領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)變遷與功能調(diào)適
——以全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組為例

高云蔚

（中共上海市委黨校 上海市 200233）

問題的提出

自1958年黨的八屆四中全會決定成立5個“中央工作小組”以來，“小組政治”成為中國政治過程中具有鮮明中國特色的制度安排。以周望為代表的學(xué)者對小組的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、分類和運作模式已有了較為成熟的研究。作為議事協(xié)調(diào)的臨時機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組在整個政治體系中的功能與定位是學(xué)界對于該領(lǐng)域研究的重點?；谛〗M運作特征，學(xué)者多將小組納入任務(wù)型組織或運動化治理的范疇，認(rèn)為小組模式是對僵化的科層制治理模式的補充和調(diào)整，小組政治體現(xiàn)著中國政治的“制度彈性”。

現(xiàn)有的研究中，更多地將目光聚焦于分散化的小組，依據(jù)不同小組的同質(zhì)性與異質(zhì)性推斷小組的整體性特征，從而探究小組作為一種模式在整個政治體系中發(fā)揮的功能。在此路徑下，中央全面深化改革小組（以下簡稱深改小組）的成立為領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)類型提供了新的模式。以深改小組為例，探究其結(jié)構(gòu)功能與傳統(tǒng)小組之間的差別，能夠更好地研究小組結(jié)構(gòu)與功能之間的關(guān)系。

結(jié)構(gòu)生成——整合系統(tǒng)的變遷路徑

分散的中央領(lǐng)導(dǎo)小組?！柏斀?jīng)、政法、外事、文教、科學(xué)”五個中央工作小組的成立很明顯地體現(xiàn)了小組模式“歸口領(lǐng)導(dǎo)體制的支持性機(jī)制”的制度特征，其成立是為了具體地解決不同領(lǐng)域的問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，治理對象多元化復(fù)雜化，在正式組織調(diào)整的基礎(chǔ)上，小組作為支持性存在也進(jìn)一步地擴(kuò)展功能，一是涉及范圍擴(kuò)大，二是小組數(shù)量增加，大體形成了中央領(lǐng)導(dǎo)小組的六個門類。但無論從作用方式，還是功能定位的角度，都只能對這些中央領(lǐng)導(dǎo)小組作類型學(xué)的劃分。無論是統(tǒng)屬于一個系統(tǒng)的兩個小組，例如經(jīng)濟(jì)類型下的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，還是屬于不同系統(tǒng)中的兩個小組，都沒有產(chǎn)生一個縱向的層次的關(guān)系，這些小組中的內(nèi)部成員或是對應(yīng)的中央職能部門可能一定程度上存在重疊，但相對獨立的地位使這些小組在運作過程中并不產(chǎn)生直接的聯(lián)系，也就無法形成一個整體性的結(jié)構(gòu)，而是分散化地依附于各類政治子系統(tǒng)，并嵌入其中發(fā)揮各自的功能。

層級結(jié)構(gòu)的生成。周望在分析一般小組的組織架構(gòu)時，將其定義為中軸依附式結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)的特征是權(quán)力集中在“領(lǐng)導(dǎo)成員——牽頭部門——辦事機(jī)構(gòu)”這樣一條較為單一的路徑上。但深改小組由領(lǐng)導(dǎo)小組、專項小組和辦公室三個部分組成，具有其他小組不具備的多層小組的結(jié)構(gòu)特征。

領(lǐng)導(dǎo)小組包括組長和副組長，深改小組的組長由習(xí)近平擔(dān)任，副組長為李克強、劉云山、張高麗（在改為全面深化改革委員會后，調(diào)整為李克強、王滬寧、韓正），從這一層級的人員設(shè)置可以看出深改小組的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格達(dá)到了最高層級，深改小組中心集聚的權(quán)力達(dá)到最大。

專項小組由6個部分組成，包括經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀(jì)律檢查體制改革。專項小組中也設(shè)置組長和副組長，由政治局委員和國家重要部委的部長、主任擔(dān)任。這6個專項小組屬于深改小組中領(lǐng)導(dǎo)小組的下設(shè)機(jī)構(gòu)。專項小組是深改小組中最為特殊的層級，它的設(shè)立，不僅是在原先的單一路徑上簡單增加了一個層級。更為重要的是，從專項小組分類的依據(jù)來看，這些專項小組近似于原先分散的各類小組的整合。所以，在這一層級上，結(jié)構(gòu)分化成多個相對平等的平行板塊，增加了整個結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。這一結(jié)構(gòu)的改變產(chǎn)生了三個方面的影響。首先，在權(quán)力運行方面，最高權(quán)力在傳導(dǎo)到專項小組這一層級時，不再是相對集中的垂直傳遞，而是采用分散地或者有選擇的方式向下傳遞。其次，對于專項小組而言，領(lǐng)域的不同使其在被納入一個整體時，需要得到系統(tǒng)性的整合，而不再作為相對獨立行動的個體。換句話說，深改小組更像是將分散獨立的傳統(tǒng)小組進(jìn)行整合的結(jié)構(gòu)模式。最后，專項小組權(quán)力在向下傳遞時，單個的專項小組依舊保持傳統(tǒng)小組的模式。但是在專項小組涉及的組成部門中會有交叉重疊的現(xiàn)象，一個部門可能同時承擔(dān)多個小組的權(quán)力或壓力傳輸，并且可能保持非均衡的狀態(tài)，即作為一個專項小組的牽頭部門的同時，作為另一個專項小組的輔助部門。需要指出的是，由于我國政治體系中歸口管理的存在，專項小組涉及的牽頭部門應(yīng)當(dāng)較難發(fā)生重疊的情況。

“通常情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在與小組管轄事務(wù)最密切的主要責(zé)任部門?！鞭k事機(jī)構(gòu)承擔(dān)日常運作的任務(wù)，深改小組在這一結(jié)構(gòu)上保持了小組傳統(tǒng)的延續(xù)，將辦事機(jī)構(gòu)依托于已有的機(jī)構(gòu)，中央政策研究室。

目標(biāo)切換——結(jié)構(gòu)變遷的功能調(diào)適

各小組之間的差異主要在于其實現(xiàn)的具體功能不同，深改小組的結(jié)構(gòu)與其功能之間有著高度的適應(yīng)性關(guān)系。小組的功能特征主要從兩個方面來考慮，一是其功能實現(xiàn)的目標(biāo)領(lǐng)域，一是功能實現(xiàn)的作用方式。例如中央西藏工作協(xié)調(diào)小組，目標(biāo)領(lǐng)域是西藏工作，作用方式是協(xié)調(diào)。由此一來，深改小組的功能設(shè)計就顯而易見了。

“改革”是深改小組的核心詞，是其實現(xiàn)功能的作用方式。一方面，作為“改革”這一特殊方式，往往代表著一定程度上對既有體系的破壞和改造，可能會遭遇舊有體制慣性帶來的阻力和既得利益者的反抗，在這一意義上，改革需要更強的權(quán)力來保障運行。而深改小組結(jié)構(gòu)中集聚的最大權(quán)力則為這一功能的實現(xiàn)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。另一方面，在改革的具體設(shè)計上，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報指出，“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實”。2018年頒布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中，將深改小組改為全面深化改革委員會，提出其“負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域重大工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實”。從“改革總體設(shè)計”到“改革頂層設(shè)計和總體布局”，這一改變實質(zhì)上突出和強化了深改小組原來的功能設(shè)計，即更注重改革中的設(shè)計和布局過程。頂層設(shè)計和總體布局主要依靠深改小組最高層級的領(lǐng)導(dǎo)小組這一結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)的，成員本身的層級之高與“頂層”和“總體”相匹配。同時，這一設(shè)計也是對領(lǐng)導(dǎo)小組本質(zhì)性作用方式的突出和強化，即對目標(biāo)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的自上而下的權(quán)力集中。

目標(biāo)領(lǐng)域所涵蓋的范圍不同是深改小組與其他小組相比最突出的差異性。“全面”解釋了這種差異性的特征，它意味著深改小組不單獨針對某一具體的領(lǐng)域以實現(xiàn)目標(biāo)。與之相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)是深改小組中的特殊部分“專項小組”。專項小組幾乎囊括了現(xiàn)有政治治理體系的各個領(lǐng)域，是深改小組目標(biāo)領(lǐng)域全面性的體現(xiàn)。全面性不僅要實現(xiàn)的是各類具體領(lǐng)域數(shù)量范圍上的全覆蓋，更為重要的是，這種全面內(nèi)含質(zhì)性要求，需要在各專項小組所代表的具體領(lǐng)域中運用平衡的處理方式，即權(quán)力在結(jié)構(gòu)中的傳導(dǎo)要實現(xiàn)系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)，每一個子系統(tǒng)都需要獲得其能夠運行的權(quán)力。否則，系統(tǒng)的整體性就不能得到保障，整個機(jī)構(gòu)只呈現(xiàn)為領(lǐng)域的簡單疊加。另一方面，全面意味著深改小組功能實現(xiàn)時，專項小組下的部門層級可能承擔(dān)著更多的功能分配，將這一分配控制在合理范圍內(nèi)，使最下級的行動體不至于承受過大的壓力，也是對頂層結(jié)構(gòu)的功能要求。

重點突破——問題導(dǎo)向的分配機(jī)制

深改小組既繼承“小組”之名，在功能實現(xiàn)方式上就保有傳統(tǒng)小組模式的特征。例如學(xué)者指出的“集成化的功能配置”“復(fù)合任務(wù)的處置機(jī)制”以及“協(xié)同化的機(jī)制組合”等特征均在深改小組的運作中有所體現(xiàn)。同時，深改小組作為跨系統(tǒng)的小組模式，在運作上也仍然保留了小組的靈活性和制度彈性。通過對深改小組歷次會議的議題選擇的分析，可以分析出這種特質(zhì)是如何延續(xù)下來的。

從整體上來看，會議審議通過的各事項的議題呈現(xiàn)出以實際問題為導(dǎo)向的分配機(jī)制?！皣衅髽I(yè)、財稅體制、金融體制、土地制度、對外開放等領(lǐng)域是全面深化改革的重點領(lǐng)域?！?，這些問題的產(chǎn)生，與社會環(huán)境因素對政治體系的外部影響相關(guān)，因此問題本身呈現(xiàn)與社會環(huán)境高度的關(guān)聯(lián)性和時間適配。這種時間適配是長期性的，解決的是非突發(fā)性問題。相對應(yīng)的，深改小組提出的解決方案也具有長期性特征；從審議通過的文件名稱上來看，包括各類具體領(lǐng)域的指導(dǎo)意見、實施方案、辦法和報告等，其中以意見和實施方案為主，自領(lǐng)導(dǎo)小組成立至今共審議通過超過100個方案和超過200個意見。方案和實施意見具有預(yù)置性和先導(dǎo)性特征，是深改小組“決策鋪墊”和“政策推動”兩項基本功能定位的體現(xiàn)；從具體領(lǐng)域的分布上來看，各領(lǐng)域的議案數(shù)量并不大致相同，單次會議并不一定全面覆蓋專項小組所涉及的所有領(lǐng)域，討論事項所代表的領(lǐng)域沒有呈現(xiàn)出明顯的固定性和規(guī)律性。

問題導(dǎo)向使整個小組仍然是任務(wù)型組織的運作模式，同時，圍繞問題所展開的深改小組活動在一定程度上規(guī)避了對權(quán)力和壓力向下傳導(dǎo)可能產(chǎn)生的非平衡性問題的回答。問題導(dǎo)向使整個小組的運行過程都以問題的特征作為行動依據(jù)，問題的性質(zhì)決定了權(quán)力和壓力向下傳導(dǎo)的選擇和偏好。即使專項小組所涵蓋的目標(biāo)領(lǐng)域的全面性，加深了上一層級機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組議題抉擇的復(fù)雜性和選擇難度，對這一問題的解決又回到了小組成立的最初目的，即通過向上集中權(quán)力來進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如果將各專項小組看作一個相對全面的微型政治系統(tǒng)，那么深改小組中的“領(lǐng)導(dǎo)小組”就復(fù)刻了其名字本身所代表的小組政治模式的所有含義。

從傳統(tǒng)小組到深改小組的結(jié)構(gòu)變遷，建構(gòu)了一條結(jié)構(gòu)與功能相適應(yīng)的路徑。隨著目標(biāo)領(lǐng)域的擴(kuò)展和復(fù)雜性的增加，對小組組織功能的要求提升，小組的結(jié)構(gòu)層次增加，整合性加強。而增加的層次仍然繼承了小組政治成立的制度邏輯，即集中較高層次的權(quán)力以實現(xiàn)對任務(wù)或問題的統(tǒng)籌規(guī)劃以及權(quán)力分配。這一變遷路徑并沒有解決學(xué)界對于小組政治作為非正式制度帶來的挑戰(zhàn)的疑惑。如果“改革一直是進(jìn)行時”就意味著深改小組存續(xù)的可能性更長久，組織存續(xù)與制度化之間的關(guān)系就必須得到重視。同時，隨著小組的層級增加，小組本身作為任務(wù)型組織的效率是否會相應(yīng)下降？小組與其他正式機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)重合問題是否會加深，更為現(xiàn)實的是，深改小組這樣的跨系統(tǒng)小組與現(xiàn)存的其他小組之間的職能如何達(dá)到平衡？這些問題都需要的到進(jìn)一步的實踐和解釋。