環(huán)境污染第三方治理政府監(jiān)管的法律困境及破解路徑

張 路

（上海海事大學(xué) 上海 200120）

第三方治理的產(chǎn)生與發(fā)展

2013年十八屆三中全會(huì)首次提出第三方治理概念，標(biāo)志著環(huán)境污染第三方治理模式正式得到推廣。 2017年8月環(huán)保部出臺(tái)了“第三方治理實(shí)施意見(jiàn)”，以解決目前在第三方治理推行過(guò)程中政策不完善和缺乏有效制度支撐等問(wèn)題。

在環(huán)境污染治理初期，采用的是傳統(tǒng)治理模式，傳統(tǒng)治理模式采用1972年提出的PPP原則（污染者負(fù)擔(dān)原則），我國(guó)政府通過(guò)設(shè)置環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)約束污染者排污行為，實(shí)施環(huán)境許可措施和行政處罰措施監(jiān)管排污企業(yè)。該模式具有的一元性、單向性問(wèn)題在長(zhǎng)期實(shí)踐中逐漸暴露。一方面，政府追求經(jīng)濟(jì)利益，治污意識(shí)減弱，并且對(duì)環(huán)境污染認(rèn)知存在專(zhuān)業(yè)局限性，財(cái)政限制其在治污方面的財(cái)力投入，難以實(shí)現(xiàn)全面、有效的監(jiān)管。另一方面，企業(yè)自身治污技術(shù)不專(zhuān)業(yè)，而且具有逐利本性，不愿自覺(jué)在環(huán)境污染治理方面花費(fèi)更多。在這種情勢(shì)下，傳統(tǒng)治理模式逐漸向第三方治理模式轉(zhuǎn)變，即PPP模式（公私合作模式）。該模式是政府部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)化第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)治污，通過(guò)雙方簽訂契約方式實(shí)現(xiàn)“排污者付費(fèi)，專(zhuān)業(yè)化治理”模式。

福建延平區(qū)環(huán)境污染第三方治理案例

PPP模式的應(yīng)用在我國(guó)治污方面取得了顯著的效果，但任存在失敗案例。以福建延平區(qū)環(huán)境污染第三方治理為例，分析其失敗原因分析：一方面，地方政府沒(méi)有主動(dòng)選擇。在合約選擇的動(dòng)機(jī)上，延平區(qū)政府選擇第三方治理的主要原因，在于當(dāng)時(shí)中央環(huán)保督察形成政策高壓，地方政府被迫轉(zhuǎn)變治理思路，將第三方治理當(dāng)作政策試點(diǎn)，并以項(xiàng)目制的形式層層發(fā)包。延平區(qū)政府成為第三方治理項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行方，而上級(jí)政府決策往往與基層政府執(zhí)行相沖突。另一方面，合約對(duì)象沒(méi)有資質(zhì)。延平區(qū)政府沒(méi)有采取招標(biāo)形式，私下選擇沒(méi)有資質(zhì)的環(huán)保公司。在合約對(duì)象的選擇上，政府作為發(fā)包主體應(yīng)當(dāng)接觸多家治污企業(yè)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)，決定污染治理任務(wù)的承接方，以此在平等的基礎(chǔ)上訂立合作關(guān)系，但政府對(duì)第三方正大環(huán)保公司的選擇方式是非競(jìng)爭(zhēng)性的。

政府監(jiān)管第三方治理的現(xiàn)實(shí)困境

政府官員缺乏推行第三方治理的責(zé)任意識(shí)。從政府官員主觀意愿上看，治污工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，政府部門(mén)不愿意主動(dòng)投入財(cái)力、人力來(lái)治理污染問(wèn)題。這不僅會(huì)增加其監(jiān)管成本，還會(huì)耗費(fèi)大量時(shí)間。政府官員的考核影響因素最重要的就是地方經(jīng)濟(jì)，在長(zhǎng)期的污染治理任務(wù)會(huì)放緩地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，短期內(nèi)看不到治理成果會(huì)影響政府官員的考核。從政府部門(mén)實(shí)踐層面上看，地方政府對(duì)于第三方治理模式還在摸索階段，仍存在諸多問(wèn)題，例如第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)與排污企業(yè)責(zé)任分配、第三方環(huán)境服務(wù)行業(yè)資質(zhì)審核、政府的監(jiān)管界限等問(wèn)題，這會(huì)導(dǎo)致政府官員在推進(jìn)第三方治理過(guò)程中無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行職能定位，難以切實(shí)履行制定規(guī)則與監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行的職責(zé)。

地方政府缺乏有效的監(jiān)管制度。對(duì)于環(huán)境污染的治理，我國(guó)結(jié)合了項(xiàng)目型統(tǒng)一監(jiān)管方式與分級(jí)分部門(mén)的行政方式兩種管理體制，但在實(shí)際工作中又缺乏具體的劃分準(zhǔn)則作為實(shí)踐的指導(dǎo)，新《環(huán)保法》對(duì)于前者的權(quán)責(zé)分配未做明確規(guī)定，因而現(xiàn)實(shí)中應(yīng)當(dāng)由各部門(mén)協(xié)調(diào)處理同一環(huán)境問(wèn)題時(shí)往往陷入多龍治水的執(zhí)法困境，同時(shí)缺乏避免各部門(mén)在工作中相互推諉責(zé)任的有力保障。同時(shí)，在跨行政區(qū)域環(huán)境治理項(xiàng)目中，現(xiàn)階段我國(guó)監(jiān)管部門(mén)也常常難以突破行政體系的地域性限制，各地方政府和環(huán)境監(jiān)管部門(mén)在治理中往往存在著“搭便車(chē)”的僥幸，這在流域治理實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮。

第三方治理政府監(jiān)管的破解路徑

強(qiáng)化監(jiān)管制度建設(shè)。政府在公私合作過(guò)程中必須發(fā)展管理契約關(guān)系和公私伙伴關(guān)系的能力。第三方治理的特點(diǎn)和性質(zhì)決定化解環(huán)境污染第三方治理困境，關(guān)鍵一點(diǎn)就是要強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管機(jī)制。在治污工作中，政府選擇具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的環(huán)境服務(wù)企業(yè)簽訂委托協(xié)議后，即將治污責(zé)任轉(zhuǎn)移給了第三方。第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)在行使治污責(zé)任時(shí)對(duì)排污企業(yè)有監(jiān)督之責(zé)，即督促排污企業(yè)合法排污，但絕不可能完全取代生態(tài)環(huán)境部門(mén)的監(jiān)管地位。政府部門(mén)不僅需要加強(qiáng)對(duì)第三方治理市場(chǎng)的監(jiān)管能力建設(shè)，還需要監(jiān)管排污企業(yè)。既需要堅(jiān)持第三方治理的市場(chǎng)化運(yùn)作，使第三方治理的價(jià)格體系、信用體系、資質(zhì)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等在良好的市場(chǎng)環(huán)境下得以確定，又需要通過(guò)良好的第三方環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)促進(jìn)排污企業(yè)合法排污。

強(qiáng)化激勵(lì)制度建設(shè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，構(gòu)建第三方治理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制、保障第三方企業(yè)的利益對(duì)于提高其參與積極性、促進(jìn)第三方市場(chǎng)的成熟發(fā)展是極其必要的。首先，對(duì)于第三方企業(yè)承擔(dān)的第三方治理項(xiàng)目，地方政府應(yīng)實(shí)施相關(guān)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，并按照鼓勵(lì)質(zhì)量、降低成本、創(chuàng)新和持續(xù)改進(jìn)的原則建立財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；其次，加大對(duì)第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融支持。

強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度建設(shè)。問(wèn)責(zé)、透明、公平、嚴(yán)懲是公私合作關(guān)系中最重要、最基礎(chǔ)的價(jià)值。生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)于違反法律法規(guī)以及契約協(xié)議的環(huán)境第三方服務(wù)企業(yè)，及時(shí)通過(guò)行政手段、司法手段甚至刑事手段追究對(duì)方的責(zé)任。這也就要求行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染的態(tài)度做出重大轉(zhuǎn)變。既需要承擔(dān)契約當(dāng)事人的角色，又需要扮演威嚴(yán)的管制者角色。政府與第三方治理單位簽訂環(huán)境服務(wù)合同，更加強(qiáng)化了合同關(guān)系的管理。