宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位及其制度實(shí)現(xiàn)

徐 丹 丹

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

2018年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》重申了這一改革政策。宅基地“三權(quán)分置”改革對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善農(nóng)村土地權(quán)利體系及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有重要意義。但目前宅基地“三權(quán)分置”方面尚無(wú)具體的法律制度，因此，宅基地制度改革落地實(shí)施的首要問(wèn)題之一是將政策法律化，明確資格權(quán)的法律屬性及權(quán)利內(nèi)容，并在現(xiàn)有法律體系中尋求合理的實(shí)施路徑。學(xué)界對(duì)于資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)的界定主要有3種觀點(diǎn)：宅基地使用權(quán)說(shuō)、剩余權(quán)說(shuō)和宅基地分配請(qǐng)求權(quán)說(shuō)。這3種學(xué)說(shuō)各有利弊，均無(wú)法全面體現(xiàn)資格權(quán)作為新型權(quán)利應(yīng)有的獨(dú)特價(jià)值。本文分析了學(xué)界的現(xiàn)有觀點(diǎn)，在充分考慮資格權(quán)的居住保障功能的情況下，探討資格權(quán)的法律性質(zhì)和權(quán)能范圍，以期明確在現(xiàn)有法律體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)資格權(quán)的制度路徑。

一、資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)的學(xué)界論爭(zhēng)

作為一項(xiàng)新型權(quán)利，資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)決定了其具備何種權(quán)利內(nèi)容以發(fā)揮何種功能。對(duì)資格權(quán)進(jìn)行定性是宅基地“三權(quán)分置”改革能夠落地實(shí)施的關(guān)鍵。對(duì)于如何定性，各改革試點(diǎn)地區(qū)有不同的認(rèn)識(shí)，學(xué)界也形成了不同的觀點(diǎn)，其中比較有代表性的是宅基地使用權(quán)說(shuō)、剩余權(quán)說(shuō)和宅基地分配請(qǐng)求權(quán)說(shuō)。

(一)宅基地使用權(quán)說(shuō)

宅基地使用權(quán)說(shuō)認(rèn)為資格權(quán)就是指現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)[1]，“三權(quán)分置”是在現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，再創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)具有用益物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，只有這樣，才能維持現(xiàn)有制度不變?！叭龣?quán)分置”的權(quán)利構(gòu)建不能忽視制度變革與法律修改可能帶來(lái)的成本與代價(jià)，在現(xiàn)行宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行“三權(quán)分置”，有利于降低政策法律化的成本。政策文件中的資格權(quán)是一項(xiàng)具有身份屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，將其解讀為宅基地使用權(quán)，與政策的實(shí)質(zhì)精神高度一致[2]。在實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”時(shí)，農(nóng)民只是從宅基地使用權(quán)中讓渡一部分權(quán)能給第三人使用，待流轉(zhuǎn)期限屆滿后，宅基地使用權(quán)讓渡出去的權(quán)能仍回歸農(nóng)民手中，農(nóng)民作為資格權(quán)人不但不會(huì)喪失宅基地使用權(quán)，而且流轉(zhuǎn)期限屆滿后依然能夠享有完整的宅基地使用權(quán)，因此，資格權(quán)就是宅基地使用權(quán)[3]。宅基地“三權(quán)分置”的構(gòu)造模式是由宅基地使用權(quán)派生出租賃權(quán)或利用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍由原成員享有，受讓人取得租賃權(quán)或利用權(quán)[4]。

上述觀點(diǎn)將資格權(quán)等同于現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)，是從現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)上新創(chuàng)設(shè)或派生出的具有用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。這種在同一物上設(shè)置2種在性質(zhì)及內(nèi)容上相互排斥的他物權(quán)的做法，在一定程度上違背了物權(quán)法的一物一權(quán)原則。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為，可以借鑒比較法上的“地上權(quán)”理論，形成“土地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—地上權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，并認(rèn)為宅基地使用權(quán)與傳統(tǒng)民法上的用益物權(quán)不同，基于我國(guó)的農(nóng)村土地制度，宅基地使用權(quán)在我國(guó)所發(fā)揮的是西方國(guó)家土地所有權(quán)發(fā)揮的功能，具有類所有權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，與一物一權(quán)原則并不沖突[5]。筆者認(rèn)為，這種類所有權(quán)的觀點(diǎn)具有將集體所有分割為私人所有的風(fēng)險(xiǎn)。此外，在用益物權(quán)上再創(chuàng)設(shè)次級(jí)用益物權(quán)，人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，在現(xiàn)有法律區(qū)分了物權(quán)和債權(quán)的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退[6]。而且雙重用益物權(quán)的設(shè)置會(huì)使得宅基地上的權(quán)利結(jié)構(gòu)變得更加復(fù)雜，容易導(dǎo)致用益物權(quán)人之間的權(quán)利沖突，不便于兩級(jí)用益物權(quán)人各自行使權(quán)利，從而不利于宅基地“三權(quán)分置”改革的順利推進(jìn)與政策法律化。

(二)剩余權(quán)說(shuō)

剩余權(quán)說(shuō)認(rèn)為，在現(xiàn)有制度不允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的情況下，可通過(guò)允許宅基地使用權(quán)人為第三人設(shè)定具有期限限制的使用權(quán)而自己保有剩余權(quán)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”改革[7]。在這種權(quán)利構(gòu)造下，資格權(quán)是原宅基地使用權(quán)人在讓渡一定年限的使用權(quán)之后，對(duì)原有宅基地所享有的剩余權(quán)利。這種剩余權(quán)包括農(nóng)戶在第三人使用權(quán)期限屆滿后對(duì)宅基地權(quán)利的恢復(fù)圓滿權(quán)，宅基地在使用過(guò)程中受使用權(quán)人故意損害時(shí)的返還請(qǐng)求權(quán)，以及對(duì)剩余權(quán)本身的收益、處分權(quán)等[7]。

上述觀點(diǎn)中，剩余權(quán)同樣屬于用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，依然難以擺脫在土地上設(shè)置雙重用益物權(quán)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，在權(quán)利結(jié)構(gòu)的設(shè)置上也缺乏法理依據(jù)。此外，使用權(quán)期限屆滿之后宅基地仍回歸農(nóng)民手中的制度設(shè)計(jì)，使農(nóng)民實(shí)際上可以完全地支配宅基地，對(duì)宅基地享有占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，而集體土地所有權(quán)主體對(duì)宅基地僅享有的收益權(quán)卻因此失去，這將進(jìn)一步加劇集體土地所有權(quán)主體虛化問(wèn)題，從而架空集體土地所有權(quán)。這與保護(hù)和堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的法律價(jià)值取向和政策目標(biāo)相背離，也違背了集體土地所有權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)和前提這一事實(shí)。

(三)宅基地分配請(qǐng)求權(quán)說(shuō)

宅基地分配請(qǐng)求權(quán)說(shuō)認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”改革是將原宅基地使用權(quán)具有身份屬性的權(quán)利與具有財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利相分離，具有身份屬性的內(nèi)容規(guī)制于資格權(quán)之中，資格權(quán)作為成員權(quán)的表現(xiàn)形式由集體成員享有[8]。轉(zhuǎn)讓了使用權(quán)的農(nóng)民只要其未被納入城鎮(zhèn)保障體系，未喪失本集體組織的集體成員身份，就應(yīng)享有資格權(quán)。其雖然無(wú)法再對(duì)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓出去的宅基地行使權(quán)利，但依然可以參與集體經(jīng)濟(jì)組織的公共決策事項(xiàng)以及集體組織活動(dòng)，并對(duì)其他集體資產(chǎn)享有集體收益分配權(quán)，如此，其農(nóng)民的基本權(quán)利能夠得到保障。從資格權(quán)的字面含義、權(quán)利內(nèi)容和價(jià)值目的來(lái)看，無(wú)疑是指向一種身份資格，一種取得權(quán)利的資格，可以為成員權(quán)所涵蓋[9]。此外，將資格權(quán)定性為集體成員權(quán)，可以方便既有制度的塑造，也有利于成員權(quán)體系的架構(gòu)和完善，還能使集體成員的利益得到維護(hù)。

上述觀點(diǎn)將資格權(quán)定性為集體成員權(quán)，但僅將其定位在宅基地的分配階段，即成員權(quán)中的宅基地分配請(qǐng)求。這種定性將導(dǎo)致資格權(quán)只能階段性地保障農(nóng)民基本居住權(quán)益，因?yàn)檎胤峙湔?qǐng)求權(quán)屬于一次用盡的權(quán)利，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。若農(nóng)民行使其宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，其結(jié)果是取得宅基地使用權(quán)，宅基地分配請(qǐng)求權(quán)歸于消滅，農(nóng)民此后不能再次請(qǐng)求村集體為其分配宅基地。如此，在生存條件受困，需要農(nóng)村宅基地以維持基本生存時(shí)，將無(wú)法依據(jù)資格權(quán)再獲得一處合法、穩(wěn)定的宅基地。農(nóng)民市民化具有漫長(zhǎng)性、復(fù)雜性、不穩(wěn)定性和回復(fù)性，進(jìn)城農(nóng)民從暫居城鎮(zhèn)到逐漸擺脫對(duì)農(nóng)村土地的依賴，真正融入城鎮(zhèn)需經(jīng)歷一個(gè)過(guò)渡階段[10]。在這一階段中，應(yīng)充分考慮農(nóng)民進(jìn)城失敗的情況，通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)保障農(nóng)民的利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。資格權(quán)創(chuàng)設(shè)的意義就在于作為農(nóng)民基本居住權(quán)益的兜底保障，不僅要賦予農(nóng)民通過(guò)初始分配方式取得宅基地使用權(quán)的資格，還要使已轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的農(nóng)民依然保有獲取宅基地使用權(quán)的資格。此外，宅基地分配請(qǐng)求權(quán)說(shuō)將資格權(quán)僅定性為宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，沒(méi)有看到“三權(quán)分置”改革提出資格權(quán)的獨(dú)特價(jià)值，因?yàn)槿绻Y格權(quán)僅僅是成員權(quán)中的宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，那么宅基地“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分離”的區(qū)別只在于宅基地使用權(quán)可以適度流轉(zhuǎn)，這完全可以通過(guò)修改法律的方式直接規(guī)定宅基地使用權(quán)能夠有條件流轉(zhuǎn)即可，而不必創(chuàng)設(shè)出資格權(quán)這一項(xiàng)新型權(quán)利。

二、資格權(quán)的權(quán)屬定位

資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)界定直接影響其保障農(nóng)戶基本居住權(quán)的功能能否實(shí)現(xiàn)，與宅基地“三權(quán)分置”改革的價(jià)值取向是否保持一致。從權(quán)利創(chuàng)設(shè)動(dòng)因來(lái)看，資格權(quán)的提出在于保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益。延續(xù)宅基地使用權(quán)所承載的社會(huì)保障和福利功能，并賦予農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的資格，能夠避免農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后，因其徹底斬?cái)嗯c宅基地之間的聯(lián)系而引發(fā)的失宅風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)資格權(quán)應(yīng)作為兜底權(quán)利來(lái)保障農(nóng)民的基本生存問(wèn)題。因此，資格權(quán)的權(quán)屬定位應(yīng)充分考慮并總體上服務(wù)于這一價(jià)值目標(biāo)。

(一)資格權(quán)的性質(zhì)界定

對(duì)于資格權(quán)的產(chǎn)生路徑，有學(xué)者認(rèn)為可以參考承包地“三權(quán)分置 ”的產(chǎn)生邏輯，即土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將資格權(quán)理解為派生使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相呼應(yīng)，能夠充分利用現(xiàn)有法律資源，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利體系的統(tǒng)一[11]。但承包地和宅基地兩者進(jìn)行“三權(quán)分置”的目標(biāo)導(dǎo)向不同。承包地分置的目的在于讓大多數(shù)不想退出承包地，又無(wú)意經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)民保留其用益物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其能夠繼續(xù)獲取收益，還能充分利用閑置承包地資源，發(fā)揮承包地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值；宅基地分置的目的是在解決農(nóng)房和宅基地閑置問(wèn)題、增加農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，也能保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)益，維持其基本生存?？梢?jiàn)，兩者分置的目標(biāo)前提不同。此外，農(nóng)村房屋附著于宅基地且無(wú)法脫離土地而獨(dú)立存在，這種天然聯(lián)系導(dǎo)致宅基地的流轉(zhuǎn)具有特殊性，即目前大多數(shù)政策文件和司法案例都遵循的房地一體原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利主體一致，應(yīng)當(dāng)一并處分[12]，且根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能脫離地上房屋而單獨(dú)流轉(zhuǎn)，只能基于地上房屋的流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。因此，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村房屋和宅基地的整體讓渡。在“三權(quán)分置”下，對(duì)于宅基地，農(nóng)民會(huì)因地上房屋及宅基地使用權(quán)的整體轉(zhuǎn)讓而喪失相應(yīng)的宅基地使用權(quán)；對(duì)于承包地，農(nóng)民只是讓渡部分權(quán)利而并不退出土地承包關(guān)系，因此，宅基地與承包地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的邏輯并不相同。宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)生路徑是取消原宅基地使用權(quán)，重新設(shè)計(jì)2項(xiàng)全新的權(quán)利，即資格權(quán)和使用權(quán)，資格權(quán)不是原有的宅基地使用權(quán)，使用權(quán)也不是原宅基地使用權(quán)派生的權(quán)利，兩者的權(quán)利定位應(yīng)充分結(jié)合宅基地的特殊性來(lái)考慮。

宅基地的福利保障性和成員專屬性為資格權(quán)提供了理論依據(jù)。福利保障性要求資格權(quán)作為農(nóng)民基本居住權(quán)益的兜底保障，充分發(fā)揮集體土地對(duì)本集體成員的社會(huì)保障功能，保證農(nóng)民具有取得宅基地使用權(quán)的資格；成員專屬性使得資格權(quán)的取得具有嚴(yán)格的身份限制，即宅基地的享有專屬于本集體成員，非集體成員主體若想實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地的利用，必須以成員權(quán)為媒介，從集體成員處獲得有限度的使用權(quán)[13]。因此，為了同時(shí)實(shí)現(xiàn)宅基地的居住保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，宜將資格權(quán)定性為具有成員身份屬性和福利保障功能的成員權(quán)，以保障農(nóng)民作為集體成員享有宅基地使用權(quán)的資格。

資格權(quán)應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民作為集體成員，有資格以戶為單位請(qǐng)求集體為其分配宅基地，此即宅基地分配請(qǐng)求權(quán)。這是對(duì)宅基地使用權(quán)的初始取得，是分配宅基地的資格。但宅基地分配請(qǐng)求權(quán)屬于一次用盡的權(quán)利，權(quán)利一經(jīng)行使，便歸于消滅。換言之，基于一戶一宅限制，農(nóng)戶只有一次行使宅基地分配請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利，不能反復(fù)行使；否則，將與集體土地所有權(quán)保障集體成員平等享有土地利益的本質(zhì)相違背。而在宅基地“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)民將其初始取得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以后，將不再擁有宅基地，也無(wú)法再次請(qǐng)求村集體為其分配一處宅基地。此時(shí)，資格權(quán)作為一項(xiàng)成員權(quán)，可以保障農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后，依然具有獲得宅基地使用權(quán)的資格(農(nóng)民可通過(guò)受讓的方式再次合法擁有一處宅基地，此即受讓權(quán)，這是對(duì)宅基地使用權(quán)的繼受取得權(quán)，是受讓宅基地的資格)。一方面，資格權(quán)應(yīng)當(dāng)包含宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，以保障農(nóng)民在具有本集體成員身份時(shí)，具有分配宅基地使用權(quán)的資格；另一方面，資格權(quán)應(yīng)當(dāng)包含受讓權(quán)，以保障農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后，還具有受讓宅基地使用權(quán)的資格。這樣，農(nóng)民作為集體成員能夠一直享有宅基地使用權(quán)的資格。

資格權(quán)應(yīng)是一種具有可期待利益的權(quán)利，是兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的資格(身份性)是因?yàn)槠渚哂屑w成員的身份，但其對(duì)資格權(quán)可得利益(財(cái)產(chǎn)性)的實(shí)現(xiàn)是具有期待性的。一方面，農(nóng)民作為資格權(quán)人有權(quán)期待村集體為其分配一處宅基地，當(dāng)村集體為其分配了宅基地后，其宅基地使用權(quán)從期待享有變成實(shí)際擁有，其資格權(quán)可得利益得以實(shí)現(xiàn)；另一方面，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后，只能依據(jù)資格權(quán)的受讓權(quán)(因?yàn)檎胤峙湔?qǐng)求權(quán)已經(jīng)一次用盡了)，期待將來(lái)在生存受困時(shí)能夠受讓一處宅基地，以實(shí)現(xiàn)其基本居住權(quán)益，并期待對(duì)受讓取得的宅基地使用權(quán)通過(guò)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式獲得收益。這也正是基于資格權(quán)作為成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利所具有的特性。農(nóng)民依集體成員身份享有集體成員權(quán)，并期待通過(guò)行使成員權(quán)來(lái)獲取一定的利益，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利是其基于成員身份可期待享有并能夠?qū)崿F(xiàn)的可得利益。

(二)資格權(quán)的內(nèi)容界定

權(quán)能是主體依據(jù)其享有的權(quán)利實(shí)施各種外部行為的可能性，是權(quán)利本質(zhì)的表現(xiàn)形式，也是權(quán)利行使的方式[14]，因此，權(quán)利內(nèi)容的清晰界定有利于規(guī)范權(quán)利主體的權(quán)利行使方式，促進(jìn)權(quán)利目的的實(shí)現(xiàn)。資格權(quán)產(chǎn)生的目的在于賦予農(nóng)民具有取得宅基地使用權(quán)的資格，以保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益，其功能定位在于保障農(nóng)民在取得本集體成員身份后的每一階段，都具有享有宅基地使用權(quán)的資格，并可根據(jù)資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容享有可實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)性利益。具體而言，包括以下4個(gè)方面。

1.宅基地分配請(qǐng)求權(quán)。宅基地分配請(qǐng)求權(quán)是賦予農(nóng)民在初始分配階段取得宅基地的資格。資格權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的取得宅基地使用權(quán)的資格。依據(jù)本集體成員身份，尚未取得宅基地的農(nóng)戶可以戶為單位，向村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，通過(guò)初始分配的方式獲得一處宅基地，以實(shí)現(xiàn)其作為本集體成員在本集體所有的土地上享有的社會(huì)保障權(quán)益和基本居住權(quán)益。農(nóng)民行使宅基地分配請(qǐng)求權(quán)的結(jié)果是無(wú)償取得一處宅基地，且其宅基地分配請(qǐng)求權(quán)因成功行使而歸于消滅。

2.受讓權(quán)。受讓權(quán)是賦予農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后再次取得宅基地的資格。在符合一定條件的情況下，農(nóng)民有資格以戶為單位受讓本集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)，從而通過(guò)合法手段獲得一處穩(wěn)定的宅基地，以維持其基本居住權(quán)益。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地只是退出其原先享有的宅基地，并不會(huì)因此而脫離所屬的農(nóng)民集體，其依然保有本集體成員身份，作為宅基地資格權(quán)人，有權(quán)享受本集體的宅基地對(duì)本集體成員的福利保障功能，其受讓的宅基地使用權(quán)仍應(yīng)是無(wú)償、無(wú)期限、具有合法性和穩(wěn)定性的權(quán)利。且這種依受讓取得的宅基地使用權(quán)與初始分配取得的宅基地使用權(quán)在權(quán)利內(nèi)容方面沒(méi)有差別，農(nóng)民有權(quán)期待對(duì)受讓的宅基地享有完整的宅基地使用權(quán)，可對(duì)其進(jìn)行適度處分并獲取收益。如此，資格權(quán)既不違背一戶一宅的限制規(guī)定，又能使農(nóng)戶合法受讓本集體的宅基地使用權(quán)，從而保證農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

3.適度處分權(quán)。農(nóng)民對(duì)通過(guò)初始分配或受讓的方式取得的宅基地使用權(quán)具有抵押、出租以及轉(zhuǎn)讓等處分權(quán)能，且依資格權(quán)受讓的本集體的宅基地使用權(quán)和其初始分配取得的宅基地使用權(quán)在權(quán)利內(nèi)容方面不會(huì)因權(quán)利取得方式的差異而有所不同，農(nóng)民可以享受完整的宅基地使用權(quán)，但在權(quán)利行使方式方面會(huì)受到一定程度的限制。在當(dāng)前提倡增強(qiáng)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性，以及宅基地“三權(quán)分置”改革的背景下，農(nóng)民可以依據(jù)一定的條件對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行適度處分，可以自己使用，也可以在符合條件的情況下流轉(zhuǎn)其使用權(quán)(如將宅基地出租、抵押)。在能夠證明其具有另外一處合法穩(wěn)定的住所，轉(zhuǎn)讓房屋和宅基地使用權(quán)不會(huì)影響其基本居住權(quán)益的情況下，也可依據(jù)宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)規(guī)定，依法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，以獲取財(cái)產(chǎn)性收入。

4.獲益權(quán)。具體而言，獲益權(quán)包括資格權(quán)人可期待對(duì)受讓的房屋享有依處分而獲取收益的權(quán)利；對(duì)取得的宅基地使用權(quán)，可與村集體經(jīng)濟(jì)組織按比例共享各種收益(如宅基地被政府征收時(shí)獲得的征收補(bǔ)償款)；在不影響其基本居住的情況下，流轉(zhuǎn)宅基地(如出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等)并獲取收益；在國(guó)家政策鼓勵(lì)下采取自愿有償退出的方式依法退出宅基地時(shí)，可獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等。

三、資格權(quán)的制度實(shí)現(xiàn)

確定了資格權(quán)的法律內(nèi)涵之后，需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則設(shè)計(jì)，以完善資格權(quán)的實(shí)施路徑。一方面，需明確資格權(quán)的取得條件，做好資格權(quán)的登記頒證工作，以確保資格權(quán)能夠有效行使，從而維護(hù)資格權(quán)人的合法權(quán)益；另一方面，需對(duì)資格權(quán)的行使?fàn)顩r進(jìn)行審查監(jiān)督，防止資格權(quán)被濫用，避免超標(biāo)多占、一戶多宅、肆意處分等問(wèn)題。

(一)完善資格權(quán)取得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)戶資格權(quán)旨在保障本集體成員的基本居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)宅基地的社會(huì)保障功能。資格權(quán)是具有成員專屬性的成員權(quán)，基于本集體成員的身份而取得。但目前我國(guó)現(xiàn)行法律既未明確集體成員的范圍，也未對(duì)集體成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一的規(guī)定，因此，完善資格權(quán)的取得機(jī)制先要明確集體成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)理上對(duì)于集體成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要有以下4種觀點(diǎn)：(1)戶籍說(shuō)，即以戶籍登記為標(biāo)準(zhǔn)；(2)生活來(lái)源說(shuō)，即是否以集體土地作為其基本生活保障；(3)權(quán)利義務(wù)說(shuō)，即以其是否對(duì)村集體組織履行了義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)；(4)系統(tǒng)分析說(shuō)，也即綜合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[8]。實(shí)踐中，不同地方的村集體成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。如盤州市以享有本集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和戶籍保留在本集體為標(biāo)準(zhǔn)；濰坊九龍街統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體作出的貢獻(xiàn)等因素來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)；大屯營(yíng)鎮(zhèn)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，并充分考慮大學(xué)生、服役人員遷入戶等特殊群體；天津市以“戶籍+生產(chǎn)、生活保障”為標(biāo)準(zhǔn)；重慶市以“固定的生存生活+生活保障+戶籍”為標(biāo)準(zhǔn)，等等[15-18]。建議在國(guó)家層面制定集體成員身份認(rèn)定的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)堅(jiān)持國(guó)家立法與集體自治相結(jié)合的原則，允許各集體經(jīng)濟(jì)組織依照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況因地制宜制定具體的實(shí)施細(xì)則[19]，完善成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，以優(yōu)化資格權(quán)取得機(jī)制。國(guó)家層面的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮目前人口頻繁流動(dòng)(如進(jìn)城務(wù)工、婚嫁、就學(xué)、參軍等)的現(xiàn)實(shí)狀況。綜合考慮各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐探索中的做法，可以將在村莊固定生存生活、以集體土地作為基本生活保障以及戶籍作為集體成員身份認(rèn)定的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，村集體經(jīng)濟(jì)組織可在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再自行細(xì)化資格權(quán)取得規(guī)則[20]，以便于成員身份認(rèn)定工作的實(shí)施與集體成員的管理。

(二)構(gòu)建資格權(quán)的登記頒證制度

保障農(nóng)戶資格權(quán)的最佳做法就是做好資格權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，以合法有效的證書確認(rèn)農(nóng)戶的資格，以確保農(nóng)民權(quán)利的清晰與穩(wěn)定，明確農(nóng)民作為資格權(quán)人享有受讓本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地的權(quán)利，以便于資格權(quán)明確及有效地行使。同時(shí)，資格權(quán)的登記工作也有利于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的管理，使其能在整體上掌握本集體宅基地的利用和剩余情況，以便對(duì)宅基地進(jìn)行合理規(guī)劃與把控。

資格權(quán)的登記頒證工作應(yīng)當(dāng)交由縣土地行政主管部門進(jìn)行，資格權(quán)證書應(yīng)明確載明資格權(quán)人的詳細(xì)身份信息和戶內(nèi)家庭成員情況、所屬集體經(jīng)濟(jì)組織，以及資格權(quán)人可受讓的宅基地的最大面積，等等，以確保本集體宅基地在成員間進(jìn)行公平合理地分配，方便集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地進(jìn)行規(guī)劃與管控。在改革實(shí)踐中，已有部分地區(qū)進(jìn)行了資格權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作，如安徽旌德縣、浙江象山縣在2018年頒發(fā)了該地區(qū)首本宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書，其中村委會(huì)持有宅基地所有權(quán)人證，村民持有宅基地資格權(quán)人證，第三人持有宅基地使用權(quán)人證，從而使得宅基地的三方主體產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)能完整。

(三)建立資格權(quán)行使的報(bào)備與審查監(jiān)督機(jī)制

資格權(quán)人行使資格權(quán)應(yīng)當(dāng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)備，以便于集體經(jīng)濟(jì)組織及時(shí)掌握本集體宅基地的利用情況，并及時(shí)對(duì)資格權(quán)人的權(quán)利行使進(jìn)行審查監(jiān)督，以防止資格權(quán)人濫用權(quán)利，從而引發(fā)宅基地的無(wú)序擴(kuò)張或任意處分等問(wèn)題。審查主體應(yīng)當(dāng)是村集體經(jīng)濟(jì)組織，監(jiān)督主體應(yīng)包括村集體經(jīng)濟(jì)組織和本集體成員，審查監(jiān)督的內(nèi)容主要是受讓權(quán)和適度處分權(quán)的行使情況。(1)對(duì)受讓權(quán)的審查監(jiān)督。受讓權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的限定條件。其中，必要條件指村民及其所在戶必須沒(méi)有任何一處穩(wěn)定的住所、具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、受讓的宅基地屬于本集體。具體細(xì)則可由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，如是否對(duì)受讓宅基地的情況進(jìn)行公示，是否需集體經(jīng)濟(jì)組織同意，是否需縣政府審批等。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)資格權(quán)人行使受讓權(quán)時(shí)是否符合這些條件進(jìn)行嚴(yán)格審查與監(jiān)督，同時(shí)本集體成員作為本集體宅基地的共同受益者也可以對(duì)資格權(quán)人受讓權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督，有問(wèn)題及時(shí)告知本集體經(jīng)濟(jì)組織。(2)對(duì)適度處分權(quán)的審查監(jiān)督。適度處分權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的限制，在“三權(quán)分置”下，資格權(quán)人若想轉(zhuǎn)讓其地上房屋及宅基地，必須具有另外一處穩(wěn)定的住所，其基本的生存居住不會(huì)因其行使適度處分權(quán)而受影響；須把握適度處分權(quán)的“度”，如轉(zhuǎn)讓期限最長(zhǎng)不得超過(guò)70年，轉(zhuǎn)讓對(duì)象可限定在本縣行政區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村集體成員，禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓須向村集體交納一定比例的宅基地使用費(fèi)等。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行審查與監(jiān)督，避免本集體的宅基地過(guò)度外流及資格權(quán)人對(duì)宅基地肆意處分。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)創(chuàng)設(shè)資格權(quán)和使用權(quán)，以資格權(quán)保證農(nóng)戶不失宅，將使用權(quán)通過(guò)市場(chǎng)化的手段進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以期改善現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度運(yùn)轉(zhuǎn)不良的狀況。資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)的界定對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”改革政策的實(shí)施具有實(shí)質(zhì)性影響，在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)益、確保農(nóng)戶不失宅的前提下，應(yīng)將資格權(quán)界定為具有成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。通過(guò)賦予資格權(quán)具有可期待利益的宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、受讓權(quán)、適度處分權(quán)和獲益權(quán)等權(quán)能，保證農(nóng)民具有取得宅基地使用權(quán)的資格，以此來(lái)保障其基本生存。同時(shí)，通過(guò)完善資格權(quán)取得機(jī)制，構(gòu)建資格權(quán)的登記頒證制度，建立資格權(quán)行使的報(bào)備與審查監(jiān)督機(jī)制，來(lái)保障并監(jiān)督資格權(quán)的有效行使，以此確保宅基地資格權(quán)的制度實(shí)現(xiàn)。