土地經(jīng)營權(quán)制度解析及構(gòu)建

王 敏

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 泰安 271000）

自2014年我國開始實施“三權(quán)分置”改革試點以來，以“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營權(quán)受限于主體資格的困境被打破，經(jīng)營權(quán)得以與承包權(quán)分離并進(jìn)入流通領(lǐng)域，這一做法為農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置提供了切實可行的路徑。在政策指引、實踐先行的改革模式下，“三權(quán)分置”的鞏固和深化離不開法律理論和制度的支持。2018年底修訂的《農(nóng)村土地承包法》和今年剛出臺的《民法典》均明確提出“土地經(jīng)營權(quán)”的概念，但是就“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)架需求而言，現(xiàn)有立法對土地經(jīng)營權(quán)的定位并不清晰，效力內(nèi)容亦有所欠缺。因此，明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性及權(quán)能，規(guī)范其流轉(zhuǎn)方式，協(xié)調(diào)“三權(quán)”之間的利益平衡是未來一段時間我們在法律層面上需要面對和解決的重點問題。

一、土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探析

在法理層面上，權(quán)利性質(zhì)決定了權(quán)利的效力和保護(hù)方式，更關(guān)乎權(quán)利配置的路徑選擇，明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利關(guān)系，是構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)制度的首要任務(wù)。

（一）政策及立法解讀

自2013年中共中央發(fā)布《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，中共中央、國務(wù)院多次在各種政策性文件中對“三權(quán)分置”進(jìn)行了工作安排和政策指引。通過對相關(guān)政策性文件進(jìn)行解讀，可以發(fā)現(xiàn)，“三權(quán)分置”的宗旨在于不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，通過明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，形成層次分明、結(jié)構(gòu)明晰、平等保護(hù)的利益均衡的格局?！叭龣?quán)”的功能和效用應(yīng)更加趨于獨立：所有權(quán)強(qiáng)調(diào)的是村集體以所有人身份享有的權(quán)益；承包權(quán)則是強(qiáng)調(diào)村民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份享有的權(quán)益，對承包權(quán)人而言，土地的使用權(quán)能大大弱化，收益權(quán)能成為承包權(quán)的核心內(nèi)容；經(jīng)營權(quán)則強(qiáng)調(diào)權(quán)利人土地的實際使用權(quán)能，為土地的集中高效利用創(chuàng)造條件。功能和效用的區(qū)別和分離，決定了“三權(quán)”在法律地位上應(yīng)相對獨立、平等的受到法律保護(hù)。

但是，無論是《農(nóng)村土地承包法》還是《民法典》，都沒有明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性?！掇r(nóng)村土地承包法》側(cè)重于對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實際操作進(jìn)行規(guī)范，《民法典》則是在第十三章“土地承包經(jīng)營權(quán)”中確定了“土地經(jīng)營權(quán)”概念，就體系安排而言，顯然并未將土地經(jīng)營權(quán)視為一項獨立的權(quán)利。事實上，在學(xué)術(shù)界，關(guān)于三權(quán)之間的關(guān)系，乃至土地承包經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系的爭論方興未艾，目前來看，對土地經(jīng)營權(quán)的立法定位下結(jié)論為時尚早。隨著土地改革的深入，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域，“三權(quán)”之間的矛盾將會顯現(xiàn)，一旦經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)或所有權(quán)發(fā)生沖突，應(yīng)如何協(xié)調(diào)三者之間的利益？受“物權(quán)優(yōu)于債權(quán)”、“物權(quán)法定”等原則制約，“三權(quán)”的權(quán)利屬性會對上述沖突的解決起到?jīng)Q定性作用。

（二）主流學(xué)說及分析

在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計下，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上分離出的兩個權(quán)利，分析經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，必然要結(jié)合其和承包權(quán)的關(guān)系進(jìn)行討論。近年來，圍繞著經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及其與承包權(quán)的關(guān)系，我國學(xué)者進(jìn)行了諸多探討，總結(jié)下來，可分為“債權(quán)說”和“用益物權(quán)說”兩種觀點。

1.債權(quán)說。該觀點主張土地經(jīng)營權(quán)的屬性應(yīng)為債權(quán)，其主要原因是只有在土地流轉(zhuǎn)的過程中才會產(chǎn)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，如果農(nóng)戶不向外流轉(zhuǎn)土地，則不會出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)問題，而農(nóng)戶以出租為主要方式向他人流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)生的是具有債權(quán)性質(zhì)的租賃經(jīng)營權(quán)，流出方與流入方根據(jù)租賃合同，形成以土地使用為主要標(biāo)的物的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。①李偉偉：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第2期，第28頁。

在“三權(quán)分置”改革初期，此種觀點較受關(guān)注，在此理論框架下，農(nóng)村承包地可以以較為簡單便捷的方式實現(xiàn)原有的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)向“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)化，原有的土地所有權(quán)和土地承包權(quán)不變，通過租賃合同即可完成經(jīng)營權(quán)的利益實現(xiàn)。但是，相對物權(quán)而言，債權(quán)的弱勢地位亦決定了此種觀點難以順應(yīng)土地深化改革的需求。因為通過債權(quán)機(jī)制實現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，在“兩權(quán)分離”時期已經(jīng)存在，這種流轉(zhuǎn)模式使得承租人（即經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人）對土地的物權(quán)性處分存在諸多制度障礙，基于同樣的原因，作為債權(quán)存在的土地承包經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保功能也無法實現(xiàn)。其次，將經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)的前提是承包權(quán)人以用益物權(quán)人身份處分自己的權(quán)利，事實上，在“三權(quán)分置”的試點過程中，出現(xiàn)了許多完全不同于以往的新型的經(jīng)營權(quán)設(shè)立和流轉(zhuǎn)方式，比如“確權(quán)確股不確地”②參見安徽省2016年頒布的《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中使用確權(quán)確股不確地方式的規(guī)定》以及其他省市的相關(guān)規(guī)定。，在這種模式下，村民的承包權(quán)以股份的方式體現(xiàn)，不再明確到具體的土地，經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利范圍則直接由作為所有權(quán)人的村集體和作為承包權(quán)人的村民通過一定的程序和方式直接確定。在這一過程中，承包權(quán)的物權(quán)屬性虛化，而經(jīng)營權(quán)則呈現(xiàn)出鮮明的物權(quán)屬性，傳統(tǒng)單一的債權(quán)理論顯然無法為此類新型流轉(zhuǎn)方式提供有力的理論支持。

2.用益物權(quán)說。持用益物權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人基于對承包經(jīng)營權(quán)的處分而設(shè)立的用益物權(quán)，承包權(quán)則是其行使存在經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的替代名稱。該觀點在近兩年主張者較多，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》中雖未明確經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，但是在登記、擔(dān)保等規(guī)則設(shè)計上表現(xiàn)出較為明顯的傾向性。在主張經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的觀點中，圍繞著承包權(quán)的屬性、兩者的關(guān)系和權(quán)益分配又可以分為“用益物權(quán)+用益物權(quán)”說、“成員權(quán)+用益物權(quán)說”、“自物權(quán)+用益物權(quán)說”三種觀點?！坝靡嫖餀?quán)+用益物權(quán)”說認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上派生出來的次級用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)的設(shè)立本身即是承包經(jīng)營權(quán)人在行使權(quán)利③孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，《中國社會科學(xué)》2016年第7期，第161頁。；“成員權(quán)+用益物權(quán)說”則主張承包權(quán)的取得以權(quán)利人的村民身份為前提，承包權(quán)本身即具有特定的身份屬性，以“確權(quán)確股不確地”為代表的新型土地流轉(zhuǎn)方式的出現(xiàn)，愈發(fā)強(qiáng)化了承包權(quán)的成員屬性，弱化其客體特定的物權(quán)屬性，用成員權(quán)進(jìn)行定性更為合適④肖立梅：《論“三權(quán)分置”下農(nóng)村承包地上的權(quán)利體系配置》，《法學(xué)雜志》2019年第4期，第30頁。；“自物權(quán)+用益物權(quán)”說認(rèn)為在集體所有的土地制度下，作為集體成員的村民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)容上高度符合“自物權(quán)”的特征，而土地經(jīng)營權(quán)是在其上設(shè)立的用益物權(quán)①張罡：《“三權(quán)分置”背景下我國土地承包經(jīng)營權(quán)制度的解析與完善》，《濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2018年第2期，第38頁。。分析上述三種觀點，對于經(jīng)營權(quán)的定性形成了屬于用益物權(quán)的共識，但對分離出經(jīng)營權(quán)之后的承包權(quán)定性存在不同認(rèn)知，因此其權(quán)利內(nèi)容存在差別，與之對應(yīng)的經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容和效力亦會存在差別。

筆者認(rèn)為，肇始于1978年以“聯(lián)產(chǎn)承包”為核心的土地改革獲得巨大成功，首先得益于黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和改革的堅定決心，此外，不斷完善的立法也起到了極大的保障作用。2007年頒布的《物權(quán)法》，明確規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，承包經(jīng)營權(quán)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)具有了與所有權(quán)制衡的能力，在很大程度上避免了所有權(quán)人違法損害承包人權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生，保障了農(nóng)民的基本權(quán)益，保護(hù)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有力鞏固了前期的改革成果。借鑒這一寶貴經(jīng)驗，在“三權(quán)分置”改革的過程中，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離、搞活經(jīng)營權(quán)，將經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)、明確其穩(wěn)定性并賦予其與承包權(quán)同等的效力仍是最佳的立法選擇。事實上，從《土地承包法》將土地經(jīng)營權(quán)單列一節(jié)和《民法典》在用益物權(quán)部分規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)的立法設(shè)計上來看，未來的立法走向亦是傾向于將經(jīng)營權(quán)視為用益物權(quán)。

在確定經(jīng)營權(quán)屬性的過程中，其與承包權(quán)的關(guān)系及權(quán)能分配也是不可忽視的問題。上文提及的“用益物權(quán)說”的三種觀點中，將承包權(quán)視為“自物權(quán)”雖有利于理順承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，但在我國土地公有的經(jīng)濟(jì)體制下，如將承包權(quán)視為自物權(quán)，則其相關(guān)內(nèi)容必然會與所有權(quán)存在邏輯上的沖突和混亂，因此不敢茍同。對于“用益物權(quán)+用益物權(quán)”和“成員權(quán)+用益物權(quán)”這兩種學(xué)說，承包權(quán)應(yīng)定性為用益物權(quán)還是成員權(quán)，在很大程度上要依據(jù)經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式及承包權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行判斷。如果是由承包權(quán)人在承包土地后以租賃的方式為承租人設(shè)立經(jīng)營權(quán)，則經(jīng)營權(quán)的設(shè)立本身就是用益物權(quán)人行使權(quán)利的表現(xiàn)，此時的經(jīng)營權(quán)是基于承包權(quán)人行使處分權(quán)產(chǎn)生的次級用益物權(quán)；但如果是以“確股不確地”的方式設(shè)立的經(jīng)營權(quán)，則承包權(quán)已喪失了客體特定這一重要物權(quán)屬性，承包權(quán)人亦不具有對物進(jìn)行事實上的處分權(quán)能，基于承包權(quán)的取得取決于權(quán)利人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份這一特征，承包權(quán)呈現(xiàn)出鮮明的成員權(quán)屬性。

伴隨著“三權(quán)分置”改革的深入發(fā)展，未來的新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式日趨靈活，承包權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容會趨于單一化，根據(jù)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式不同，分別確定承包權(quán)的性質(zhì)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，可以滿足搞活經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實需求，緩解農(nóng)民對土地的個體需求和規(guī)模化生產(chǎn)需求之間的矛盾。

專家和嘉賓的熱情參與，無疑讓我們對中國制造的未來充滿了信心，也明確了進(jìn)一步發(fā)展的方向和改革創(chuàng)新的路徑。

二、土地經(jīng)營權(quán)制度的現(xiàn)有框架

在《民法典》和《土地承包經(jīng)營法》的規(guī)制下，土地經(jīng)營權(quán)的基本框架初現(xiàn)端倪，主要包括如下幾個方面：

（一）明確土地經(jīng)營權(quán)的概念及獨立地位

《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)標(biāo)題為“土地經(jīng)營權(quán)”,在法律上明確了土地經(jīng)營權(quán)是獨立于承包權(quán)的概念。《民法典》也在用益物權(quán)編對土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，雖未明確其獨立的物權(quán)屬性，但從體系和內(nèi)容上來看，土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為一個獨立的權(quán)利概念。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

《土地承包法》和《民法典》都規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的主要流轉(zhuǎn)方式是出租和入股?！锻恋爻邪ā穼α鬓D(zhuǎn)合同的主要條款進(jìn)行了規(guī)制。土地經(jīng)營權(quán)的取得方式，可以是承包人在承包權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也可以是已取得經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人將其再次流轉(zhuǎn)。除此之外，經(jīng)營權(quán)人還可以通過抵押的方式實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保功能。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的效力

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同期限在五年以內(nèi)的，權(quán)利人按照合同行使權(quán)利。流轉(zhuǎn)合同期限在五年以上的，采用登記對抗模式，權(quán)利人可以向登記機(jī)關(guān)申請對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記，未經(jīng)登記的，不得對抗善意第三人。

在現(xiàn)階段，根據(jù)流轉(zhuǎn)合同的期限區(qū)分對待經(jīng)營權(quán)效力這一作法具有一定的現(xiàn)實意義。首先，目前的“三權(quán)分置”的改革仍在探索階段，“三權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系并不成熟，短期的流轉(zhuǎn)可以更為便捷地驗證改革方式的成效，使土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)容上更為靈活。另一方面，經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)也具有其自身的優(yōu)勢，即權(quán)利效力較為穩(wěn)定，可以更好地實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)人對土地的使用需求。因此，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的期限和效力，由當(dāng)事人根據(jù)實際情況進(jìn)行選擇，可以最大限度實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求。

從“三權(quán)分置”改革的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，實行改革的原因之一是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，一旦改革經(jīng)驗成熟、土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系趨于成熟和完善，則追求經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和長期性會成為經(jīng)營權(quán)制度的主要目的。

（四）土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容

土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利主要包括：占有、使用承包地并獲取收益的權(quán)利；經(jīng)承包方同意后流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利；依法將土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的權(quán)利；依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施的權(quán)利。其義務(wù)主要包括：支付經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價款、維持土地用途、不損害土地質(zhì)量等。

（五）土地經(jīng)營權(quán)的期限

三、土地經(jīng)營權(quán)制度的完善

從長遠(yuǎn)來看，“三權(quán)分置”的土地改革方興未艾，新型的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式不斷涌現(xiàn)，實務(wù)中產(chǎn)生的新問題遠(yuǎn)比制度規(guī)范中更為復(fù)雜，以土地為依托的土地經(jīng)營權(quán)作為重要的財產(chǎn)權(quán)利，其諸多法律問題應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和具體。未來的土地經(jīng)營權(quán)制度應(yīng)針對實踐中產(chǎn)生的問題，通過法律修訂、司法解釋、地方性法規(guī)等方式，在政策的指引下不斷完善和進(jìn)步。在今后的一段時間內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)制度的完善應(yīng)集中在如下問題上。

（一）明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性

“三權(quán)分置”改革的最終目標(biāo)是建立科學(xué)合理的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系以實現(xiàn)土地的高效利用。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不明確，則無法確定三權(quán)之間的效力順位。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，經(jīng)營權(quán)既有一定的債權(quán)屬性，也有一定的物權(quán)屬性，有學(xué)者提出，可以在農(nóng)戶意思自治的基礎(chǔ)上由農(nóng)戶來選擇土地經(jīng)營權(quán)究竟是以債權(quán)形式存在還是以物權(quán)形式存在①彭誠信、暢冰蕾：《 “三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的立法論思考》，《河南社會科學(xué)》2018年第8期，第9頁。。從土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，這種觀點并不利于明確各方權(quán)利人的權(quán)利，更不利于解決權(quán)利之間的沖突。

在我國農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施初期，由于立法規(guī)范的相對滯后，土地承包經(jīng)營權(quán)并未被明確賦予物權(quán)屬性，從而產(chǎn)生大量所有權(quán)人任意毀約并收回承包地的行為，極大地?fù)p害了承包人的利益，傷害其積極性?；诖吮锥?，盡管當(dāng)時亟需對土地承包行為進(jìn)行規(guī)范，但上世紀(jì)90年代，立法機(jī)關(guān)在起草《合同法》時并未將土地承包合同規(guī)定于其中，而是在近10年后的《物權(quán)法》中明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。目的就是賦予土地承包經(jīng)營權(quán)絕對的排他效力，從而穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)人對土地的支配和利用，提高土地利用效能。在“三權(quán)分置”改革的過程中，我們?nèi)砸媾R同樣的問題，如果將經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)，則承包權(quán)人亦有可能利用自己的物權(quán)人身份隨意排斥經(jīng)營權(quán)的行使。事實上，在與承包權(quán)分離的過程中，經(jīng)營權(quán)承繼了原來的土地承包經(jīng)營權(quán)的占有權(quán)能和使用權(quán)能，具有較為鮮明的用益物權(quán)特征。而且，實踐中相當(dāng)一部分經(jīng)營權(quán)人希望將權(quán)利物權(quán)化，尤其是以農(nóng)地耕作經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)企業(yè)，對土地有長期耕作的需求且會進(jìn)行一定規(guī)模的前期投入，對權(quán)利的長期化和固定化有較為強(qiáng)烈的要求。用益物權(quán)屬性更有利于穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)的效力，更為有效地協(xié)調(diào)其與所有權(quán)和承包權(quán)之間的關(guān)系。

修訂后的《土地承包法》在體系設(shè)計上對于經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性表現(xiàn)出較為明顯的傾向性，但是基于“物權(quán)法定”原則，在今后的立法中，仍應(yīng)明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

《農(nóng)村土地承包法》在第36條明確了出租、轉(zhuǎn)包、入股等幾種主要的流轉(zhuǎn)方式。隨著改革的深入，在“三權(quán)分置”的過程中，出現(xiàn)了一些新型土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式。比如上文中提及的“確權(quán)確股不確地”的方式，在此種模式下，存在土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)出人究竟是所有權(quán)人還是承包權(quán)人的爭論。我們認(rèn)為，“三權(quán)分置”的主旨是將經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，在“不確地”的情況下設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)，其實是將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的功能作了更好的區(qū)分，將收益權(quán)能和占有、使用權(quán)能明確的分離，更有利于承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人各自的權(quán)利實現(xiàn)，從本質(zhì)上，是承包權(quán)人授權(quán)所有權(quán)人對經(jīng)營權(quán)人的統(tǒng)一處分。

隨著土地改革的不斷深化，會有更多的新型的土地流轉(zhuǎn)形式的出現(xiàn)，我們認(rèn)為，只要不違背所有權(quán)制度的基本理論，不會損害所有權(quán)人和承包權(quán)人的法定權(quán)利，都可以認(rèn)可這些土地流轉(zhuǎn)方式的效力。只有在不斷的實踐中，才能摸索出符合我國國情、符合人民根本利益的土地運作模式。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的公示方式

《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)的公示方式采取了根據(jù)流轉(zhuǎn)期限區(qū)別對待的方法，對于流轉(zhuǎn)5年以上的土地經(jīng)營權(quán)采用登記對抗模式。對此規(guī)定，上文已有分析，筆者認(rèn)為在“三權(quán)分置”改革的初期，此種方法具有一定的靈活性和現(xiàn)實性。但從長遠(yuǎn)而言，筆者主張土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)采用登記生效主義。

盡管脫胎于土地承包經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)卻存在不同于承包經(jīng)營權(quán)的特點和法律需求。首先，我國進(jìn)行“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容就是放活經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)不僅具備使用收益的功能，還具有融資抵押的功能。無論是實現(xiàn)權(quán)利保護(hù)還是交易安全，都需要明確經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性并進(jìn)行公示。其次，就公示的效力而言，《物權(quán)法》和《民法典》對土地承包經(jīng)營權(quán)采取了登記對抗主義，關(guān)于這一立法選擇的原因，通常的解釋有兩點，一是基于在農(nóng)村普及土地登記制度的實際困難，二是由于多數(shù)土地承包經(jīng)營權(quán)只能由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員獲取，“熟人社會”的特點決定了土地經(jīng)營權(quán)即使不通過登記方式公示，也能被其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所知曉。分析上述兩點原因，我們發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)采用登記對抗主義，并不是根據(jù)其特性進(jìn)行邏輯分析和法理分析后的選擇，而是基于現(xiàn)實困難采取的變通方案。登記對抗主義固然具有一定的靈活性，但就保護(hù)交易安全而言，登記要件主義明顯更為有力。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)使其超出了“熟人社會”的范圍，越來越多的交易主體會進(jìn)入土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的領(lǐng)域，人們對于信息公開、保護(hù)交易安全的要求更高。另外，我國廣大農(nóng)村的農(nóng)地確權(quán)工作已告完成，普及登記制度的現(xiàn)實困難正在逐步消失。因此，在未來的制度設(shè)計中對土地經(jīng)營權(quán)采取登記生效主義完全可行且有必要。

（四）土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保問題

搞活土地經(jīng)營權(quán)的一個重要環(huán)節(jié)是實現(xiàn)其融資擔(dān)保的功能。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，抵押和質(zhì)押分別適用于不同的擔(dān)保物，屬于不動產(chǎn)權(quán)利的土地經(jīng)營權(quán)可以適用的擔(dān)保方式為抵押。抵押權(quán)在融資借貸等活動中發(fā)揮著保障交易安全的重要功能。抵押權(quán)設(shè)立后，當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)就抵押物的價值優(yōu)先受償，這一基本規(guī)則導(dǎo)致我國政策和立法長期對農(nóng)地抵押持審慎的態(tài)度。此外，在《土地承包法》修改之前，土地經(jīng)營權(quán)的概念和權(quán)屬模糊，亦使其進(jìn)入融資領(lǐng)域存在制度障礙?！掇r(nóng)村土地承包法》的修定和《民法典》的出臺掃清了上述障礙，但是針對土地經(jīng)營權(quán)的抵押，仍然有許多具體的問題需要明確和完善。

1.抵押人資格及順位應(yīng)明確?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包方可以將承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，經(jīng)營權(quán)人也可以將自己合法取得的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。在實現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離之后，同一塊土地上既有承包權(quán)人，又有經(jīng)營權(quán)人，誰有權(quán)設(shè)定抵押呢？從理論上來說，兩者都對自己的權(quán)利有一定的處分權(quán)，但是從政策導(dǎo)向來看，我們鼓勵經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，因此，除非法律有特殊規(guī)定或當(dāng)事人之間有特別約定，經(jīng)營權(quán)人的抵押權(quán)應(yīng)優(yōu)先于承包權(quán)人的抵押權(quán)。當(dāng)然，這里還涉及到承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的公示問題，我國目前的法律對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的公示采用登記對抗模式，即登記并不是權(quán)利成立的要件而是對抗善意第三人的條件，因此，承包權(quán)人登記的抵押權(quán)亦有可能優(yōu)于未登記的經(jīng)營權(quán)人設(shè)立的抵押權(quán)。如果在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前，承包權(quán)人就已在土地上設(shè)立抵押權(quán)，則需向土地受讓方履行告知義務(wù)并在此基礎(chǔ)上議定土地流轉(zhuǎn)價格。

2.抵押權(quán)實現(xiàn)過程中各方當(dāng)事人權(quán)利應(yīng)明確。經(jīng)營權(quán)人將土地抵押，債權(quán)人在實現(xiàn)抵押權(quán)時，不得妨害承包權(quán)人的權(quán)利，即不得影響承包權(quán)人的收益權(quán)。在處置經(jīng)營權(quán)抵押資產(chǎn)時，需要將經(jīng)營權(quán)的收益或價值沖抵債務(wù)，但經(jīng)營權(quán)抵押法律關(guān)系不應(yīng)影響承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人原有的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，承包權(quán)人基于土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的收益權(quán)不應(yīng)受到影響，簡言之，無論土地經(jīng)營權(quán)落入何人之手，承包權(quán)人收取地租或股息的權(quán)利仍然存在，土地經(jīng)營權(quán)人對承包權(quán)人的地租對價并不能免除。

從土地所有權(quán)中分離出土地承包經(jīng)營權(quán)，再在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中分離出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，我國的土地產(chǎn)權(quán)制度正在一步步發(fā)展，日臻科學(xué)合理。完善“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。隨著土地改革的深化和《民法典》的出臺，相信我國的農(nóng)村土地改革會邁向更高的臺階。