重慶拓展地票生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的探索與實(shí)踐

李維明，李博康

(1.國務(wù)院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010；2.中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

2016年初，習(xí)近平總書記在重慶主持召開“深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會”，指示重慶要“建設(shè)長江上游重要生態(tài)屏障，推動城鄉(xiāng)自然資本加快增值，使重慶成為山清水秀美麗之地”。2018年4月，習(xí)近平總書記在武漢主持召開第二次“深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會”，突出強(qiáng)調(diào)“長江經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)該走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子”，并明確提出“要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑”。推動城鄉(xiāng)自然資本加快增值，實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)換，是實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”戰(zhàn)略的有效途徑。

重慶作為長江上游重要生態(tài)屏障，近年來，積極探索以市場化路徑推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)和價值增值，先后出臺了《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法的通知》(渝府發(fā)〔2014〕17號)、《重慶市完善集體林權(quán)制度實(shí)施方案》(渝府辦發(fā)〔2017〕72號)、《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見》(市國土房管局、市農(nóng)委、市環(huán)保局、市林業(yè)局)等制度和政策，實(shí)施了深化集體林權(quán)制度改革、發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)以及拓展地票生態(tài)功能等有益探索和實(shí)踐。尤其基于地票制度拓展生態(tài)功能的探索和創(chuàng)新，對其他地方的改革實(shí)踐具有一定的借鑒意義。

一、重慶地票及其生態(tài)功能拓展的背景

伴隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化快速推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨兩大突出難題：一是城市和農(nóng)村建設(shè)用地同時快速增長，土地資源緊缺；二是農(nóng)村大量土地閑置，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。在此背景下，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶從體制機(jī)制入手，通過人、地、財(cái)聯(lián)動，探索建立地票制度，形成以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)制。2009年初，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕3 號)出臺，明確提出要建立重慶農(nóng)村土地交易所，探索試驗(yàn)土地實(shí)物交易和指標(biāo)(即地票)交易，地票改革試驗(yàn)由此正式啟動。

地票本質(zhì)上為新增建設(shè)用地指標(biāo)，指的是土地權(quán)利人通過將建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地而相應(yīng)增加的建設(shè)用地指標(biāo)中，在保障農(nóng)村發(fā)展自用后節(jié)余部分所形成的可交易票據(jù)。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法，開展地票交易的實(shí)施步驟如下：一是在農(nóng)民自愿前提下，將農(nóng)村廢棄或閑置的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地；二是由土地、農(nóng)業(yè)主管部門聯(lián)合對復(fù)墾所形成的耕地進(jìn)行質(zhì)量和數(shù)量的把關(guān)、驗(yàn)收，并將騰出的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)進(jìn)行地票確認(rèn)；三是在農(nóng)村土地交易所開展地票交易；四是地票購買企業(yè)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)尋找可開發(fā)地塊，以地票代替征地指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)用，土地征收之后作為國有建設(shè)用地進(jìn)行招拍掛，地票持有企業(yè)與其他競爭者一同再參與招拍掛競爭，取得土地使用權(quán)。

重慶地票改革以市場化機(jī)制引導(dǎo)激勵農(nóng)民自愿將閑置或廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，并將由此所形成的地票在城鄉(xiāng)土地交易平臺上流轉(zhuǎn)，緩解了城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長的壓力，拓寬了農(nóng)民增收渠道，加速了新農(nóng)村建設(shè)，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)社會效益。與此同時，改革過程中也出現(xiàn)了一些突出問題，如并非所有農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地都適合復(fù)墾為耕地等。針對這一問題，《中共重慶市委重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)〈重慶市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動計(jì)劃〉的通知》(渝委發(fā)〔2018〕1號)出臺，明確要求“完善地票交易制度，利用市場化機(jī)制鼓勵復(fù)墾復(fù)綠”，之后的《重慶市2018年全面深化改革工作要點(diǎn)》再次明確了“拓展地票生態(tài)功能”的改革思路。在此背景下，2018年5月，重慶市印發(fā)《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見》(渝國土房管規(guī)發(fā)〔2018〕4號)，正式啟動探索拓展地票生態(tài)功能，即在堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)紅線的前提下，因地制宜、實(shí)事求是推進(jìn)復(fù)墾復(fù)綠，不論復(fù)墾為耕地還是復(fù)墾為宜林或宜草地，一經(jīng)驗(yàn)收合格均可申請進(jìn)行地票交易。同時，明確試點(diǎn)工作先行在巫溪、彭水、酉陽、奉節(jié)、城口、巫山六縣開展，2019年后逐步向其他地區(qū)推廣。

二、重慶拓展地票生態(tài)功能主要做法與意義

地票生態(tài)功能的價值實(shí)現(xiàn)是優(yōu)化配置自然資源資產(chǎn)的有益探索，通過整體優(yōu)化、科學(xué)配置自然資源資產(chǎn)，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，提升自然資產(chǎn)質(zhì)量及其社會服務(wù)能力，進(jìn)而全面提升整治優(yōu)化改造區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會價值，以開發(fā)收益反哺生態(tài)建設(shè)，形成更優(yōu)的生態(tài)環(huán)境。

(一)因地制宜拓展復(fù)墾類型

對新增經(jīng)營性建設(shè)用地嚴(yán)格實(shí)行“持票準(zhǔn)用”制度。根據(jù)拓展地票生態(tài)功能的交易制度和規(guī)則，按照“生態(tài)優(yōu)先、農(nóng)戶自愿、因地制宜”的原則實(shí)施復(fù)墾，對不宜復(fù)墾為耕地的，如位于生態(tài)保護(hù)紅線、林區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)、重要飲用水水源地、25度以上坡地、已退耕還林區(qū)域內(nèi)的復(fù)墾點(diǎn)，要引導(dǎo)其復(fù)墾為林地等兼具生態(tài)功能的其他農(nóng)用地。除上述之外的區(qū)域，具備復(fù)墾為耕地條件的，應(yīng)主要復(fù)墾為耕地。同時，對通過復(fù)墾所形成的耕地和宜林宜草區(qū)域做進(jìn)一步功能劃分，如可將處于生態(tài)敏感和脆弱區(qū)內(nèi)的復(fù)墾點(diǎn)劃分為宜林宜草地區(qū)域等。

(二)切實(shí)保障土地權(quán)利人權(quán)益不受損害

復(fù)墾為耕地或宜林宜草地等其他農(nóng)用地，仍按現(xiàn)行18.6萬元/畝地票交易掛牌價格及《重慶市地票管理辦法》規(guī)定價款分配比例進(jìn)行分配，不影響當(dāng)前農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益。復(fù)墾后形成的耕地或宜林宜草地等，其土地權(quán)利人不變，仍歸原土地權(quán)人承包使用。在國家出臺新規(guī)定之前，地票使用仍按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行，不增加地票購買方成本。截至2018年6月，重慶市累計(jì)交易地票25.9萬畝，成交均價穩(wěn)定在19萬元/畝左右。

(三)不斷擴(kuò)大建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)指標(biāo)使用方向

持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村存量建設(shè)用地布局，引導(dǎo)農(nóng)村存量集體建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)調(diào)劑，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目用地。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》(國辦發(fā)〔2018〕16號)要求，積極推進(jìn)城口、巫溪、酉陽、彭水4個深度貧困縣開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑試點(diǎn)。

目前，拓展生態(tài)功能的地票制度改革，雖尚處在試點(diǎn)階段，但可以預(yù)見的是，地票新功能將帶來更多的收益，尤其可有效增加國土生態(tài)空間、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，助力綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)換，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。如重慶奉節(jié)縣自開展試點(diǎn)以來，已通過復(fù)墾農(nóng)村閑置建設(shè)用地有效增加宜林和宜草地近400畝，年交易面積預(yù)計(jì)可達(dá)600畝。如果能夠?qū)崿F(xiàn)地票拓展生態(tài)功能后的常態(tài)化運(yùn)行，預(yù)計(jì)重慶每年復(fù)墾形成宜林和宜草地規(guī)模不低于1萬畝。更為重要的是，拓展地票生態(tài)功能堅(jiān)持了因地制宜原則，對土地利用總規(guī)、土地整治規(guī)劃、周邊地塊及地類現(xiàn)狀條件等予以充分考慮，更加契合鄉(xiāng)村土地利用需求和環(huán)保要求，可為農(nóng)村大力發(fā)展生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)提供良好生態(tài)環(huán)境，農(nóng)村和農(nóng)民也由此獲得了更多的發(fā)展資金，進(jìn)而形成良性互動，有助于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)與生態(tài)產(chǎn)品價值的“雙贏”。此外，由于多數(shù)深度貧困地區(qū)和貧困戶位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，通過擴(kuò)大地票政策覆蓋面，鼓勵重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)復(fù)墾以恢復(fù)生態(tài)功能為指向，支持更多建卡貧困戶申請復(fù)墾和地票交易，有助于在探索市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的同時，提升區(qū)域的生態(tài)價值，為村民持續(xù)增收、防止返貧創(chuàng)造條件，同時亦可彰顯宅基地價值，加速推進(jìn)易地搬遷步伐。

三、相關(guān)啟示

重慶從開始試驗(yàn)探索地票制度到出臺《重慶市地票管理辦法》再到出臺《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見》，形成了較為成熟的推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的制度框架和創(chuàng)新做法，對全國其他地區(qū)具有一定啟示意義。

(一)注重部門聯(lián)動，充分發(fā)揮各主體作用

山水林天湖草是一個生命共同體，生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)需充分考慮部門聯(lián)動，依靠多部門協(xié)同推動政策科學(xué)設(shè)計(jì)與實(shí)施。重慶市國土房管局會同農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林業(yè)等相關(guān)部門在深入調(diào)研、科學(xué)論證基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見》，進(jìn)一步創(chuàng)新復(fù)墾工作思路，因地制宜拓展地票生態(tài)功能，切實(shí)保障復(fù)墾農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織和地票購買主體權(quán)益，穩(wěn)步推動改革方案順利落地。同時，政策實(shí)施過程還十分注重發(fā)揮城鄉(xiāng)各方主體作用。在重慶地票制度改革推進(jìn)過程中，相關(guān)主體(涉及政府、企業(yè)和農(nóng)民等)定位科學(xué)——政府做頂層設(shè)計(jì)、制定政策規(guī)則，用地企業(yè)付費(fèi)購買，農(nóng)戶提供土地并通過復(fù)墾提供生態(tài)產(chǎn)品，使得三方利益實(shí)現(xiàn) “共贏”。作為政府、企業(yè)、農(nóng)戶各方主體共同推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的有效形式，地票制度不僅大幅降低了政府的財(cái)政資金壓力，還推動土地和生態(tài)資源得以進(jìn)一步優(yōu)化配置。在這一模式下，地方政府的職責(zé)已逐步從管理、決策轉(zhuǎn)向服務(wù)、規(guī)范，對推動企業(yè)、農(nóng)戶充分互動并積極融入改革進(jìn)程發(fā)揮了重要引導(dǎo)作用，由此大大降低了改革阻力，實(shí)現(xiàn)了改革成效的持續(xù)擴(kuò)大和改革成果的充分共享。

(二)注重問題導(dǎo)向，實(shí)事求是持續(xù)深化改革

改革進(jìn)入深水區(qū)，不可避免會面臨諸多難題。重慶市推進(jìn)地票制度改革、實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的成功經(jīng)驗(yàn)之一在于始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在注重解決當(dāng)下問題的同時，通過持續(xù)深化改革逐步解決根本性問題[1]。從發(fā)展歷程來看，重慶地票制度的最初實(shí)施是為了解決城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足、農(nóng)村建設(shè)用地閑置等現(xiàn)實(shí)問題。而拓展地票生態(tài)功能的探索，又是為了解決地票制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地不宜復(fù)墾為耕地而無法參與地票交易的問題。同時，從辯證角度看，深化改革也是為了更好推進(jìn)工作，但如果不顧實(shí)際冒然推進(jìn)，可能反而會制約工作進(jìn)展，因此深化改革還必須要堅(jiān)持實(shí)事求是。重慶市圍繞地票制度開展的系列改革，并非對土地管理制度的根本性改革，而是結(jié)合城鄉(xiāng)土地實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求，朝著有利于各類資源能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化配置的方向去改革。從改革效果來看，不僅嚴(yán)守了“土地公有制性質(zhì)不改變、農(nóng)民利益不受損、耕地紅線不突破”的底線，還積極穩(wěn)妥推進(jìn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，在較好實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍“農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)”快速便捷交易的同時，通過鼓勵農(nóng)民主動復(fù)墾，大大改善了生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價值。

(三)注重試點(diǎn)先行，因地制宜穩(wěn)步推進(jìn)

改革不能一蹴而就，不可能一次性地提出終極改革方案，需要結(jié)合各地實(shí)際情況積極穩(wěn)妥推進(jìn)。重慶組織相關(guān)部門在拓展地票生態(tài)功能、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)過程中，即先行選擇在奉節(jié)等國家級貧困縣和生態(tài)保護(hù)任務(wù)較重的區(qū)縣開展試點(diǎn)工作，詳細(xì)制定工作實(shí)施方案，堅(jiān)持“因地制宜、實(shí)事求是，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”原則，嚴(yán)格落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、農(nóng)戶自愿”，扎實(shí)推進(jìn)土地復(fù)墾；而后，待試點(diǎn)工作取得積極進(jìn)展后，再將改革推向試點(diǎn)外其他區(qū)縣。事實(shí)證明，這一改革邏輯符合實(shí)際情況，確保了改革措施的順利落地。

(四)注重以人為本，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用

習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)，要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為開展一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要讓改革發(fā)展成果惠及更多群眾，讓人民生活更加幸福美滿。重慶拓展地票生態(tài)功能、推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的改革和實(shí)踐，一方面滿足了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求，拓展了城市新區(qū)，釋放了經(jīng)濟(jì)活力，造福了城市居民；另一方面切實(shí)保障了農(nóng)民和農(nóng)村集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)了“三農(nóng)”利益，提高了農(nóng)村閑置宅基地的復(fù)墾率和復(fù)墾水平，增加了更多的生態(tài)產(chǎn)品供給。此外，在實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境惠民富民的同時，重慶地票改革還堅(jiān)持市場化方向，充分恪守市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以土地資源優(yōu)化配置和農(nóng)民土地價值實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，以法制化和制度化保障為基礎(chǔ)，通過建立城市與農(nóng)村統(tǒng)一的活躍的土地資源交易市場，推動交易信息公開透明、交易成本大大降低，各方潛在的交易愿望被充分激發(fā)，改革任務(wù)得以順利推進(jìn)。

(五)注重實(shí)物資產(chǎn)權(quán)利化，促進(jìn)要素資源優(yōu)化配置

城市自然資產(chǎn)稀缺與農(nóng)村大量自然資產(chǎn)閑置并存，是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展普遍面臨的一個突出矛盾。而解決這一問題的可行思路之一是通過自然資源資產(chǎn)權(quán)屬交易來實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的價值。在重慶拓展地票生態(tài)功能、推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的改革實(shí)踐中，農(nóng)村建設(shè)用地被賦予了一項(xiàng)新的功能，即其被復(fù)墾后可相應(yīng)增加城市的可交易建設(shè)用地指標(biāo)，這大大拓展了農(nóng)民資產(chǎn)的變現(xiàn)途徑，實(shí)現(xiàn)了土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而復(fù)墾類型由耕地拓展為林草地，則進(jìn)一步推動更多類型生態(tài)產(chǎn)品的價值實(shí)現(xiàn)。總之，重慶市圍繞地票制度開展的系列改革，啟發(fā)政策制定者要將政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)從實(shí)物層面向權(quán)利層面轉(zhuǎn)變，要更加注重實(shí)物資產(chǎn)的權(quán)利化，進(jìn)而推動自然資源資產(chǎn)的順暢流轉(zhuǎn)。