任中審計與治理效能提升
——以國有大型股份制銀行經(jīng)濟責任審計為基本視角

李 民，張 勇

（中國工商銀行內(nèi)部審計局西安分局，陜西西安 710065）

審計產(chǎn)生的客觀條件之一，就是財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的分離。在現(xiàn)代管理理論視野中，審計的主要目的是為了保護財產(chǎn)的安全和完整，保證會計資料的真實和可靠。因此從廣義上講，任何一種審計都是經(jīng)濟責任審計。而狹義的經(jīng)濟責任審計，是我國根據(jù)公有制為主體的實際國情，對黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)營管理責任進行的一種審計活動，是現(xiàn)代審計理論和方法與中國審計實踐相結(jié)合的一種制度創(chuàng)新，是具有中國特色的一種制度安排。

2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》明確要求，經(jīng)濟責任審計可以在領(lǐng)導干部任職期間進行，也可以在領(lǐng)導干部離任后進行［1］。由此看來，經(jīng)濟責任審計可以根據(jù)開展時間節(jié)點分為任中審計和離任審計。就國有大型股份制銀行的內(nèi)部經(jīng)濟責任審計目的來看：一方面，是對行使國有資產(chǎn)管理職責人員權(quán)力的有效監(jiān)督，是維護國有資產(chǎn)保值增值的內(nèi)在要求，也是《規(guī)定》基本要求在企業(yè)內(nèi)部的延伸落地；另一方面，則是銀行高級管理人員任職資格核準的前置條件［2］。這表明，做好企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟責任審計成為客觀評價干部的現(xiàn)實需要。正是基于這一基本認識，我們就對如何發(fā)揮任中審計作用、提升經(jīng)濟責任審計效能談點體會與建議，以之為促進國有大型股份制銀行持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展服務(wù)。

一 任中審計具有的比較優(yōu)勢

在經(jīng)濟審計實踐中，國有大型股份制銀行內(nèi)部近年來衍生出一種介于任中審計和離任審計之間的具有獨特性的“類離任審計”方式，即領(lǐng)導干部已通過黨委提名（考察）環(huán)節(jié)，審計部門則根據(jù)組織部門委托開展審計。這一方式的審計是目前國有大型股份制銀行經(jīng)濟責任審計的主要方式，但就其本質(zhì)來看仍是離任審計，所以本文中將其歸屬于離任審計范疇。

由于離任審計在干部任用環(huán)節(jié)中具有特殊作用，使其具備了突發(fā)性、集中性和隨機性等特點，同時也間接產(chǎn)生出諸多突出矛盾。一是緊張的審計資源與高標準審計質(zhì)量之間的矛盾。由于離任審計項目常與機構(gòu)計劃內(nèi)審計項目時間沖突，在審計資源緊張情況下，離任審計項目組經(jīng)常由臨時抽調(diào)人員組成，部分人員不熟悉被審計對象的基本情況，缺乏經(jīng)濟責任相關(guān)審計技術(shù)，客觀上就會影響到審計質(zhì)量，極易產(chǎn)生審計風險。二是審計對象與整改主體不符之間的矛盾。由于離任審計的對象是經(jīng)營管理者個人，但在問題整改環(huán)節(jié)被審計對象已經(jīng)離開原工作崗位，整改主體則常常被視為被審計對象的所在機構(gòu)。審計對象與整改主體的背離，常常導致問題整改效果不佳，消減了審計的監(jiān)督約束效力。三是審計過程粗疏和結(jié)果運用嚴謹之間的矛盾。由于離任審計對象通常為擬提任或轉(zhuǎn)任的領(lǐng)導干部，大部分新任職崗位已定，只需履行審計報告程序。在此情況下，作為內(nèi)部審計人員受“多栽花、少種刺”思維定式干擾，反向決定了審計發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不高。四是審計要求高和報告質(zhì)量低之間的矛盾。離任審計旨在全面評價被審計對象在任職期間的履職情況，但由于審計報告需與被審計對象溝通并歸入人事檔案，同時也需報送監(jiān)管機構(gòu)。這就容易產(chǎn)生風險外溢，客觀上導致被審計對象與金融機構(gòu)不愿暴露太多風險。由此看來，作為經(jīng)濟責任審計兩種形式，離任審計更側(cè)重于對被審計對象履職能力的事后評價，而任中審計則側(cè)重于監(jiān)督和預防，更具彌補離任審計“先天不足”的比較優(yōu)勢。這些先天優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在如下幾方面。

1.任中審計的計劃性更強。相比離任審計的突發(fā)性和隨機性，任中審計可依據(jù)一定條件而分階段、分步驟選取被審計對象，納入年度審計計劃，形成常態(tài)化審計模式，從而提升審計質(zhì)量和效果。一是計劃性更強的任中審計，有利于審計資源的優(yōu)化配置，即審計部門可以有針對性地建立經(jīng)濟責任審計團隊，并強化政治理論、財經(jīng)政策、審計技術(shù)培訓，提升團隊人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。二是有利于審計資料收集，即審計組可持續(xù)收集涉及被審計對象分散在其他項目中的審計資料，為審計開展提供充足準備。三是有利于問題查深查實，即審計時間跨度可以不受干部任用程序限制，對深層次問題和潛在風險能深入分析研判，從而不斷提升審計發(fā)現(xiàn)質(zhì)量。

2.任中審計的整改效果更好。由于任中審計整改主體仍為被審計對象，這就能確保問題主體和整改主體的統(tǒng)一，從而提升整改效果。一是任中審計可使被審計對象重視程度更高，這主要在于任中審計結(jié)果作為組織部門評價干部的重要參考，對被審計對象不斷提升管理水平更具指導意義，且在客觀上促使被審計對象整改問題的積極性變得更高。二是任中審計可使整改的時效性更強，這是由于被審計對象仍有調(diào)配資源的權(quán)力，可以在審計過程中邊查邊改，提升問題整改的效率和效果。三是任中審計可使被審計對象的整改配合度更高。由于任中審計報告不作為人事檔案資料，也不報送監(jiān)管部門，被審計對象更有動力將問題及時整改，避免在離任審計時仍存在類似問題。

3.任中審計結(jié)果的運用更廣。在認識上我們應看到，任中審計結(jié)果的運用可以更為廣泛。一是可運用于離任審計?？臻g上，離任審計可對任中審計發(fā)現(xiàn)問題開展回頭看，客觀評價被審計對象的整改效果。時間上，離任審計的時限可從任中審計后開始，以降低離任審計難度和壓力。二是可運用于干部考核評價。根據(jù)《規(guī)定》，要把經(jīng)濟責任審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導干部的重要參考，任中審計報告自然可為組織部門提供更翔實的佐證，并為干部考核提供多樣化參考。三是可運用于干部監(jiān)督。任中審計不僅能動態(tài)地對領(lǐng)導干部的行為進行及時評價，更重要的還能對在職領(lǐng)導干部的任職行為進行有效監(jiān)督和有力規(guī)范，有助于廉潔從業(yè)建設(shè)，達到審計一個、警示一片的作用。

4.任中審計的風險防控效力更強。經(jīng)濟責任審計是具有“審事議人”特征的評價與管理。如前所述，離任審計側(cè)重于事后監(jiān)督評價，而任中審計則變事后監(jiān)督為事中監(jiān)督，角色就從“查錯”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督+防范”，更能有效發(fā)揮審計的風險防控作用。這主要是由于作為干部監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，任中審計一方面前移風險防控關(guān)口，做到防患于未然，避免小問題釀成大風險；另一方面可更早發(fā)現(xiàn)并處置風險，及時拔除“壞樹”，避免帶病提拔領(lǐng)導干部［3］。

二 科學確立任中審計的具體對象

相比于組織部門委托的被動式離任審計，因任中審計的對象在確定上更加靈活、自主性更大，并可從干部管理、業(yè)務(wù)監(jiān)督、風險體系建設(shè)等多維選取。就一般情況看，在以下3 個場景下可將審計對象納入年度審計計劃。

1.堅持管理導向，把固定任職期限作為任中審計的對象。一般情況下，商業(yè)銀行境內(nèi)經(jīng)營機構(gòu)主要負責人任期通常為5 年，但在實踐中僅有少數(shù)負責人任滿一個任期，通常在3 至4 年就會轉(zhuǎn)任或獲提拔任職。據(jù)此，可選取其任職3 年后的時間節(jié)點來開展任中審計。這一任職期限的任中審計，既能通過較長的審計期限反映被審計對象的經(jīng)濟責任履職能力，也能對其任職期間的經(jīng)營能力給予全面評價，從而為組織部門干部考核評價提供有效參考。

2.堅持風險導向，把發(fā)生重大風險事件或案件作為任中審計的對象。當銀行某一經(jīng)營機構(gòu)發(fā)生重大風險事件或案件時，一定程度上就反映其內(nèi)部控制存在缺陷，可將其納入下年度的任中審計計劃，并重點關(guān)注內(nèi)部控制體系建設(shè)、風險防控體系建設(shè)。在實踐中，要以任中審計為突破口，跟蹤風險事件或案件問題整改情況，分析深層次、體制機制性風險，對控制風險及時糾偏，通過問題發(fā)現(xiàn)與整改提升機構(gòu)內(nèi)部控制能力和水平，有效發(fā)揮價值增值功能。

3.堅持問題導向，把市場競爭發(fā)生較大波動時作為任中審計的對象。在任中審計實踐中要突出管理審計特性，不僅要聚焦風險，還要關(guān)注對被審計對象履職能力的客觀評價。譬如當某一機構(gòu)在市場競爭中發(fā)生較大異常波動時，在一定程度上就反映出其負責人經(jīng)營理念和發(fā)展導向上出現(xiàn)了偏差。因此，要發(fā)揮任中審計貫徹治理層管控意圖，就要及時核實評價主要負責人落實上級戰(zhàn)略部署的實際效果，及時糾正主要負責人因理解偏差、落實不力而造成的競爭能力明顯下滑。同時，任中審計還可發(fā)現(xiàn)因業(yè)績考核等導致的短視行為、經(jīng)營成果的失真，為上級準確考核評價經(jīng)營機構(gòu)負責人提供真實參考。

三 積極探索任中審計的實踐路徑

在實踐運行中，任中審計還要有可操作的實現(xiàn)路徑，才能發(fā)揮其積極能動作用。以下5 方面，就是其實現(xiàn)的基本路徑。

1.聯(lián)席會議作用的充分發(fā)揮。任中審計受重視程度、審計質(zhì)量、結(jié)果運用效能的提升，關(guān)鍵在經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議作用的發(fā)揮上。為此，就要積極構(gòu)建組織、紀檢、審計部門一體化考核監(jiān)督體系，促使經(jīng)濟責任審計在干部任用管理方面發(fā)揮更大更好的作用。具體講就是應建立健全聯(lián)席會議工作規(guī)則，積極構(gòu)建貫通聯(lián)動、統(tǒng)籌銜接、協(xié)同高效的監(jiān)督機制，并根據(jù)事件觸發(fā)條件來選取被審計對象，制定任中經(jīng)濟責任審計計劃，加強審計結(jié)果的運用范圍，從而使經(jīng)濟責任審計成為管理監(jiān)督干部的重要形式。

2.評價體系的科學有效構(gòu)建。經(jīng)濟責任審計是區(qū)別于其他業(yè)務(wù)審計的特殊形式，其管理審計特征更為濃厚。因此要多維度提升審計效率，就要構(gòu)建差異化審計評價體系，突出其“審事議人”的本質(zhì)。具體到商業(yè)銀行而言：既要看當前發(fā)展形勢又要看可持續(xù)發(fā)展能力，既要看經(jīng)營業(yè)績又要看風險防控，既要進行橫向比較又要進行縱向分析，既要看主觀努力又要看客觀條件，從而構(gòu)建定量與定性相結(jié)合、橫向比較與縱向分析相結(jié)合的科學合理的任中審計評價體系。

基于這一認識，筆者建議將平衡計分卡引入經(jīng)濟責任審計評價指標體系之中。平衡計分卡是由哈佛商學院教授羅伯特、卡普蘭等人于1992 年提出的，它將企業(yè)業(yè)績評價與公司戰(zhàn)略理論結(jié)合起來，在財務(wù)指標基礎(chǔ)上增加了客戶、內(nèi)部經(jīng)營過程、學習和成長3 個評價維度，從4 個不同視角將企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)績評價系統(tǒng)聯(lián)系起來。其基本理論邏輯是：通過明晰組織戰(zhàn)略和需要關(guān)注的關(guān)鍵績效領(lǐng)域—明確各維度的目標—設(shè)定各目標的績效指標—設(shè)定各指標的目標值—明確達到目標值的行動方案，與經(jīng)濟責任審計的理論邏輯具有一致性。

以某國有大型股份制銀行一級機構(gòu)主要負責人為例，“財務(wù)”指標即為經(jīng)營業(yè)績，主要評價被審計對象在任期內(nèi)風險加權(quán)資產(chǎn)回報率、人均經(jīng)濟增加值、撥備前利潤等；“客戶”即為市場拓展能力，主要評價被審計對象任期內(nèi)個人中高端客戶、大中小型重點法人客戶拓展及業(yè)務(wù)發(fā)展情況；“內(nèi)部經(jīng)營過程”指標即為可持續(xù)發(fā)展能力，主要評價被審計對象任期內(nèi)中央和國家經(jīng)濟政策、總行發(fā)展戰(zhàn)略落實情況、資產(chǎn)質(zhì)量變化情況、中間業(yè)務(wù)收入市場占比情況、重大案件及風險事件發(fā)生情況；“學習和成長”指標即為員工隊伍建設(shè)，主要評價被審計對象任期內(nèi)員工離職率和平均收入變化情況，創(chuàng)新業(yè)務(wù)開展情況，個人遵紀守法及廉政責任落實情況。同時，作為銀行業(yè)中層管理人員要將有效落實上級發(fā)展戰(zhàn)略作為審計重點內(nèi)容，通過各類指標賦予不同權(quán)重，就可全面評價被審計對象的履職情況，有效減少單純財務(wù)評價指標帶來的片面性。

3.項目體系的不斷豐富完善。習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議上就組織開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點時強調(diào)指出，要緊緊圍繞領(lǐng)導干部責任，積極探索離任審計與任中審計，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合的組織形式，發(fā)揮好審計監(jiān)督作用［4］。這雖是針對領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作強調(diào)的，但其精神實質(zhì)卻完全適合一切審計工作。習近平總書記關(guān)于審計工作的重要指示明確告訴我們，我國銀行業(yè)內(nèi)部審計部門應不斷優(yōu)化審計開展方式，充分考慮任中審計與其他審計項目的互補性，統(tǒng)籌安排審計對象和任務(wù)量，適時靈活開展任中審計。要靈活有效開展任中審計，在國有大型股份制銀行的審計實踐中就要做到三個結(jié)合。一是堅持與離任審計相結(jié)合，形成任中審計與離任審計互補格局，任中審計結(jié)果可廣泛應用于離任審計，減輕離任審計工作量，提高離任審計質(zhì)量和效果。二是堅持與業(yè)務(wù)審計相結(jié)合，將任中審計與績效考評審計等項目相結(jié)合，可不單獨出具審計報告，只在工作底稿中對相關(guān)人員經(jīng)濟責任進行界定，并交審計對象簽署意見。三是堅持與持續(xù)風險監(jiān)測相結(jié)合，有效利用持續(xù)風險監(jiān)測長期性、持續(xù)性的優(yōu)勢，對被審計對象任期內(nèi)履職情況進行全面畫像，盡量避免重復審計，達到節(jié)約審計資源與提高審計工作效率之目的。

4.組織形式的實踐主體創(chuàng)新。經(jīng)濟責任審計具有鮮明的政治性，是對領(lǐng)導干部履行職責的綜合評價，結(jié)果運用也趨多樣化。因此，要創(chuàng)新審計組織形式，采取多專業(yè)融合、多視角分析，形成包含組織、紀檢、審計等多專業(yè)人才的審計隊伍。一是組織部門的參與，可以增強審計權(quán)威性，更易受到被審計對象及機構(gòu)的重視，可有效提升審計效率。二是紀檢部門的參與，可以更好體現(xiàn)審計監(jiān)督職能，將“審事”與“議人”更好融合起來，同時也便于對審計過程中所發(fā)現(xiàn)案件線索的及時轉(zhuǎn)辦，增強審計嚴肅性。三是以審計部門為主導，綜合運用現(xiàn)場和非現(xiàn)場審計技術(shù)，從專業(yè)角度對被審計對象開展定量分析和定性評價，必要時可開展延伸審計。

5.工作機制的高效有序運行。要建立任中審計工作機制，增強計劃性，制訂年度計劃和中長期經(jīng)濟責任審計計劃。要與巡視巡察在時間上和對象上做到有序銜接，要與綜合審計、專項審計計劃在時間上和對象上錯峰進行，要與離任審計形成互補局面，確保任中審計成為離任審計的基礎(chǔ)與前奏，并使離任審計成為任中審計的繼續(xù)和完善。此外針對任中審計中發(fā)現(xiàn)的普遍性、廣泛性問題，以風險提示形式向其他機構(gòu)發(fā)出預警，舉一反三，推進銀行整體風險控制能力提升。

四 有效提升任中審計的內(nèi)在效能

黨的十九屆四中全會在部署健全黨和國家監(jiān)督制度體系時明確要求，要重視發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用，實現(xiàn)以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)［5］。要認真貫徹落實黨中央這一重大決策部署，作為國有大型股份制銀行的任中審計就要重視發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的監(jiān)督作用，并成為體現(xiàn)黨管干部原則、增強公司治理能力、預防和懲治腐敗的內(nèi)在要求和現(xiàn)實需要，從而使審計工作在公司現(xiàn)代治理體系中發(fā)揮更大更好的效能。在審計實踐中，我們要把任中審計放在落實“從嚴治黨、從嚴治行”戰(zhàn)略高度來認識，以全面加強對“關(guān)鍵少數(shù)”實施精準畫像和履職評價。就任中審計實踐探索而言，如下4 個問題的解決應成為我們關(guān)注的重點之所在。

1.要建立任中審計成果有效轉(zhuǎn)化機制。一方面，要構(gòu)建任中審計結(jié)果與干部考核、任免、獎懲的有效銜接機制，將任中審計結(jié)果作為量化指標納入領(lǐng)導干部評價體系。要依據(jù)任中審計結(jié)果，強化與審計對象的溝通，總結(jié)成績、指出不足、提出要求，切實加強干部監(jiān)督的警示與激勵作用，有效預防腐敗滋生，從而使任中審計結(jié)果真正作為考核、任免、獎懲干部的重要依據(jù)。另一方面，要對任中審計中所反映的問題能夠透過現(xiàn)象，并通過相關(guān)數(shù)據(jù)、資料和背景有效分析機制、制度以及管理上存在的缺陷和風險，提高發(fā)現(xiàn)問題的敏銳性、準確性，從而實現(xiàn)通過審計成果的運用能促進被審計機構(gòu)制度的進一步完善、經(jīng)營風險有效防控及對領(lǐng)導干部的有力監(jiān)督。

2.要建立任中審計成果信息公開機制。任中審計的重點在于監(jiān)督權(quán)力運行和責任落實，審計質(zhì)量和效力的提升重在結(jié)果的公開。審計成果的公開是對被審計對象權(quán)力和責任最有力的監(jiān)督。因此，加快任中審計信息共享進度，完善任中審計結(jié)果公告制度和治理主體參與機制，切實增加公開審計信息的可理解性與實效性，可以倒逼審計質(zhì)量提升，切實發(fā)揮審計效力，轉(zhuǎn)化審計管理效益，最終提高企業(yè)競爭力。

3.要完善任中審計發(fā)現(xiàn)整改問題問責機制。要客觀看到，公司治理不僅是面向現(xiàn)在的而且也是面向未來的，既是多元管理的過程也是持續(xù)改良的過程。由此看來，完善任中審計整改問責機制既是對審計發(fā)現(xiàn)問題本身的及時糾正，也是推進被審計機構(gòu)治理能力提升的現(xiàn)實路徑選擇。因此，要把任中審計發(fā)現(xiàn)及問題整改作為領(lǐng)導干部績效考核的重要指標，強化審計閉環(huán)管理，通過任中審計推進機構(gòu)完善內(nèi)部控制體系、強化市場競爭能力，促進銀行內(nèi)部管理水平的螺旋式上升［6］。同時，要重視發(fā)揮任中審計的治理效能，精準界定被審計對象應負的責任。自然，責任認定要注意有學者提出的應綜合考慮審計發(fā)現(xiàn)問題的歷史背景、決策流程、性質(zhì)后果以及審計對象所起的作用［7］，避免一刀切。

4.要建立內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察的協(xié)同機制。要以經(jīng)濟責任審計為切入點，強化合作模式，凝聚企業(yè)監(jiān)督合力，就應該做到：一是內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察應聯(lián)合組隊，采取項目化運作、團隊化管理，在任中審計團隊中各自發(fā)揮專業(yè)比較優(yōu)勢，切實提高審計組綜合實力，統(tǒng)籌推進企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。二是工作環(huán)節(jié)上要相互促進，紀檢監(jiān)察部門結(jié)合受理的問題線索、信訪舉報，可為任中審計選取對象提供重要參考，審計部門也要及時向紀檢監(jiān)察部門移交在任中審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題線索，或及時提請紀檢監(jiān)察部門研究處理審計整改責任追究事項。三是重視對復合型人才的培養(yǎng)，內(nèi)部審計人員要加強紀檢監(jiān)察理論與組織人事方面的理論與業(yè)務(wù)學習，不斷增強政治素養(yǎng)、提高政治站位，提高識別經(jīng)營管理中違規(guī)違紀現(xiàn)象的敏銳度，有效避免“不把問題當問題”情況發(fā)生。紀檢監(jiān)察與組織人事部門的人員也要加強審計業(yè)務(wù)知識的學習，熟悉掌握內(nèi)部審計方法，這又有助于提升紀檢監(jiān)察、組織人事工作的系統(tǒng)性與全面性。

概括來看，在國有大型銀行審計實踐中推行任中審計是有著較為明顯的且適應結(jié)合審計預警和防范特點的一種新型審計形式或類型，具有諸多更具實際意義的比較優(yōu)勢。因此，為貫徹落實黨中央從嚴治黨精神與落實從嚴治行要求，就要從科學確立任中審計對象、積極探索任中審計實現(xiàn)路徑、切實提高任中審計效能等方面來著眼著手，從而使經(jīng)濟責任審計更好地服務(wù)于國有銀行穩(wěn)步發(fā)展的大局！