新中國(guó)成立70年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度向度

唐建兵

(淮北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 淮北 235000)

制度是人類(lèi)長(zhǎng)期實(shí)踐活動(dòng)中逐步形成的，是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的重大問(wèn)題。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話中就曾強(qiáng)調(diào)指出，“制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[1]。制度建設(shè)是黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的根本，也是中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的重中之重。新中國(guó)成立以來(lái)，一代又一代中國(guó)共產(chǎn)黨人始終站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境置于顯著位置，生態(tài)文明制度建設(shè)由此得到不斷重視與強(qiáng)化。從新中國(guó)成立70年中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的演進(jìn)軌跡來(lái)看，大致呈現(xiàn)出這樣一條邏輯線索，即生態(tài)文明建設(shè)的制度向度更加成熟、更加完善、更加定型。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，共建共享“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的美麗中國(guó)，從制度層面提供支撐和保障無(wú)疑是治本之策。但是，70年過(guò)去了，生態(tài)文明建設(shè)較有成效但仍然是“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。制度建設(shè)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐中發(fā)揮出“管根本、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的作用中是不是還有不足呢？在生態(tài)文明建設(shè)處于“三期疊加”階段，這個(gè)問(wèn)題的確值得深思。

一、新中國(guó)成立初至改革開(kāi)放前：以制度創(chuàng)建推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的探索

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政權(quán)成立之初，廣大人民群眾即表現(xiàn)出飽滿高漲的社會(huì)主義建設(shè)熱情，以高昂的斗志積極投身于社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中?；诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)文化、鞏固新生人民政權(quán)和改造自然、利用自然能力的充分自信，毛澤東發(fā)出了“團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民進(jìn)行一場(chǎng)新的戰(zhàn)爭(zhēng)——向自然界開(kāi)戰(zhàn)”[2]的偉大號(hào)召。在推進(jìn)“改造自然計(jì)劃”的實(shí)踐中，人為參與改造自然的活動(dòng)漸趨頻繁，部分生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。選擇什么樣的方式來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)國(guó)家，改變貧窮落后面貌，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，成為社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中必須要面對(duì)的問(wèn)題。以毛澤東同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人較早地認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并組織相關(guān)調(diào)查組，圍繞農(nóng)田、水利、林業(yè)和人口等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行過(guò)多次深入調(diào)查，提出了一系列關(guān)于資源節(jié)約利用、環(huán)境保護(hù)優(yōu)化的新穎觀點(diǎn)和論斷，逐步形成了以道德規(guī)勸為主、以制度懲戒為輔的發(fā)展理念和治理策略。簡(jiǎn)要地講，以毛澤東同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)以制度創(chuàng)建推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極有益探索主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)就生態(tài)環(huán)境問(wèn)題從體制機(jī)制上追根溯源

1949年10月，中華人民共和國(guó)成立，意味著中國(guó)共產(chǎn)黨由領(lǐng)導(dǎo)人民群眾“翻身解放、當(dāng)家作主”的黨轉(zhuǎn)化為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的黨。努力保障和改善民生、促進(jìn)人民群眾收入水平和生活質(zhì)量提升成為全黨的中心工作，還要堅(jiān)持發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，主動(dòng)順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的期待和向往，解決好人民群眾最關(guān)心最直接的利益問(wèn)題。而科學(xué)的發(fā)展方式是立足于資源環(huán)境承載力的永續(xù)發(fā)展，既要充分考慮盡可能地滿足當(dāng)代人生活需求又不能危害子孫后代發(fā)展需要的能力，不能以浪費(fèi)自然資源和犧牲生態(tài)環(huán)境為沉重代價(jià)換來(lái)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)。倘若人類(lèi)站在自然界之外，違背自然規(guī)律改造、利用自然，就會(huì)遭到自然的報(bào)復(fù)，“自然界有抵抗力，這是一條科學(xué)”[3]。

新中國(guó)初期，以毛澤東同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人雖然提出了資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的一些新思想、新論斷和新觀點(diǎn)，也采取了一系列措施，但在追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的客觀需求下，毀林開(kāi)荒、陡坡墾殖、圍湖造田、涸澤而漁、焚林而獵等現(xiàn)象引發(fā)了局部性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。深究其因，除了傳統(tǒng)的自然觀、個(gè)別政策錯(cuò)位、消費(fèi)心理、行為習(xí)慣和技術(shù)設(shè)計(jì)等復(fù)雜因素影響外，資源、環(huán)境方面的制度落后也是一個(gè)原因。首先，環(huán)境保護(hù)管理權(quán)限和職責(zé)相對(duì)分散為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的滋生埋下了隱患。一是國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)尚未成立，與此相關(guān)的管理權(quán)限也不夠規(guī)范，部門(mén)環(huán)保管理職責(zé)存在缺位，為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的滋生提供了空間；二是負(fù)責(zé)資源環(huán)境保護(hù)的工作人員資源節(jié)約意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)都相對(duì)淡漠，資源環(huán)境保護(hù)態(tài)度曖昧、力度偏弱。其次，“國(guó)家制度中某些環(huán)節(jié)上缺陷的存在”[3]也會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。建立一套更加完備、更加定型、更加管用的制度體系是良政善治的重要前提和可靠保障。對(duì)新中國(guó)而言，其引發(fā)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的漏洞就是對(duì)“人定勝天”等思想理解上的偏差和執(zhí)行中的錯(cuò)位，既有規(guī)章制度的隨意性、主觀性相對(duì)較大，內(nèi)容沒(méi)有涵蓋中國(guó)地大物博的客觀實(shí)際，科學(xué)化、規(guī)范化存在不足。再次，脫離實(shí)際地“借鑒”蘇聯(lián)資源環(huán)境方面的規(guī)章制度也可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。在1958年3月的成都會(huì)議上，毛澤東就對(duì)不顧中國(guó)實(shí)際，盲目照搬蘇聯(lián)規(guī)章制度和借鑒“改造自然計(jì)劃”的做法提出批評(píng)，“其他各部都有規(guī)章制度問(wèn)題，搬蘇聯(lián)的很多，害人不淺。那些規(guī)章制度束縛生產(chǎn)力，制造浪費(fèi)”[4]。此話盡管語(yǔ)言簡(jiǎn)潔，卻揭示出非常深刻的道理，說(shuō)明無(wú)視中國(guó)基本國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要而制定的規(guī)章制度也可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

(二)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系的探索

以毛澤東同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人在新中國(guó)之初尤其是中共八大之后依據(jù)馬克思主義關(guān)于社會(huì)基本矛盾的學(xué)說(shuō)，指出社會(huì)主義國(guó)家必須不斷認(rèn)識(shí)自我、認(rèn)識(shí)自然，妥善處理人與自然之間的矛盾，自覺(jué)尊重自然、順應(yīng)自然，在保護(hù)自然的前提下有效利用自然，讓自然更好地造福人類(lèi)，并從制度層面就剛剛走上社會(huì)主義道路的國(guó)家如何避免生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)踐探索。

1.資源節(jié)約、綜合利用制度的初步探索

毛澤東多次明確要求：“勤儉節(jié)約和反對(duì)浪費(fèi)是我們黨的一貫方針和優(yōu)良傳統(tǒng)，什么時(shí)候都不能改變！”[5]新中國(guó)之初，滿目瘡痍、百?gòu)U待興，資源對(duì)社會(huì)主義建設(shè)的基礎(chǔ)作用是不言而喻的。為此，以毛澤東同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人把資源優(yōu)化保護(hù)和節(jié)約利用放到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的突出位置。20世紀(jì)50年代初，中共中央就東北局報(bào)送的《關(guān)于在工業(yè)中進(jìn)行增產(chǎn)節(jié)約的總結(jié)報(bào)告》作出批示強(qiáng)調(diào)，東北在工業(yè)中進(jìn)行增產(chǎn)節(jié)約的經(jīng)驗(yàn)和辦法都是可行的，望“根據(jù)中央政治局?jǐn)U大會(huì)議的精神和本區(qū)具體情況，作出自己的全面的(不僅工業(yè)，也不僅財(cái)經(jīng))增產(chǎn)節(jié)約計(jì)劃報(bào)告中央”[6]，在隨后轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在工業(yè)中進(jìn)行增產(chǎn)節(jié)約的總結(jié)報(bào)告》中，對(duì)中財(cái)委制定的有關(guān)增產(chǎn)節(jié)約的各項(xiàng)決定也是基本上持肯定態(tài)度，并給予積極支持。1955年7月，中共中央頒布的《中共中央關(guān)于厲行節(jié)約的決定》明確要求，“厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，是全國(guó)普遍的長(zhǎng)期的經(jīng)常的政治任務(wù)”[7]，為高質(zhì)量完成這一政治任務(wù)，要求全國(guó)上下必須齊心協(xié)力、接續(xù)奮斗。1956年4月，毛澤東在《論十大關(guān)系》中談到資源開(kāi)發(fā)及保護(hù)利用問(wèn)題時(shí)指出：“空氣、森林、礦產(chǎn)等自然資源，不僅是人類(lèi)存在的根本條件，而且是社會(huì)生產(chǎn)力中不可缺少的因素，也是社會(huì)主義國(guó)家綜合國(guó)力中的關(guān)鍵因素，對(duì)此，社會(huì)主義國(guó)家都要加以小心保護(hù)，進(jìn)行合理使用?！盵3]《論十大關(guān)系》的重要講話，既引導(dǎo)著廣大人民群眾資源節(jié)約利用行為，又對(duì)與資源節(jié)約利用相關(guān)的制度建設(shè)起著科學(xué)指引作用。緊接著的幾年時(shí)間里，相繼印發(fā)的《關(guān)于1957年開(kāi)展增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)的指示》《關(guān)于開(kāi)展增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)的決議》等文件對(duì)增產(chǎn)節(jié)約問(wèn)題再次作了強(qiáng)調(diào)和重申。

2.嘗試建立可再生資源開(kāi)發(fā)利用制度

實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，節(jié)約利用資源是很有效的辦法。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)宏觀的角度考慮，為子孫后代計(jì)，在保護(hù)利用好不可再生資源的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)開(kāi)發(fā)好、利用好可再生資源。做好這一點(diǎn)，需要資金投入和科技支持，更需要依靠切合實(shí)際、有效管用的制度。為此，以毛澤東同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體立足實(shí)際，在艱辛探索中取得了積極成果。1955年11月，中共中央在批轉(zhuǎn)《關(guān)于農(nóng)村小型水力發(fā)電的試辦工作總結(jié)》中要求，興辦農(nóng)村小型水力發(fā)電站，可解決農(nóng)村照明，提供動(dòng)力，發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，花費(fèi)小，效果大，廣大農(nóng)民是歡迎舉辦的，國(guó)家有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)積極地給予經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上的援助[8]；12月，《中央轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于城鎮(zhèn)垃圾及其他雜肥利用情況的報(bào)告的指示》又指出：“注意組織各有關(guān)單位更加合理地收集、分配和利用城市的各種肥料”[8]，對(duì)再生資源的回收利用提出了明確具體要求。1958年4月，根據(jù)毛澤東關(guān)于植樹(shù)造林、綠化祖國(guó)的重要講話和批示指示精神，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)大規(guī)模造林的指示》，其中強(qiáng)調(diào)指出：“迅速地大規(guī)模地發(fā)展造林事業(yè)，對(duì)于促進(jìn)中國(guó)自然面貌和經(jīng)濟(jì)面貌的改變，具有重大的意義?！敝T如此類(lèi)的文件充分體現(xiàn)了以毛澤東同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)開(kāi)發(fā)利用可再生資源的鮮明態(tài)度和立場(chǎng)。正是有了制度保障，可再生資源在一定程度上得到開(kāi)發(fā)利用和推廣。

3.生態(tài)環(huán)境治理制度改革的嘗試和努力

新中國(guó)初期，保障人民的基本生存權(quán)是當(dāng)務(wù)之急。在抓生產(chǎn)、促經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐運(yùn)動(dòng)中，為了盡可能地節(jié)約資源、減少生態(tài)環(huán)境的破壞，以毛澤東同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體制定了許多環(huán)保法規(guī)制度，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供法律制度保障。1972年6月，第一次人類(lèi)環(huán)境會(huì)議在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)，中國(guó)政府派代表參加。通過(guò)這次會(huì)議，中央領(lǐng)導(dǎo)層開(kāi)始意識(shí)到中國(guó)同樣存在嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，需要認(rèn)真對(duì)待。1973年8月，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議在北京召開(kāi)，明確提出“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”[3]的環(huán)境保護(hù)“32字”方針，同時(shí)還制定了《工業(yè)廢水廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)》《開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)的意見(jiàn)》《防止海水污染的管理辦法》等資源環(huán)境保護(hù)方面的一系列法律法規(guī)，并審議通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，此即意味著中國(guó)資源環(huán)境保護(hù)已經(jīng)開(kāi)啟制度化、法制化的征程。1973年11月，多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)工業(yè)污染源“三廢”排放的容量、濃度等作出明確規(guī)定，為開(kāi)展“三廢”治理，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)提供了重要依據(jù)；1975年5月，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的10年規(guī)劃意見(jiàn)》，明確要求各地區(qū)、各部門(mén)將環(huán)境保護(hù)納入長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃或年度計(jì)劃中；1977年4月，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家建設(shè)委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組等4部委聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《關(guān)于治理工業(yè)“三廢”，開(kāi)展綜合利用的幾項(xiàng)規(guī)定》，旨在消除工業(yè)“三廢”，改善環(huán)境，意味著中國(guó)環(huán)境污染防治工作進(jìn)入了新的階段。值此期間，“三同時(shí)”、污染源限期治理等管理治理也在緊鑼密鼓地進(jìn)行中。

另外，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體還在開(kāi)展調(diào)查環(huán)境的具體行動(dòng)、制定環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)、建立自然保護(hù)區(qū)和環(huán)境管理機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了積極而有益的探索，這對(duì)構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的生態(tài)文明制度體系有較大的借鑒與參考價(jià)值。

二、改革開(kāi)放至十八大前：推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度進(jìn)路

十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，使我們黨在指導(dǎo)思想上推進(jìn)撥亂反正的同時(shí)，不斷深化思想認(rèn)識(shí)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，客觀地看待和解決社會(huì)主義建設(shè)探索過(guò)程中存在的部分問(wèn)題和不足，將資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入到建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的總體框架之中，從制度上對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作了創(chuàng)造性的探索，也獲得了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。

(一)深刻剖析生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的制度根源

“制度是帶有根本性的，管長(zhǎng)遠(yuǎn)的?！币脏囆∑健⒔瓭擅?、胡錦濤為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人始終堅(jiān)持把改革創(chuàng)新和制度完善作為從根源上解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治本之策，不僅開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義道路，進(jìn)一步增強(qiáng)了道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，而且根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化和事業(yè)發(fā)展需要，在對(duì)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及問(wèn)題深刻剖析的基礎(chǔ)上，以重大理論創(chuàng)新和科學(xué)合理的制度安排把中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作推向了新的歷史時(shí)期。

鄧小平在開(kāi)辟中國(guó)特色社會(huì)主義道路的實(shí)踐中，對(duì)人與自然、資源和環(huán)境之間的辯證關(guān)系有較深刻的認(rèn)識(shí)。其實(shí)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題伴之人類(lèi)始終，只是在不同發(fā)展階段有不同的認(rèn)識(shí)深度。進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期，“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”被確立為黨必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本路線，廣大人民群眾迫切希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)改善生活現(xiàn)狀，因而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源利用、環(huán)境保護(hù)更加緊密地聯(lián)系在一起。但是，如果只顧眼前利益，盲目追求經(jīng)濟(jì)過(guò)快增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。改革開(kāi)放初期，森林毀壞、洪澇災(zāi)害、水土流失、土地沙化等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)初步顯現(xiàn)。面對(duì)這種情況，鄧小平敏銳地意識(shí)到，解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題離不開(kāi)政策引導(dǎo)，更需要法律保障和制度約束。在談到生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源時(shí)，他認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“總病根”源于制度缺失和體制乏力。另外，人類(lèi)認(rèn)識(shí)局限性、科學(xué)技術(shù)濫用、個(gè)人私欲膨脹等都是重要根源。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)履職缺位、監(jiān)管錯(cuò)位也是生態(tài)環(huán)境惡化的“助推劑”。不可否認(rèn)，減少乃至消除這些問(wèn)題離不開(kāi)輿論譴責(zé)、政治追責(zé)和法律懲戒等傳統(tǒng)方法，但是制度是根本性的，“要從制度方面解決問(wèn)題”[1]。沒(méi)有猛藥去疴的決心，制度的沉疴痼疾不能徹底根除，“過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后就有可能重新出現(xiàn)”[1]。就生態(tài)環(huán)境的根源問(wèn)題，以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人很好地繼承并豐富發(fā)展了鄧小平的這一思想觀點(diǎn)。

鄧小平以“立法、定制”為總抓手推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思想，不僅從理論上回答了在社會(huì)主義國(guó)家為什么要以制度創(chuàng)新推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及怎樣推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化等重大問(wèn)題，而且在改善和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的實(shí)踐中指導(dǎo)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)，極大地提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度化水平，為進(jìn)一步從制度建設(shè)上為構(gòu)建生態(tài)文明體系提供了厚實(shí)的理論支撐和有益的實(shí)踐指導(dǎo)。

(二)以制度建設(shè)為重點(diǎn)，卓有成效地推動(dòng)生態(tài)保護(hù)建設(shè)

既然相關(guān)制度缺失和體制乏力是產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“總病根”，面對(duì)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)從相關(guān)制度建設(shè)和體制創(chuàng)新著手，構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程相適應(yīng)的制度體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)共進(jìn)。

1.以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體開(kāi)啟了推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度化的先河

《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》堪稱(chēng)鄧小平制度治黨、治國(guó)的經(jīng)典之作。在這篇講話中，鄧小平把制度建設(shè)提升到關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的歷史高度，認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度關(guān)系黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨高度重視”[1]。生態(tài)環(huán)境治理作為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要舉措，是治國(guó)理政的重要方面，而完善有力的制度保障是生態(tài)環(huán)境治理的前提和基礎(chǔ)。

為了從制度上更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，鄧小平做了很多重大工作，主要表現(xiàn)在：第一，重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的法規(guī)制度建設(shè)，做到有章可循和有法可依。鄧小平強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的工作，需要法律法規(guī)提供制度支撐。在他的重視和倡議下，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)很快被提升到憲法的戰(zhàn)略高度?！吨腥A人民共和國(guó)憲法(1978年)》將生態(tài)環(huán)境保護(hù)載入其間，為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系奠定了憲法基礎(chǔ)。1979年9月，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》頒布試行，這是資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，是制定單行法的重要依據(jù)。緊接著的十余年時(shí)間里，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》等20種單行法律法規(guī)相續(xù)頒布實(shí)施。不僅如此，他還非常重視法律制度的落地落實(shí)工作。1978年12月，鄧小平在《關(guān)于開(kāi)展全民義務(wù)植樹(shù)運(yùn)動(dòng)的決議》中批示：“這件事(指植樹(shù)造林，筆者注)，要堅(jiān)持二十年，一年比一年好，一年比一年扎實(shí)。為了保證實(shí)效，應(yīng)有切實(shí)可行的檢查和獎(jiǎng)懲制度?！盵9]在他的影響和帶動(dòng)下，全民義務(wù)植樹(shù)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)持續(xù)至今，成為世界上參與人數(shù)最多、波及范圍最廣的一項(xiàng)有益的實(shí)踐活動(dòng)。

第二，把環(huán)境保護(hù)上升為基本國(guó)策，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。1978年12月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《環(huán)境保護(hù)法工作匯報(bào)要點(diǎn)》中明確指出，要狠下決心，把環(huán)境工作搞上去。據(jù)此，相關(guān)部門(mén)擬定了解決環(huán)境污染計(jì)劃或規(guī)劃，嚴(yán)格控制和治理工業(yè)污染。1983年12月，第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)之際，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里在開(kāi)幕式上發(fā)表了“環(huán)境保護(hù)是我國(guó)一項(xiàng)基本國(guó)策”的重要講話，“預(yù)防為主，防治結(jié)合”“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”“強(qiáng)化環(huán)境治理”等制度以基本國(guó)策的形式確定下來(lái)。這些法律法規(guī)和制度體系，對(duì)引導(dǎo)各類(lèi)主體履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)與責(zé)任，規(guī)范全體公民生態(tài)文明建設(shè)行為，防止生態(tài)環(huán)境惡化起到了積極作用。

2.以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人從制度層面持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

國(guó)外學(xué)者蕾切爾·卡遜(Rachel Carson)《寂靜的春天》和丹尼斯·米都斯(Dennis Meadows)《增長(zhǎng)的極限》的出版, 在全球引起了強(qiáng)烈反響，西方發(fā)達(dá)國(guó)家自食大自然毀滅性報(bào)復(fù)的苦果更是給人類(lèi)敲響了警鐘：善待大自然實(shí)質(zhì)上是善待人類(lèi)自己，毀滅大自然最后將導(dǎo)致人類(lèi)毀滅。地球是人類(lèi)共同的家園，中國(guó)共產(chǎn)黨始終關(guān)注并高度重視中國(guó)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，關(guān)于資源利用和環(huán)境保護(hù)等重要論述涉及面廣、表達(dá)深刻、富有內(nèi)涵。在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的偉大實(shí)踐中，以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人持續(xù)加大生態(tài)文明制度建設(shè)力度。

1989至2002年期間，中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度化的道路上持續(xù)發(fā)力。江澤民明確提出生態(tài)環(huán)境建設(shè)和資源保護(hù)利用要有規(guī)范性和普遍約束力，要有強(qiáng)有力的法律制度保障。也就是說(shuō)，必須把解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的各項(xiàng)工作都納入依法治理的軌道，人口、資源和環(huán)境等工作納入法治軌道是依法治國(guó)的重要方面。他指出，加快推進(jìn)人口、資源和環(huán)境方面立法工作，就能夠使這幾方面的工作都具備“基本的法律依據(jù)”[10]。一方面，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法制宣傳，“加強(qiáng)人口、資源、環(huán)境方面的法制宣傳教育，普及有關(guān)法律知識(shí)，使企事業(yè)單位和廣大群眾自覺(jué)守法”[10]。另一方面，在法制上，“環(huán)境保護(hù)執(zhí)法仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，需要繼續(xù)加強(qiáng)，提高執(zhí)法效果”[11]，而“對(duì)敢于無(wú)視法紀(jì)、違法犯罪的干部，必須用重典。不論是誰(shuí)，不論職務(wù)多高，該受什么處分就給什么處分，該重判的堅(jiān)決重判，絕不手軟”[12]。同時(shí)，為了更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，必須通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)章制度來(lái)明確職能部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，規(guī)范公民的權(quán)利和義務(wù)。從1989年起，包括《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(修訂)》《中國(guó)21世紀(jì)議程》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法(修訂)》《中華人民共和國(guó)水污染防治法(修訂)》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪音污染防治法》《中華人民共和國(guó)森林法(修訂)》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法(修訂)》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等多部資源利用和環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施。就資源環(huán)境問(wèn)題的制度落實(shí)和執(zhí)法監(jiān)管，江澤民也明確指出，要把“法律監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，并發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用”[12]，力求最大限度地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)工作，擠壓滋生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的空間。

2002至2012年的10年，以胡錦濤為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，明確提出生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略任務(wù)，并將這一戰(zhàn)略納入黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局和戰(zhàn)略高度進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。立足于中國(guó)特殊的自然生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，胡錦濤將生態(tài)文明制度建設(shè)擺在了更加突出的位置。2005年3月，他在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上的講話強(qiáng)調(diào)：“完善促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的法律和政策體系，制定全國(guó)生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，在全社會(huì)大力進(jìn)行生態(tài)文明教育”[13]是當(dāng)前環(huán)境工作的重點(diǎn)任務(wù)，必須抓緊抓好。同年12月，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》也明確提出，環(huán)境保護(hù)工作要“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)生態(tài)文明，強(qiáng)化環(huán)境法治，完善監(jiān)管體制，建立長(zhǎng)效機(jī)制”。這既是對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)的明確要求，又指出了生態(tài)文明建設(shè)需要完善的法律制度保障。尤其需要提及的是，在黨中央的十八大報(bào)告中，不僅生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題獨(dú)立成章，而且生態(tài)文明制度建設(shè)也是獨(dú)立成節(jié)，明確提出：“建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度”[14]等問(wèn)題。在黨中央的報(bào)告中這樣的篇章結(jié)構(gòu)安排充分反映了黨中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定態(tài)度，也為生態(tài)文明制度建設(shè)提供強(qiáng)有力理論支撐。

從改革開(kāi)放至黨的十八大以前中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的理論和實(shí)踐來(lái)看，其在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上是尊重歷史的，汲取了新中國(guó)早期的經(jīng)驗(yàn)。第一，既注重從理論上對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行全面剖析，又不再作固定式解讀，提出社會(huì)主義國(guó)家也需要處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的問(wèn)題。第二，注重從深層次尋找產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“總病根”，對(duì)從加強(qiáng)法律規(guī)章、體制機(jī)制建設(shè)等制度層面應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題給予足夠重視。另外，在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的歷史進(jìn)程中，應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題必須始終緊緊圍繞“發(fā)展才是硬道理，是解決中國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵”來(lái)開(kāi)展[1]。但是，制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程，科學(xué)的制度體系是由若干制度要素按照一定的規(guī)律優(yōu)化組合而成的，而不是制度要素的簡(jiǎn)單相加[15]。生態(tài)文明制度建設(shè)離不開(kāi)制度要素構(gòu)建環(huán)節(jié)，但又非一個(gè)個(gè)制度要素的孤立存在或物理相加，否則制度要素之間就可能存在相互抵牾之處，很大程度上削弱了制度要素的威懾力和執(zhí)行力。將單個(gè)的制度要素轉(zhuǎn)化為科學(xué)規(guī)范、邏輯嚴(yán)密的一套制度體系，從既得經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，既要有系統(tǒng)思維，更要有開(kāi)放思維和整體思維，以確保制度要素優(yōu)化組合，形成一個(gè)聯(lián)系緊密、銜接有效、互為支撐的有機(jī)統(tǒng)一體。不僅如此，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)還應(yīng)當(dāng)將實(shí)體性制度與程序性制度統(tǒng)一起來(lái)，既強(qiáng)調(diào)實(shí)體性制度創(chuàng)新，又重視程序性制度完善，以彌補(bǔ)程序空缺。生態(tài)文明制度建設(shè)上需要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，鄧小平較早地注意到這一問(wèn)題，在1983年11月會(huì)見(jiàn)澳大利亞共產(chǎn)黨(馬列)主席愛(ài)·弗·希爾及其夫人時(shí)說(shuō)：“延安時(shí)期我黨的一系列方針、政策和建黨思想非常好，但是沒(méi)有形成一套制度?！盵16]這里所指的“一套制度”是合規(guī)律性與合目的性的有機(jī)統(tǒng)一、合邏輯性與合歷史性的高度契合，制度要素相互銜接、互為支撐的制度體系。在社會(huì)主義建設(shè)的探索實(shí)踐中，更加成熟、更加定型的制度安排仍然需要進(jìn)一步完善。

三、新時(shí)代：用嚴(yán)格的制度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，開(kāi)創(chuàng)生態(tài)文明新局面

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央站在黨和國(guó)家事業(yè)全局和中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源和危害進(jìn)行了科學(xué)分析，并對(duì)生態(tài)環(huán)境治理效果不盡人意的原因作了全面剖析，以壯士斷腕的決心、攻城拔寨的拼勁全面推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)提供了新理念、新思路、新戰(zhàn)略，取得了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)、穩(wěn)中向好的良好效果。

(一)充分認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要性

改革開(kāi)放40多年的實(shí)踐已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，改革是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，也是順利實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一招。中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，改革步伐只能加快不能停滯。習(xí)近平總書(shū)記早期在福建、浙江工作時(shí)，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要性。福建工作時(shí)，他主持編制了《福建生態(tài)省建設(shè)總體規(guī)劃綱要》，在全國(guó)率先推進(jìn)并持續(xù)深化以“四權(quán)” (即明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán))為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革；他主政浙江時(shí)，主持編制了《浙江生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，一方面著力加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)擔(dān)責(zé)制度、區(qū)域政府差異化政績(jī)考核制度等生態(tài)文明制度建設(shè)，另一方面適時(shí)推進(jìn)綠色財(cái)稅制度等生態(tài)文明體制改革。依他之見(jiàn)，制度的真正價(jià)值主要體現(xiàn)在實(shí)踐環(huán)節(jié)，關(guān)鍵在貫徹執(zhí)行。為此，他在《莫把制度當(dāng)“稻草人”擺設(shè)》中指出：“各項(xiàng)制度制定了，就要立說(shuō)立行、嚴(yán)格執(zhí)行，不能說(shuō)在嘴上，掛在墻上，寫(xiě)在紙上，把制度當(dāng)‘稻草人’擺設(shè)，而應(yīng)落實(shí)在實(shí)際行動(dòng)上，體現(xiàn)在具體工作中?！盵17]

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在此意義上講，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度就是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義各領(lǐng)域各方面制度的豐富發(fā)展和不斷完善，進(jìn)而更加成熟定型，絕不是僅僅是特定方面特定領(lǐng)域的具體制度。

(二)構(gòu)建規(guī)范有效的制度體系

黨的十八大提出了“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。黨的十九大又因時(shí)而進(jìn)，提出了推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化這一目標(biāo)任務(wù)，并作出重大戰(zhàn)略安排和部署。為完成這一目標(biāo)任務(wù)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央著力從制度層面對(duì)污染防治展開(kāi)攻堅(jiān)戰(zhàn)，而其要者，表現(xiàn)在以下方面。

1.構(gòu)建中國(guó)特色生態(tài)文明制度體系是新時(shí)代制度建設(shè)的重要目標(biāo)

制度建設(shè)是全面深化改革的根本，也是中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重中之重[18]。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)70年的偉大實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)文明制度建設(shè)是與時(shí)俱進(jìn)的，并且取得了顯著成效，但為何生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依然需要重視呢？習(xí)近平總書(shū)記有獨(dú)到見(jiàn)解，他指出了制度建設(shè)中存在著制度短缺與空置并存以及制度體系不健全、結(jié)合不合理、缺乏實(shí)操性等系列問(wèn)題，也就是說(shuō)沒(méi)有形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。為避免新時(shí)代出現(xiàn)類(lèi)似現(xiàn)象，主要從兩方面推進(jìn)工作：一是做好相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作。2018年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》中明確提出，要進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系。為此，從中央到地方，都在積極開(kāi)展生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度的清理工作。同年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳還專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》。截至2018年12月24日，“各地共清理生態(tài)環(huán)境法規(guī)1 029件，已修改514件、廢止83件，還有432件已列入立法工作計(jì)劃，擬抓緊修改或者廢止；28個(gè)省(區(qū)、市)人大常委會(huì)新制定大氣污染防治條例15件、修改13件”。二是注重建章立制，及時(shí)把生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法以法規(guī)制度的形式固定下來(lái)。黨的十八大以來(lái)，制定實(shí)施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作督察工作規(guī)定》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》等多部重要文件，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等十余部相關(guān)法律法規(guī)再次修訂。這種狀況一方面表明中國(guó)生態(tài)文明法規(guī)制度建設(shè)開(kāi)始駛?cè)搿翱燔?chē)道”，另一方面也充分說(shuō)明以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央對(duì)形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的生態(tài)文明制度體系的高度重視。

2.通過(guò)深化體制機(jī)制改革填補(bǔ)生態(tài)文明建設(shè)可能遭遇的制度建設(shè)不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中，會(huì)面臨政府管治、市場(chǎng)化行為和公眾參與等種種制度協(xié)作與規(guī)范不完善，這也是生態(tài)環(huán)境治理不夠理想的重要根源。所以，發(fā)揮生態(tài)文明法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)，首先要從深化體制機(jī)制改革入手。第一，從政府管治層面而言，構(gòu)建有效的生態(tài)文明建設(shè)管理體制，成立生態(tài)環(huán)境部并適度賦予綜合職能，確保生態(tài)文明建設(shè)組織有序、領(lǐng)導(dǎo)有力；建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，能有效避免不顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際的盲目決策、單向度決策；構(gòu)建與生態(tài)文明建設(shè)相配套的科學(xué)評(píng)價(jià)體系和目標(biāo)體系，印發(fā)實(shí)施《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，將生態(tài)文明考核指標(biāo)納入政府績(jī)效考評(píng)。第二，從市場(chǎng)化行為層面而言，要進(jìn)一步研究、制定和推廣環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，建立健全與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策相配套的法規(guī)制度；構(gòu)建環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新與基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系；完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督體系，提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力和水平。第三，從公民參與層面而言，要進(jìn)一步完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，充分保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)；完善公眾參與制度，提高公眾對(duì)所涉環(huán)境問(wèn)題的重大決策事件的參與積極性和主動(dòng)性；營(yíng)造良好的環(huán)境氛圍，充分發(fā)揮環(huán)保NGO組織在引導(dǎo)環(huán)境行為、化解環(huán)境矛盾和推進(jìn)環(huán)境維權(quán)等方面的積極作用。

3.生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵是強(qiáng)化剛性約束和提高法規(guī)制度執(zhí)行力

制度的生命力在于執(zhí)行，只有嚴(yán)格執(zhí)行、執(zhí)行到位，制度本身才具有價(jià)值和意義。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所指出的：“既然作規(guī)定，就要朝嚴(yán)一點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)去努力，就要來(lái)真格的。不痛不癢的，四平八穩(wěn)的，都是空洞口號(hào)，就落不到實(shí)處，還不如不做。”[19]中國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題仍然存在，與生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度偏軟、剛性約束不足有一定關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，要讓法規(guī)制度真正立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，“實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治”[20]，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)、穩(wěn)中向好。新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中，環(huán)保管理和督察部門(mén)必須提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，讓生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，切實(shí)抓好生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度落地落實(shí)工作，對(duì)破壞環(huán)境的違法行為敢于動(dòng)真碰硬，督促有關(guān)方面糾偏查錯(cuò)、堵塞漏洞，而不得敷衍塞責(zé)、隨便應(yīng)付，更不得打折扣、做選擇、搞變通。唯有如此，法規(guī)制度的剛性約束和權(quán)威才會(huì)牢固樹(shù)立起來(lái)，也才能確保生態(tài)文明建設(shè)始終在正常軌道上。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)置于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)和“兩步走”戰(zhàn)略安排的突出位置，納入“五位一體”總體布局，不斷摒棄在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中遇到的制度弊端，推陳出新，通過(guò)不懈地努力與探索，初步形成了系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范的生態(tài)文明制度體系。

四、結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)以制度建設(shè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)逐步深化。新中國(guó)初期，以毛澤東同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，為了鞏固新生政權(quán)、保障和改善人民生活，對(duì)“向地球作戰(zhàn)，向自然界開(kāi)戰(zhàn)”而帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以引導(dǎo)規(guī)勸為主、約束懲戒為輔，提出了無(wú)視自然規(guī)律改造、利用自然就會(huì)毀滅人類(lèi)的重大命題。在對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上，主要從社會(huì)主義基本屬性的角度思考。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨則更多是從中華民族永續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，逐步把建設(shè)生態(tài)文明看作是中國(guó)特色社會(huì)主義的應(yīng)有之義，把以制度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)始終擺放在突出位置，找到了一條立足中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)時(shí)代特征的建設(shè)生態(tài)文明正確道路。但也應(yīng)當(dāng)看到，生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，新時(shí)代推進(jìn)人與自然和諧共生，建成美麗中國(guó)也絕非一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，最迫切需要的是人們破除思維障礙，始終堅(jiān)持馬克思主義立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法，敢于糾正偏差和失誤中逐步完善制度，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)制度創(chuàng)新。我們相信，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，一套更加完善、成熟、定型、有效的中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明制度體系定會(huì)形成，而其有效運(yùn)行所創(chuàng)造的，必將是“人與自然友好相處、和諧共生”的美麗中國(guó)。