學(xué)轉(zhuǎn)型速度緩慢，原有廣播電視大學(xué)的事業(yè)占主體地位，對(duì)現(xiàn)狀而言，目前的管理體制基本保證了學(xué)校工作的順利開展，屬于過渡過程中的正?，F(xiàn)象。

（四）管理體制的滯后性

目前縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)正在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，而轉(zhuǎn)型發(fā)展所受到的制約因素很多，這一過程還需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，從縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制的現(xiàn)狀也可以看出，現(xiàn)階段的管理體制中原廣播電視大學(xué)的痕跡較多，目前通常的做法，為了適應(yīng)開放大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，只是在原有的基礎(chǔ)上做了一點(diǎn)加減法，增設(shè)了一些處室，微調(diào)了部分處室的職能，并沒有從根本上進(jìn)行大刀闊斧的改革，雖然現(xiàn)階段能夠基本上保證開放大學(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但從發(fā)展較快的縣區(qū)開放大學(xué)來看，由于功能定位的迅速調(diào)整，原有的管理體制對(duì)事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出阻礙現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，代表著將來縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)在加快轉(zhuǎn)型、加快發(fā)展過程中要出現(xiàn)的情況，也說明了目前這樣得過且過的方法顯然是不夠的，必須下大的力氣，從頂層設(shè)計(jì)入手，對(duì)開放大學(xué)管理體制從其發(fā)展的需要進(jìn)行大膽的改革，方能達(dá)到要求，適應(yīng)新的發(fā)展要求。

總之，目前縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制雖然為適應(yīng)新形勢(shì)作了一些變動(dòng)，但基本還是沿用了原廣播電視管理模式，存在著管理體制的滯后性，且全國(guó)各地由于情況不同也有存在著管理體制的差異性，這些問題影響著縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)功能的發(fā)揮。

三、縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革基本要求

（一）準(zhǔn)確把握縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)發(fā)展的基本規(guī)律和方向

毛澤東在創(chuàng)建人民軍隊(duì)時(shí)，曾創(chuàng)造性地提出“黨指揮槍”。即“思想建黨、政治建軍”。建軍之初，黨就在各軍、師、團(tuán)設(shè)立了黨代表，把黨的支部建在連上，使黨的領(lǐng)導(dǎo)延伸到了最基層、最前沿，直達(dá)每一個(gè)士兵。最為核心要素是“黨指揮槍”，這一思想對(duì)縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革很有指導(dǎo)意義和啟發(fā)作用，按照這一思路，縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)最為核心的要素應(yīng)為“開放”。雖然縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)源于廣播電視大學(xué)，但其內(nèi)涵與外延都已經(jīng)擴(kuò)充，無論是質(zhì)，還是量都發(fā)生了根本性的變化。這也導(dǎo)致縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)發(fā)展的基本規(guī)律和方向與原有的廣播電視大學(xué)出現(xiàn)了差異?？h區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革的目的是為了推進(jìn)和保證開放大學(xué)的發(fā)展，應(yīng)該說教育部《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（教職成[2016] 2 號(hào)）是各級(jí)開放大學(xué)行動(dòng)指南，一定要認(rèn)真研讀，把握其精髓，縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革的目標(biāo)、原則、方法都要與教育部的要求一致，這是強(qiáng)調(diào)管理體制改革必須堅(jiān)持正確的政治方向的要求，也是體制改革成敗的關(guān)鍵所在[1]。

（二）確立縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革的基本思路

教育部《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（教職成[2016]2 號(hào)）對(duì)開放大學(xué)管理體制改革從宏觀上提出了要求：“要進(jìn)一步落實(shí)和完善高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。實(shí)行依法治校，逐步完善學(xué)校自主辦學(xué)、自主發(fā)展、自我管理、自我約束的制度框架。制定學(xué)校章程，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”“完善決策機(jī)制，建立由政府、行業(yè)企業(yè)、辦學(xué)系統(tǒng)組成的決策機(jī)構(gòu)”“健全民主管理機(jī)制，建立健全學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、質(zhì)量保證委員會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)”“創(chuàng)新教師崗位職責(zé)分類，完善相應(yīng)的考評(píng)制度和職務(wù)評(píng)聘辦法。完善學(xué)校內(nèi)部分配激勵(lì)機(jī)制”。以上要求涵蓋了縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革的方方面面，指導(dǎo)雖然宏觀，但要求非常明確，各縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)可以依此要求，對(duì)自身管理體制改革框架進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，確定改革的基本思路，在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)征求意見，并加以完善，為制定改革實(shí)施方案奠定基礎(chǔ)[2]。

（三）合理設(shè)置管理組織體系

在縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)內(nèi)部管理體制改革的過程中要積極構(gòu)建適合本校具體情況的、合理的和完善的組織體系，保證學(xué)校內(nèi)部組織管理工作的良好開展。設(shè)置合理完善的管理組織體系包括以下幾個(gè)方面：

1. 合理設(shè)置處室。努力構(gòu)建充滿活力、有效運(yùn)轉(zhuǎn)、合理設(shè)置、有效分工的內(nèi)設(shè)處室，為縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)日常工作的有序開展提供動(dòng)力。應(yīng)堅(jiān)持高效性原則、精簡(jiǎn)性原則、校本性原則，將調(diào)整與壓縮處室作為學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的重點(diǎn)工作，要達(dá)到職能避免交叉的要求，基本要求是：將一些職能相近的處室合并或重組，人員精簡(jiǎn)；職能重新劃分，處室定位準(zhǔn)確，任何一項(xiàng)工作布置下來，不能出現(xiàn)按照工作職能既可以交給甲處室，又可以布置給乙處室的情況；決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力要相對(duì)獨(dú)立；降低工作成本，提高管理績(jī)效。

2. 下移管理權(quán)限。調(diào)整好責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系，減少管理環(huán)節(jié)，實(shí)行“扁平化”管理，給處室更多的自主權(quán)和發(fā)揮空間。應(yīng)積極建設(shè)以處室為獨(dú)立“作戰(zhàn)單位”的基層組織，努力實(shí)現(xiàn)權(quán)力下移，避免出現(xiàn)重要處室對(duì)一切事務(wù)大包大攬的做法，保證各處室有獨(dú)立開展工作的權(quán)力，激發(fā)開展工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)以處室為單位開展各項(xiàng)工作的目標(biāo)，將工作真正落到實(shí)處[3]。

（四）凸顯內(nèi)部管理效益提高

提高內(nèi)部管理效益對(duì)學(xué)校自身發(fā)展有著舉足輕重的作用。作為縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制改革的重要內(nèi)容，提高內(nèi)部管理效益，應(yīng)從以下幾個(gè)方面展開：

1. 堅(jiān)持人本主義思想。縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)要提高內(nèi)部管理效益必須堅(jiān)持“以人為本”的管理理念。對(duì)具體的組織管理過程，要站在教職工的角度充分考慮其實(shí)際需求，努力減輕他們的后顧之憂，盡最大可能為他們提供良好的生活和工作條件，避免出現(xiàn)違背公平、公正的行為。在保證縣區(qū)開放大學(xué)管理體制改革有效性或剛性的同時(shí)，一定要充分體現(xiàn)對(duì)教師的人性化管理，要通過不斷改善和優(yōu)化教師的工作、學(xué)習(xí)和生活條件，吸引優(yōu)秀教師堅(jiān)守教學(xué)第一線，在具體的政策制定和執(zhí)行過程中要毫不猶豫地向教學(xué)科研一線的人員傾斜，促進(jìn)縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)整體教學(xué)和科研水平的不斷提高。要開拓創(chuàng)新人事管理和薪酬分配制度，鼓勵(lì)中青年優(yōu)秀教師脫穎而出，為對(duì)開放大學(xué)有突出貢獻(xiàn)的中青年骨干教師的發(fā)展和進(jìn)步提供更大空間，為他們?cè)诮虒W(xué)一線發(fā)揮更大作用提供有利條件，為廣大教職員工潛心提高教學(xué)科研水平提供良好的環(huán)境[4]。

2. 建立完善評(píng)估體系。要建立科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的評(píng)估體系、考核體系和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)聘任制度和崗位管理制度的全面、有效實(shí)施，增強(qiáng)開放大學(xué)內(nèi)部管理的有效性，提高開放大學(xué)內(nèi)部管理效益。如有必要，可設(shè)立專門的督查部門，展開全方位督促、檢查，督查內(nèi)容包括內(nèi)部管理在內(nèi)的開放大學(xué)各項(xiàng)日常工作，不斷改善工作效果，提高管理效益[5]。

3. 形成有效的決策機(jī)制?？h區(qū)級(jí)開放大學(xué)要提高內(nèi)部管理效能，必須要建立有效的決策機(jī)制。決策機(jī)制可以劃分為行政決策和相關(guān)教育教學(xué)業(yè)務(wù)決策等。行政決策主要涉及校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，應(yīng)明確校長(zhǎng)的職責(zé)范圍，依法落實(shí)校長(zhǎng)職權(quán)，保證決策的科學(xué)性和有效性。各處室的職權(quán)也同樣需要明確。在相關(guān)教育教學(xué)業(yè)務(wù)決策中要充分發(fā)揮教職工所長(zhǎng)，發(fā)揮“人民群眾”的強(qiáng)大力量。如，在教學(xué)科研上，就可以積極構(gòu)建以教授為主體的學(xué)術(shù)委員會(huì)或教授委員會(huì)，探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的積極作用。在制定決策機(jī)制的過程中，要通過一定的程序，充分發(fā)揚(yáng)民主，讓廣大教職員工以主人翁的姿態(tài)積極主動(dòng)參與。如，構(gòu)建合理的參與機(jī)制，健全議事規(guī)則和決策程序，通過教職工代表大會(huì)、黨員代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)等，使廣大師生都能夠參與到開放大學(xué)內(nèi)部管理制度的制定和決策過程中來，發(fā)揮群眾和團(tuán)體的作用。整個(gè)過程應(yīng)充分保證廣大基層員工的知情權(quán)，做到?jīng)Q策公開、公平、公正、透明，避免出現(xiàn)非正常因素影響決策制定的問題，實(shí)現(xiàn)廣大師生員工等對(duì)開放大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的民主管理。決策形成之后要制定完善的執(zhí)行計(jì)劃，保證決策順利實(shí)施[6]。

綜上所述，目前各地縣區(qū)級(jí)開放大學(xué)管理體制主要沿襲了原廣播電視大學(xué)的做法，在開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，又適當(dāng)對(duì)管理體制做了一些加減法，基本保證開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展初期的運(yùn)轉(zhuǎn)。而剛剛起步的開放大學(xué)，大多數(shù)都處于在“淺水灘”摸索，原廣播電視大學(xué)的事業(yè)還處于主導(dǎo)地位，現(xiàn)階段的管理基本能適應(yīng)也符合開放大學(xué)的實(shí)際情況。但隨社會(huì)的發(fā)展，開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展走向改革的“深水區(qū)”、進(jìn)入“深藍(lán)”是遲早的事，管理體制發(fā)生大的變革也是必然。畢竟開放大學(xué)是新型大學(xué)，而廣播電視大學(xué)是當(dāng)年為了學(xué)歷補(bǔ)償教育而建立，定位高低立判，管理體制沿襲也只是權(quán)宜之計(jì)。因此，對(duì)此問題早研究謀劃才是明智之舉。