當(dāng)代中波戶籍制度差異探略

（遼寧師范大學(xué)，遼寧大連 116049）

一、背景

新中國成立之初，中國和波蘭的政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流就很頻繁。21 世紀(jì)的今天，我國教育部在波蘭建立了多所孔子學(xué)院，兩國經(jīng)濟(jì)、文化走過了交融共生、互相促進(jìn)的歲月。但中波在一些領(lǐng)域還相知甚少，在交流過程中也有一些障礙。本文就中波兩國戶籍制度的差異展開探究，以此發(fā)掘可以促進(jìn)兩國在各領(lǐng)域積極交流合作的有利因素，為新形勢下“一帶一路”建設(shè)添磚加瓦。

二、兩國戶籍制度的歷史

（一）新中國戶籍制度變遷

1951 年，公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定了對人口出生、死亡、遷入、遷出及社會身份變動等事項的管理辦法。這是新中國第一個戶口管理條例。1954 年頒布實施新中國第一部憲法，規(guī)定公民有遷徙和居住的自由；1955 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村需建立戶口登記制度；1958 年，《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，對人口自由流動實行嚴(yán)格限制和管制，首次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，奠定了現(xiàn)行戶籍制度的基本格局；1964 年，《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》出臺，對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的嚴(yán)加限制，對從集鎮(zhèn)遷往城市的嚴(yán)加限制，二元戶籍格局基本確立；1975 年，憲法正式取消了遷徙自由的規(guī)定，此后一直未恢復(fù)。

1984 年，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》頒布，規(guī)定農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶，并和集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)；1985 年，《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》出臺，城市暫住人口管理制度走向健全；1997 年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》出臺，規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口，可在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口；1998年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》出臺，規(guī)定新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定住房、合法穩(wěn)定職業(yè)或生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予落戶；2001 年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》發(fā)布，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實行計劃指標(biāo)管理；2012 年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口的落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

（二）波蘭戶籍制度歷史沿革

無論是歷史還是今天，波蘭的戶籍制度始終與歐洲的歷史背景息息相關(guān)。戶籍制度在中世紀(jì)的歐洲就已經(jīng)出現(xiàn)。法國大革命時，政府把它當(dāng)作監(jiān)督人民的工具；俄國在沙皇時期也使用過戶籍制度；西歐國家在第一次世界大戰(zhàn)后也使用過戶籍制度（初期使用簽證）；在斯大林時代的蘇聯(lián)，戶籍制度最為嚴(yán)格；在蘇聯(lián)解體后的俄羅斯時代，戶籍制度中雖然有允許自由流動和居住的法律規(guī)定，但實際上只存在于理論，因為和其他法律相矛盾。如在莫斯科，居民為申報戶口，無法直接去政府登記，因為必須先得到在莫斯科居住的許可。

當(dāng)代波蘭第一部戶籍法頒布于第二共和國期間（1918—1939）的1928 年；波蘭人民共和國期間（1944—1989），因為波蘭與蘇聯(lián)同屬社會主義陣營，整個國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行如同蘇聯(lián)的衛(wèi)星國，政治制度幾乎完全是蘇聯(lián)制度的翻版，其戶籍法跟蘇聯(lián)的戶籍法關(guān)系密切，只是在實施過程中不如后者嚴(yán)格。從法律上講，當(dāng)時的波蘭戶口分為長期戶口和臨時戶口，臨時戶口指居民在離開長期戶口所在地三天以上的情況下需要報告，但在實際生活中很少使用，到20世紀(jì)70 年代，才會偶爾在如學(xué)生使用宿舍的情況下使用。1989 年東歐劇變后，波蘭建立第三共和國（1989 年至今），原有的戶籍法并未取消。當(dāng)時軍事機(jī)構(gòu)征兵需要依靠查詢民事戶口記錄來建立軍事戶口系統(tǒng)，法院、銀行也使用同樣的方法建立自己的登記系統(tǒng)。戶籍法招致很多爭議及反對，反對人士認(rèn)為政府會通過戶籍法侵犯居民的私人空間，同時也會給沒有戶口的居民（戶口通過法律判定與原戶主剝離的人員、因不付房租或物業(yè)費(fèi)而被從租住地驅(qū)離的人員、刑滿釋放人員）造成諸多問題。這使他們很難找到工作，甚至導(dǎo)致他們長期失業(yè)或無家可歸。而波蘭政府的解釋是，“戶籍制度是國家管理機(jī)構(gòu)能正確地統(tǒng)計某地區(qū)的人數(shù)及信息的工具”。

2002 年5 月27 日，波蘭憲法法院判定，戶籍制度與公共命令有關(guān)，同時也和保護(hù)個人權(quán)益有關(guān)。因為它是管理機(jī)構(gòu)實行法律及保護(hù)個人的工具、手段。戶籍機(jī)構(gòu)不得收集居民對不動產(chǎn)關(guān)系的信息，只能收集居民所在地址的信息，也不能監(jiān)督居民是否合法居住在波蘭，但是，戶籍制度的某些內(nèi)容與其他法律規(guī)定相沖突。2005 年2 月17 日，波蘭頒布法律，規(guī)定居民申報戶口可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。到2010年，未申報戶口的居民，不會受到懲戒。不過，如果某人違法，但找不到足夠證據(jù)，同時發(fā)現(xiàn)他未申報戶口，政府就會以未報戶口為由，作為其他違法行為的替代刑罰來懲罰他。2012 年波蘭政府修改了法律，計劃于2016 年1 月1 日全面取消戶籍制度。2015 年，波蘭政府決定于2018 年1 月1 日取消戶籍制度，可是，在同年政府選舉后，新政府的內(nèi)政部副部長說，申報戶口制度不會被取消。他說：“目的是使居住在波蘭的居民擁有戶口，以便我們知道在何處能找到他們”[1]。2018 年1 月1 日，波蘭政府取消了原定取消戶口的決定，同時規(guī)定，居民可以通過網(wǎng)絡(luò)方式申報戶口，使登記過程更為簡化。波蘭報紙《RZECZPOSPOLITA》報道，“從2018 年1 月1 日開始實施的匯報戶籍制度是為了保護(hù)憲法賦予人民的權(quán)利，我們必須保留戶籍制度”[2]。2019 年，波蘭政府規(guī)定，如果居民搬到某地居住超過3 個月，需要在30 天內(nèi)到政府部門登記。波蘭內(nèi)政部說，保留戶籍制度的原因是為了保證退休金、殘疾補(bǔ)助、社會保險、劃分學(xué)區(qū)、本地選舉、調(diào)查、公共安全。居民可以在不同的地方分別持有長期居留和臨時戶口，辦理戶籍是免費(fèi)的，但居民如果需要政府部門出具戶口證明，需要付費(fèi)17 茲羅提[3]。

三、戶口形式

（一）中國的戶口形式

新中國成立以來，戶口形式主要是農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種，同時輔以集體戶口、臨時戶口、外國人登記制度等形式?！冬F(xiàn)代漢語詞典》（第7 版）對“戶籍”的解釋是：公安部門以戶為單位登記本地區(qū)內(nèi)居民的冊子，轉(zhuǎn)指作為本地區(qū)居民的身份。其實，這是一種自上而下的行為。

（二）波蘭的戶口形式

波蘭主要有民事戶口和軍事戶口兩種形式，同時輔以臨時戶口、外國人戶籍制度。需要說明，“戶籍”一詞翻譯成波蘭語是Meldunek，在波蘭權(quán)威詞典《PWN》中，Meldunek是戶籍的意思，有多重內(nèi)涵：

1.是指通過口頭或書面報告、說明完成某任務(wù)的過程及結(jié)果。

2.是指向行政部門報告自己或其他人居住在某地，由居民主動向上級部門說明情況，是自下而上的責(zé)任，而不是自上而下的命令。

3.是指城市、農(nóng)村、小區(qū)的建筑物或住宅號碼，即居民長期或臨時居住地的地址。

波蘭的民事戶口登記跟統(tǒng)計人口和身份證制度有關(guān)，登記的程序在最小的縣政府Gminy[4]進(jìn)行。戶口所在地和居住所在地不同，居住所在地是人物理上存在的地方，戶口所在地是指法律形式。在波蘭國境內(nèi)居住的人，有以下責(zé)任：

1.報告長期居住地址。

2.報告臨時不超過居住三個月的地址。

3.居住在國外超過六個月及從國外返回，需報告。

4.離開以上三個地方需報告。如果居民在某地居住超過30 天，需報告。2012 年12 月31日前，所有的賓館必須在24 小時內(nèi)報告旅客信息[5]。修改法律后，取消了此項規(guī)定?，F(xiàn)在賓館無收集登記旅客信息責(zé)任，只需定期按國籍報告客人總數(shù)。軍事戶口與民事戶口同時存在，所有18～50 歲的波蘭男性中，有軍事戶口的責(zé)任人都應(yīng)去WKU（軍事征兵司令部）報告，也需報告教育程度的變化和專業(yè)資格的變化，此外的戶口責(zé)任跟民事戶口責(zé)任有關(guān)。2012 年之前，出國超過兩個月及回國后也需報告。2012年后，此責(zé)任可通過民事責(zé)任機(jī)構(gòu)完成。不履行對WKU的責(zé)任，被認(rèn)為是犯罪[6]。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，如果某人不擁有自己的公司，只是職員，那么他的戶口和付稅沒有關(guān)系。付稅人可以在稅務(wù)局報告其實際居住地址，按照地址決定在哪一個稅務(wù)局付稅，因此，很多城市鼓勵實際居住的人在本地付稅。在稅務(wù)局只需本人提供居住地址即可，無須提供任何其他證明文件。

四、存在的問題

（一）中國戶籍制度

二元戶籍制度，在新中國成立初期對維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等起到了積極作用，但隨著我國社會主義的不斷改革發(fā)展，其不利影響逐步顯現(xiàn)：

1.一定程度上阻礙了農(nóng)村人口的自由流動，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求。人口根據(jù)市場需求流動是市場經(jīng)濟(jì)的基本特點。市場要根據(jù)供求關(guān)系、利潤趨向來對生產(chǎn)資源進(jìn)行最優(yōu)配置，勢必要求資金、勞動力可以自由流動。限制人口流動的戶籍制度，已有些跟不上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

2.易造成求職、就學(xué)等方面的不平等。如一些城市招工時規(guī)定，必須具有所在城市的戶口才能被錄用。持農(nóng)業(yè)戶口者即使在城市工作多年，收入穩(wěn)定，但因子女無所在城市的戶口，不得不繳納借讀費(fèi)。

3.對中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程有一定阻礙。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口比例較大。隨著時代發(fā)展，農(nóng)村逐步城鎮(zhèn)化是必然的趨勢?，F(xiàn)有戶籍制度在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化的步伐，即使是城市發(fā)展所需的人才，有時也會因為農(nóng)村戶籍而無法進(jìn)入城市，造成人口的人為分離。

4.易造成農(nóng)村留守兒童等社會問題。

5.易造成城市和農(nóng)村的福利待遇不均衡的問題?，F(xiàn)行戶籍制度一定程度上決定了社會資源的分配。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，居民的一生都依托于戶籍，工作、醫(yī)療等社會保障都基于戶籍。戶籍承擔(dān)了較多的功能，易造成教育、醫(yī)療等資源在分配上的不公。所以，要從根本上消除城鄉(xiāng)差別，就必須取消現(xiàn)行戶籍制度中的某些附加功能。

（二）波蘭戶籍制度

當(dāng)今波蘭的戶籍制度，不存在分割農(nóng)村與城市人口的問題，但在實際執(zhí)行過程中，也存在某些問題：

1.居民實際申報戶口的責(zé)任普遍被忽略，特別是臨時戶籍。居民普遍保留長期居住戶籍（出生地），是為了保留各種和戶籍有關(guān)系的權(quán)利和待遇（如分配經(jīng)濟(jì)適用房、優(yōu)惠的交通保險價格、優(yōu)惠的停車場使用價格、子女入托等）。不過，戶口跟任何不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)沒有關(guān)系，即使居民不是某房屋的所有者，也可以在該地址申請戶口；居民出國和回國需申報的程序也常被忽略。比如，在波蘭城市克拉科夫一年內(nèi)平均只會收到20 例申報。

2.雖然在理論上申報戶口只用于統(tǒng)計目的，但正式申報也需符合很多條件，如果想本人去政府部門辦戶口，必須租用房子或擁有房子。如果居民不符合此條件，必須有符合條件的房主的書面同意，有時必須跟房主一起去政府辦理。有時居民想申報戶口，但可能會因手續(xù)不全而無法辦理。

3.2010 年，波蘭政府在修改有關(guān)人口統(tǒng)計、身份證的法律過程中，注意到很多戶籍規(guī)定完全不合時宜，如原來房屋的所有者、房屋的管理員、工作單位，有責(zé)任向政府匯報某人沒有申報戶口[7]。

五、變革

自新中國成立以來，戶籍制度本身經(jīng)歷了一些變化。1958 年以前，人口可以自由遷徙；1958 年至1978 年，嚴(yán)格控制人口流動；1978年以后，隨著改革開放的進(jìn)行，對人口的管控進(jìn)入半開放期?，F(xiàn)行戶籍制度在一定程度上已經(jīng)跟不上我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的腳步，戶籍制度改革明顯滯后于其他改革。在新時代的新形勢下，改革戶籍制度勢在必行。

當(dāng)然，中國戶籍制度改革應(yīng)從國情出發(fā)，制定切實可行的政策，逐步實施。最終目標(biāo)是與國際接軌。按國際慣例，戶籍制度的主要功能是人口登記，不以戶籍限制人口跨區(qū)域流動。只要滿足一定條件，如工作、住房等，就應(yīng)允許居民戶籍隨之變動，戶籍只承擔(dān)人口登記、家庭關(guān)系備注等功能。

在波蘭，戶籍制度的去留也一直存在廣泛爭議。波蘭政府曾經(jīng)多次設(shè)定廢除戶籍制度的時間表，結(jié)果都無疾而終。矛盾的焦點首先在于，如果徹底廢除戶籍制度，那么政府將無從知曉生活在波蘭境內(nèi)的波蘭居民的真實數(shù)量，因為在歐盟，無論國籍，人口可以自由流動。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前波蘭全國人口數(shù)量為3800萬，但移民海外的波蘭人數(shù)高達(dá)2400 萬。因此，正確統(tǒng)計人口數(shù)量及分布，將影響到政府制定、實施經(jīng)濟(jì)及政治政策，特別是將對每四年一次的政府選舉工作帶來巨大影響。其次，如果廢除戶籍制度，也會造成法律執(zhí)行方面的障礙，如無法及時通知當(dāng)事人出庭、無法送達(dá)審判結(jié)果等。

波蘭還遠(yuǎn)未獲得人口紅利，各地都在制定各種優(yōu)惠政策，積極吸引外來人口及高級技術(shù)人員。如2020 年，在弗羅茨瓦夫市登記常住戶口的人數(shù)是58萬，但實際人口超過82萬。為吸引外地人在本地付稅，政府用抽獎等形式給予外地人各種優(yōu)惠，如送汽車或平板電腦，或者給予付稅者免費(fèi)去水上樂園、動物園游玩等福利。

六、結(jié)束語

目前，我國正在加大城鎮(zhèn)化改革力度，逐步平衡城鄉(xiāng)居民之間的不平等待遇，縮小城市戶口與農(nóng)村戶口在資源分配方面的差距。各省區(qū)市陸續(xù)出臺了一些適合本地區(qū)特點的戶籍改革新舉措，我國新一輪人口普查工作也已經(jīng)啟動。我們相信，在不久的將來，我國的戶籍制度一定會越來越人性化，越來越適應(yīng)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。