論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告及其順位設計

□鄧嘉詠

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

2019年，《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下稱《若干規(guī)定》）的出臺，使得自2015年試點開始實施的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體“塵埃落定”。《若干規(guī)定》明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體為特定的行政機關①《若干規(guī)定》明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體為“省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門”，文中均統(tǒng)稱為行政機關。?！度舾梢?guī)定》第16—18條對環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟關系做了界定，第18條基于特定生態(tài)環(huán)境損害是否被前訴判決所涵蓋而決定后訴能否被受理，意味著針對同一損害而先后進行的上述兩類訴訟存在判決既判力上的牽連。根據既判力原理，可推知兩類訴訟具有同質性。然而，在《若干規(guī)定》出臺后，最高人民法院相關負責人持不同觀點，其認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種新的訴訟類型，異于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權責任訴訟[1](p5)。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬性為何，這影響著訴訟的適格原告確定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一項尚待構建與完善的新型制度，其提起主體是否限定為行政機關？事實上，訴訟原告主體的認定與構建關乎整項制度的未來發(fā)展，該問題應當引起學界和實務界的重視。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之性質定位：環(huán)境民事公益訴訟子類型

在學界，關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質定位有不同的觀點，原因在于學者們對訴訟的權利基礎沒有達成共識。

基于自然資源國家所有權理論建立的學說有“國益訴訟說”“私益訴訟說”“混合訴訟說”，它們的核心基礎是“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護之利益為何種利益”。由于學者對自然資源國家所有權的性質持不同的見解，直接影響了對“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護之利益為何種利益”這一問題的回答。學界對自然資源國家所有權性質的研究大體形成了“特殊物權說”“公私混合說”“非權利說”“國家所有者說”“雙階構造說”幾種學說，但這些學說概括而言就是公權說、私權說、公私權結合說三種不同觀點[2](p20-25)。在不同理論的解釋下，自然資源可能屬于“國家利益”，或“私人利益”①此處的“私人利益”并非是指普通個人的利益，而是基于民法理論，國家作為所有權人處于私法地位，因而其所擁有的自然資源是一種私人利益。，或是兼顧國有性質與私有性質之“混合型利益”。這正是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被不同學者定義為“國益訴訟說”“私益訴訟說”或“混合訴訟說”的主要原因。由于自然資源國家所有權之性質沒有蓋棺定論，因而并不適合作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之理論基礎。再者，采自然資源國家所有權理論為訴訟基礎的弊端還在于該理論所言之“自然資源”并不能囊括“生態(tài)環(huán)境”。以該理論為訴訟之權利基礎缺乏對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所要保護的對象的全面考察，故而顯得片面不可取。

基于國家環(huán)境保護義務建立的是“特殊的環(huán)境民事訴訟說”。該說認為以“物權化”的自然資源國家所有權理論為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎在邏輯證成與權屬識別上都會遭遇障礙，且不符合國務院機構改革的目的。該說主張以憲法上的國家環(huán)境保護義務為訴訟之基礎，從原告、保護利益兩方面對訴訟性質進行定義。由于訴訟的原告為政策規(guī)定之行政機關，訴訟之目的為填補損害、維護環(huán)境公益，因此宜將其界定為“特殊的環(huán)境民事訴訟”。該學說的不足之處在于其明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟之利益為公共利益，卻沒有進一步論證訴訟之性質實為特殊的環(huán)境民事訴訟與特殊的公益訴訟之結合。

基于訴訟目的建立的為“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”“公益訴訟說”?！肮嬖V訟說”認為，盡管自然資源國家所有權是私法上的權利，但訴訟的性質應從訴訟目的進行判斷，既然此訴訟救濟的是環(huán)境公共利益，那么將它定位為公益訴訟是合適的②參見李摯萍2018年5月31日在“第二屆崇明世界級生態(tài)島環(huán)境司法研討會”上題為“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的司法適用”的發(fā)言。。但“公益訴訟說”承認生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之權源于自然資源國家所有權，而這一點，筆者在前文已明確表示反對并陳述理由?！疤厥獾沫h(huán)境民事公益訴訟說”是建立于“公益訴訟說”基礎之上的。該學說認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟目的、訴訟發(fā)起原因、訴訟請求與環(huán)境民事公益訴訟相差無幾，但由于前者的原告主體、適用范圍以及訴訟前置程序異于后者，宜將前者定義為特殊的環(huán)境民事公益訴訟[3](p55-66)?！疤厥獾沫h(huán)境民事公益訴訟說”“公益訴訟說”雖有合理的部分，但由于它們并未全面考慮影響訴訟的其他因素（如被告是否可為行政主體）而顯得片面。

筆者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質是環(huán)境民事公益訴訟的子類型。一方面，該訴訟的兩造地位平等且被告不能為行政主體，契合民事訴訟的特征；另一方面，該訴訟所保護的生態(tài)環(huán)境利益屬于公共利益且勝訴之利益由全民共享，契合公益訴訟的特征。詳細而言，如下：

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之兩造地位平等且被告不能為行政主體。首先，即使是行政機關作為訴訟的原告，其雖有保護生態(tài)環(huán)境的權力和義務，但在訴訟中并未行使公權力，故與被告處于同等位置。其次，被索賠人只能為私法上的“自然人、法人或者其他組織”，而不能是行政主體。這是因為：《若干規(guī)定》中關于被告責任的承擔方式主要為貨幣賠償與行為修復。若行政主體為被告，則行政機關的貨幣賠償并不能發(fā)揮實質作用，因為行政機關之貨幣從國庫中支出又回歸于國庫。這無疑是多此一舉。當政府有關工作部門出現(xiàn)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第七條①《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第七條：“有下列情形之一的，應當追究政府有關工作部門領導成員的責任：（一）制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；（二）批準開發(fā)利用規(guī)劃或者進行項目審批（核準）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的；（三）執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責的；（四）對發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報的嚴重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處的；（五）不按規(guī)定報告、通報或者公開環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災害）事件信息的；（六）對應當移送有關機關處理的生態(tài)環(huán)境和資源方面的違紀違法案件線索不按規(guī)定移送的；（七）其他應當追究責任的情形。有上述情形的，在追究政府有關工作部門領導成員責任的同時，對負有責任的有關機構領導人員追究相應責任。”規(guī)定之行為（包括具體行政行為與抽象行政行為）時，宜分情況做討論。針對行政機關之具體行政行為，宜提起行政訴訟追究行政機關的行政法律責任。針對行政機關違背生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)之抽象行政行為，可以依據《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定將該抽象行政行為與被訴具體行政行為一并審查，但該抽象行政行為限于規(guī)章以下規(guī)范性文件。未實施的規(guī)范性文件或已實施的規(guī)章以下的規(guī)范性文件，則可以通過行政機關內部監(jiān)督、權力機關的監(jiān)督以促使其改正。對于政府工作部門的領導成員應依照相關的追究責任辦法進行問責，涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關依法處理。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所保護的生態(tài)環(huán)境利益屬于公共利益，且勝訴之利益由全民共享。生態(tài)環(huán)境利益具有廣泛性、共享性、非排他性與開放性等公共利益的共性，生態(tài)環(huán)境為全體公民所共有，因此生態(tài)環(huán)境利益屬公共利益的一種。設立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟目的在于實現(xiàn)生態(tài)正義，落實“損害擔責”，也即通過懲罰加害者而達到保護生態(tài)環(huán)境、使生態(tài)環(huán)境利益為社會公眾所共享的目的。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，原告可以依據生態(tài)環(huán)境損害的情況要求法院判決侵害人做出相應的行為。依據《若干規(guī)定》第十一條，法院可以根據原告的訴訟請求以及具體案情合理判決被告承擔修復生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任。同時，第十二、十三條規(guī)定，法院可以依據生態(tài)環(huán)境是否能夠修復、無法修復或者無法完全修復幾種情況，分別判決加害人修復行為以及承擔相應的生態(tài)環(huán)境損害賠償金。修復行為所帶來的環(huán)境恢復為社會所共享。生態(tài)環(huán)境損害賠償金只能由損害結果發(fā)生地統(tǒng)籌用于生態(tài)環(huán)境修復，其最終目的是為大眾提供美好的生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之勝訴利益由全民共享。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之原告主體：多元起訴主體結構

（一）以規(guī)范解釋為路徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適格原告之確定，不能脫離法律規(guī)范本身。借助規(guī)范解釋方法，回溯法律規(guī)范之歷史沿革與內在意涵，始能真正從宏觀視角發(fā)掘其于環(huán)境救濟體系的價值追求及合理定位。

1.從制度改革之初衷談起。2012年，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總布局于十八大提出。生態(tài)文明建設成為社會主義建設的重要一環(huán)。2015年9月，我國發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中一個生態(tài)文明體制改革理念便是“樹立綠水青山就是金山銀山”，空氣、水源、山川、土地、湖泊、海洋、濕地等必須受到保護。《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”，落實“損害擔責”。在過去，不論是企業(yè)還是個人的環(huán)境損害后果在很大程度上都是由國家進行“埋單”，在2011—2015年里我國環(huán)境污染治理投資總額就達42786.5億元[4](p26-32)。2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（下稱《試點方案》）出臺，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟成為落實“損害擔責”的途徑之一，成為實現(xiàn)生態(tài)正義的一種方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟針對的是生態(tài)環(huán)境損害，即《試點方案》所稱之“環(huán)境要素的不利改變、生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”。

“生態(tài)環(huán)境損害”作為一種污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為之結果，可能因缺乏直接的受害人而容易被忽視。《試點方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》）以及《若干規(guī)定》的出臺目的是在《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》沒有清晰明確環(huán)境利益救濟的情況下，對生態(tài)環(huán)境救濟途徑進行明確并加以強調，積極利用行政機關的優(yōu)勢，賦予其提起訴訟的功能來最大限度地制止環(huán)境污染與破壞生態(tài)的行為，從而保護環(huán)境。與2012年《民事訴訟法》《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）比較而言，《試點方案》的出臺推動環(huán)境利益深入發(fā)展，而非僅停留于可見的環(huán)境損害層面。生態(tài)環(huán)境損害已不再僅僅關注生態(tài)環(huán)境對人的經濟價值，還關注生態(tài)環(huán)境自身內在的價值。同時，對生態(tài)環(huán)境的救濟也不僅僅停留在當下生態(tài)環(huán)境的治理，還囊括了未來對環(huán)境污染、破壞生態(tài)的防范性措施。

現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是以政策驅動為導向所進行的實踐探索。因而，真正把握現(xiàn)實問題實質，政策文件所反映之價值追求始有轉化為立法意圖、進入法律系統(tǒng)、構成法律規(guī)范實質內容的可能。從實用性方面考察，由行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，切實回應了我國生態(tài)文明改革的功能要求。換言之，行政機關能夠通過“運動式”起訴，從而更好地促使該類訴訟的推廣。但從長遠看，行政機關保護生態(tài)環(huán)境應主要依靠行政手段，額外增設以行政機關為原告的司法救濟保護方式，可能使得行政執(zhí)法原有的統(tǒng)一性、高效性以及行政系統(tǒng)本有的公正性、公平性受到質疑[5](p17-26)。鑒于目前保護環(huán)境之需要以及考慮到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實質為環(huán)境民事公益訴訟子類型，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度構建的過程中，要更好地實現(xiàn)環(huán)境保護的目標，必然不能把訴訟原告主體限定于行政機關，而應發(fā)揮檢察機關、社會組織的功能，形成一套完備的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟制度。

2.探索規(guī)范之實質內涵。要回答生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告是何者，離不開對文件內容進行實質性的解釋。

第一，有關生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告主體的規(guī)定并非是排他性、窮盡性的規(guī)定?！对圏c方案》規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生后，賠償權利人與侵害人未經磋商或未能磋商一致的，可以依法提起訴訟。此時的賠償權利人為“試點地方省級政府及其指定的相關部門或機構”。隨后的《改革方案》以及司法解釋《若干規(guī)定》均是在這個基礎之上明確賠償權利人的。概括而言，《試點方案》《改革方案》《若干規(guī)定》所明確的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告為“行政機關”，不能說明訴訟除行政機關外就排斥其他原告主體?！对圏c方案》中規(guī)定，“鼓勵符合條件的社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，在全國推行的《改革方案》中，被鼓勵依法開展訴訟的主體除“符合條件的社會組織”外，還增加了“法定機關”?！伴_展”作為動詞有著“使事情展開”的意思[6](p468)。由此觀之，“符合條件的社會組織”和“法定機關”是與訴訟相關者。盡管從“開展”一詞中，無法得致上述兩者屬于訴訟直接提起者的結論，但我們也無法排除這一可能性存在。換言之，“開展”意味著參與，可以是“符合條件的社會組織”和“法定機關”支持《改革方案》中的賠償權利人起訴，也可以是他們作為直接的原告進行起訴。在沒有文件明確排除后一種可能性時，筆者認為，基于有利于環(huán)境保護的原則，《改革方案》的規(guī)定意味著即使在制度的探索階段、全國推行階段，政策制定者并沒有要把訴訟原告限定為行政機關，相反，符合條件的社會組織和法定機關可作為訴訟的原告主體。

第二，從文義上看，“生態(tài)環(huán)境損害”這一結果發(fā)生的侵害行為與《環(huán)境保護法》中“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”，以及《民事訴訟法》中“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的行為”具有同樣的內涵，因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所針對的侵害行為也可適用《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》以及《解釋》等法律規(guī)范。《民事訴訟法》第55條規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原告主體包括“法律規(guī)定的機關和有關組織”。依據文義解釋，環(huán)境公益訴訟之原告必須由法律進行規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體至今缺乏狹義層面的法律依據，僅停留在《若干規(guī)定》對“原告”的規(guī)定。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質上屬于環(huán)境民事公益訴訟，其原告主體也必須符合環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范。未來，此類訴訟的起訴資格問題應借助立法的方式進行明確。而在現(xiàn)階段，既然“生態(tài)環(huán)境損害”可通過《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》《解釋》等已有法律規(guī)范進行救濟，即說明生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體不局限于《若干規(guī)定》的“行政機關”，還應該包括《民事訴訟法》中的“法律規(guī)定的機關和有關組織”，進一步延伸即原告還可為檢察機關、符合條件的社會組織。

（二）以現(xiàn)有同質訴訟的經驗為依據

1.與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的類比。作為一種政策強推的訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟著力呼應我國生態(tài)文明體制改革，努力解決“企業(yè)污染，國家買單”的現(xiàn)象。但實際上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并非新生事物，其在海洋自然資源領域已有明確的法律規(guī)定①全國性的規(guī)范有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法（2017年修正）》和《渤海生物資源養(yǎng)護規(guī)定（2010年修正）》。地方性的規(guī)范有《天津市海洋環(huán)境保護條例（2015年修正）》《浙江省海洋環(huán)境保護條例（2015年修正）》《廣東省實施〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉辦法（2018年修正）》《廈門市海洋環(huán)境保護若干規(guī)定（2016年修正）》《寧波市漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護區(qū)管理辦法（2012年）》以及《廣東省海洋特別保護區(qū)管理規(guī)定（2012年）》。，并從1985年開始實踐多年。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護的客體具有同質性，且二者均為環(huán)境民事公益訴訟。因此，考察后者的原告主體情況，也許能為前者的原告主體定位提供一些經驗借鑒。

根據現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護法律文件，提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體基本均為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門，但也存在例外情況——《廈門市海洋環(huán)境保護若干規(guī)定》在此基礎上增加了一個原告主體——受委托的依法成立的公益環(huán)保組織。在理論上，有關海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告主體的觀點不一，主要有一元說與多元說。一元說認為，依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的部門是訴訟的唯一適格原告[7](p54-56)。多元說認為，除依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的部門外，檢察機關（或環(huán)保組織）也可以作為起訴主體進行海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。由于學者多支持海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應構建多元起訴主體結構，多元說已成為學界的主流。盡管在司法實踐中，法院對于環(huán)保組織能否提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟持不同態(tài)度②在北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司破壞海洋生態(tài)一案中，一審二審均認為原告不是提起訴訟的適格主體（參見山東省高級人民法院民事裁定書（2018）魯民終1134號）。同類的案件還有大連市環(huán)保志愿者協(xié)會訴中石油燃料油有限責任公司等七公司海洋環(huán)境污染案（參見大連海事法院民事裁定書（2015）大海立初字第5號）。在重慶兩江志愿服務發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護基金會訴廣東世紀青山鎳業(yè)有限公司海洋環(huán)境污染公益訴訟案中，一審茂名中級人民法院認為重慶兩江志愿服務發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護基金會不具有原告主體資格，裁定駁回起訴。但廣東省高級人民院撤銷茂名中級人民法院裁定，指令其繼續(xù)審理（可參見廣東省茂名市中級人民法院民事裁定書（2016）粵09民初122號，廣東省高級人民法院民事裁定書（2017）粵民終2635號）。，但從學理對海洋領域的環(huán)境保護法律規(guī)范進行解讀可知，構建多元起訴主體結構的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟既是規(guī)范的應有之義，也是符合現(xiàn)實需求的。詳言之如下：

其一，以法律解釋為路徑對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律文本進行分析，1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的部門可代表國家提起索賠訴訟，其目的在于彌補當時《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》缺乏環(huán)境公益訴訟制度規(guī)定的不足，并借此拓展海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟途徑，制止污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。此后，以海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠制度為基礎，《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》相繼建立環(huán)境民事公益訴訟制度。因此，不能機械地將《海洋環(huán)境保護法》作為特別法，把海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告限定為政府部門而排除檢察機關、符合條件的社會組織作為原告的可能性[8](p162-169)。基于保護環(huán)境的目的，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告應包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、符合條件的社會組織和檢察機關。

其二，環(huán)境利益作為一種公共利益，其受眾具有廣泛性。此種廣泛性意味著依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的部門不具有公共利益代表的排他性。故而，不能以“一元”起訴主體的制度設計去切斷檢察機關以及符合條件的社會組織對環(huán)境救濟的可能性。相反，多元主體結構的制度設計更有利于海洋生態(tài)環(huán)境救濟，其更具高效性、完整性。再者，環(huán)境民事公益訴訟是一種為了彌補行政執(zhí)法資源不足而設立的政策性制度，但由于解決環(huán)境問題應主要依賴行政權的行使，因此，行政機關作為司法救濟的原告應秉持謙抑品格。在行政執(zhí)法手段未能完全應對環(huán)境問題，但又必須依靠新的手段去實現(xiàn)環(huán)境保護之目的時，構建多元訴訟主體模式符合海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的需求。

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有同質性，那么二者在發(fā)展的路徑上可互相借鑒。對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體框架發(fā)展進行梳理后，可以類比推測，發(fā)展包括行政機關、符合條件的社會組織、檢察機關等多元原告主體互相配合的起訴結構更能契合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實踐的要求。

2.以環(huán)境民事公益訴訟實踐為考慮因素。2012年，我國確立了環(huán)境民事公益訴訟后，便有社會組織通過訴訟對生態(tài)環(huán)境損害進行救濟。如“連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護協(xié)會訴王升杰環(huán)境污染民事公益訴訟案（2014.09.09審結）”①參見江蘇省連云港市中級人民法院民事判決書（2014）連環(huán)公民初字第00002號。便是在《試點方案》發(fā)布前業(yè)已審結的環(huán)境民事公益訴訟案件。該案原告之訴求屬于《試點方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的內容②該案原告的訴訟請求是“請求依法判令被告王升杰賠償因排放含酸廢水而造成的環(huán)境損失109 000元，并承擔律師費用3500元”，案件審理后，法院根據國家環(huán)境保護部《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》中環(huán)境污染損害數額計算推薦方法采取虛擬成本治理法判決被告承擔環(huán)境污染造成的損害47500元用于對生態(tài)環(huán)境恢復和治理，于本判決生效后二年內提供總計960小時的環(huán)境公益勞動以彌補其環(huán)境損害賠償金的不足部分，同時承擔原告贛榆區(qū)環(huán)境保護協(xié)會為提起公益訴訟支出的費用3500元。。換句話說，在《試點方案》建立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前，社會組織便已承擔起對生態(tài)環(huán)境損害進行訴訟的責任。因此，即使《若干規(guī)定》出臺明確了行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的職能，也不能剝奪社會組織在此之前根據現(xiàn)有法律規(guī)范已經所擁有的法律權利。

再進一步說，從社會組織提起環(huán)境公益訴訟①自2015年1月1日新環(huán)保法正式施行至2016年12月31日，全國法院受理社會組織提起的公益訴訟案件102件，審結54件；2017年，受理48件，審結16件；2018年1月至5月，受理30件，審結24件（參見鳳凰網.中國首例政府訴企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案宣判[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20180827/59977800_0.shtml，2019-01-08）。、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟②2015年7月2日，檢察機關提起公益訴訟改革試點方案實施以來，截止至2017年3月，在試點地區(qū)檢察機關共辦理公益訴訟案件5871件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護領域案件4166件（參見正義網.檢察機關提起公益訴訟的規(guī)范體系初步形成[EB/OL].http://news.jcrb.com/jxsw/201706/t20170622_1768235.html,2019-01-08）。以及行政機關在《試點方案》《改革方案》實施后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟③在《試點方案》實施后的2016—2017年里，各試點地區(qū)人民法院共受理省級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件3件，審結1件（參見搜狐新聞網.最高人民法院發(fā)布《中國環(huán)境資源審判（2016-2017）》（白皮書）[EB/OL].https://www.sohu.com/a/156765917_170817，2019-4-10）?！敖刂?018年底，全國法院共受理省、市級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件20件，審結8件”（參見澎湃新聞網.最高法：將制定專門司法解釋，規(guī)范審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1626867735450086519&wfr=spider&for=pc.，2019-4-10）。各自被法院受理、審結的數量來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的發(fā)展并沒有達到預期效果。相反，社會組織、檢察機關是環(huán)境民事公益訴訟的積極發(fā)動者。在兩訴訟的制度目的具有一致性，訴訟標的、訴訟請求等要素趨向一致的情況下，社會組織、檢察機關承擔起了重要的環(huán)境保護職責。實際上，在實踐中也存在行政機關未能充分履行其職責，環(huán)保公益組織成為生態(tài)環(huán)境損害救濟的急先鋒的情形[9](p131-137)。

總而言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的子類型。結合既有立法規(guī)定與司法實踐，盡管《若干規(guī)定》確立了行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體資格，但這并不排斥符合條件的社會組織以及檢察機關成為原告主體之一。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之建立目的以及其本質屬性，并結合已有的規(guī)范和實踐看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應該確立多元原告主體的起訴結構。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告之起訴順位：二分法的順位設計

在《改革方案》《若干規(guī)定》出臺之后，學者更多討論的是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟二者的順位問題。關于二者的順位，有認為需要確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先順位規(guī)則。由行政機關首先通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟承擔起保護和改善生態(tài)環(huán)境的責任，當行政機關怠于履行職責時，由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，當前述兩主體均無人主動起訴時，則由檢察機關提起行政或民事公益訴訟[10](p24-30)。亦有認為，在現(xiàn)階段，為了同時發(fā)揮省級政府以及環(huán)保組織的力量，對兩類訴訟應不予設置起訴順位[11](p39-42)。然而，如前文所述，筆者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的子類型，其原告主體應該包括行政機關、檢察機關和符合條件的社會組織。具體而言，行政機關、檢察機關和符合條件的社會組織的順位問題應放置于同一訴訟類型之下進行討論，而無須作生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟之細分。上述學者討論兩訴訟之順位無疑是以是否由行政機關作為原告提起訴訟來區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及環(huán)境民事公益訴訟。但正如筆者所言，環(huán)境民事公益訴訟也能救濟生態(tài)環(huán)境損害，只是由于過去人們對環(huán)境自身利益的忽視而沒有得到重視。環(huán)境民事公益訴訟是既包括對環(huán)境利益自身救濟的訴訟，也包括為停止環(huán)境污染、生態(tài)破壞影響不特定人的訴訟?！度舾梢?guī)定》就特定環(huán)境事件明確行政機關提起生態(tài)環(huán)境訴訟的原告資格，其目的并非以起訴主體來區(qū)分兩訴訟。是否為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應以訴訟保護的客體為界定標準。在筆者看來，某訴訟若為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則其必然也為環(huán)境民事公益訴訟。原告的順位問題應該放置于同一訴訟類型下討論。在我國現(xiàn)有的環(huán)境保護法律規(guī)范中，生態(tài)環(huán)境損害概念闕如。國內學者對生態(tài)環(huán)境損害的法律概念探究也尚未起步[12](p98-110)。現(xiàn)階段，我們難以對生態(tài)環(huán)境損害細致分類，然而《若干規(guī)定》對行政機關提起訴訟的案件范圍的規(guī)定或許能為我們確定三類原告主體起訴順位的標準提供一些啟示。筆者認為，從《若干規(guī)定》第一條規(guī)定行政機關起訴的范圍看，生態(tài)環(huán)境損害結果的嚴重程度可以作為三類原告主體起訴順位的判斷標準。目前，我們可以依據《若干規(guī)定》之內容對生態(tài)環(huán)境損害事件進行二分，進而依據生態(tài)環(huán)境損害事件之特點對上述三類主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的順位進行確定。

（一）《若干規(guī)定》明確之特定生態(tài)環(huán)境損害事件

《若干規(guī)定》第一條明確行政機關在三種情況可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟①《若干規(guī)定》第一條規(guī)定行政機關在以下三種情況下可作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：（1）發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的；（2）在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；（3）發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。，此三類生態(tài)環(huán)境損害事件具有情況復雜、影響重大、結果嚴重、曝光度高等特點。因此，針對這三類事件的救濟應采取行政機關起訴優(yōu)先的模式。在公共事務治理方面，行政機關通過確立其主導地位，發(fā)揮自身的行政職能，運用各種行政管理方式、行政措施能夠實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的普遍保護和環(huán)境公共事務的長效治理[13](p49-68)。當《若干規(guī)定》所明確的生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生，與社會組織相比，行政機關能迅速、積極處理并且全面掌握事件的信息。行政機關作為公共事務的管理者與社會利益的捍衛(wèi)者，其承擔起進行生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的責任不僅可以彌補行政的不足，還可以實現(xiàn)行政權與司法權互動，共同實現(xiàn)維護公共利益的目標。換言之，在《若干規(guī)定》明確的適用范圍下，宜采取行政機關優(yōu)先模式，社會組織備位模式。檢察機關作為法律實施的監(jiān)督者，其提起民事公益訴訟的制度空間主要在涉及維護國家利益的主觀訴訟與維護社會公共利益的客觀訴訟兩類訴訟中，因此檢察機關在保護生態(tài)環(huán)境利益方面，應積極地通過檢察建議或環(huán)境行政公益訴訟促使行政機關履行其行政職能，而不宜直接沖到保護公益的前線[14](p55-66)。簡言之，即檢察機關只有在行政機關、社會組織均沒有采取行動時才可就生態(tài)環(huán)境開展救濟。

就三類原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的順位而言，采取“行政機關起訴優(yōu)先，社會組織起訴備位，檢察機關起訴補充”的機制總體上是合適的，但值得多作考慮的是，前述《若干規(guī)定》明確之三種特定生態(tài)環(huán)境損害事件的處理時常伴隨著對行為人刑事責任的追究，當檢察機關決定對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為人提起刑事訴訟時，三類主體就生態(tài)環(huán)境開展救濟的順位則可能有所變化。由于刑事附帶民事訴訟不同于單純的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其兼具公私法的屬性，具有特殊性，因此，在此情況下，由檢察機關提起的刑事附帶民公益事訴訟應優(yōu)先適用。

（二）《若干規(guī)定》明確之外的生態(tài)環(huán)境損害事件

至于《若干規(guī)定》之外的生態(tài)環(huán)境損害事件則是損害結果嚴重程度較低的事件，如生態(tài)環(huán)境能通過自凈能力恢復如初的事件。自凈能力是指河流、土壤等環(huán)境要素具有的通過復雜的物理、化學、生物等過程降低或減輕進入環(huán)境中的污染物濃度、毒性，甚至使污染物消失的能力。盡管生態(tài)環(huán)境具有自凈能力，但也不能否定侵害人對環(huán)境所造成的損害?？陀^存在的生態(tài)環(huán)境損害（如生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能損失等）仍然需要責任者為其負責。由于這類事件造成的生態(tài)環(huán)境損害后果較為輕微以及影響不大，在行政機關或符合條件的社會組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的順位上可以不設置先后順序。理由是：其一，在實踐中，社會組織積累了豐富的訴訟經驗，是生態(tài)環(huán)境保護訴訟的主力軍。對影響不大、后果輕微的生態(tài)環(huán)境損害事件的救濟，社會組織的能力足以應對。如果在此類案件中仍由行政機關優(yōu)先訴訟，將不利于環(huán)境保護目的的實現(xiàn)，也不利于推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，更不利于社會力量參與環(huán)境保護的制度構建。其二，作為“經濟人”的政府可能會為了追求經濟效益而對生態(tài)環(huán)境損害結果輕微、影響不大的案件視而不見。由于該類事件曝光程度低，政府的不作為極少得到關注。此時，不設置起訴的順位，既可以讓社會組織充分發(fā)揮自我的能動性，又可以通過社會組織的起訴逼迫行政機關積極行政。在《若干規(guī)定》明確之外的生態(tài)環(huán)境損害事件中，檢察機關之作用仍然是補充性的。檢察機關應監(jiān)督行政機關依法積極履行生態(tài)損害修復和求償的職責。只有在行政機關和社會組織均無作為時，檢察機關才可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

四、余論：走向法治之路的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度

通過文義解釋、目的解釋對現(xiàn)有政策文件、法律規(guī)范進行分析以及對現(xiàn)有實踐加以考慮，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適格原告應該包括行政機關、檢察機關以及符合條件的社會組織。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質是環(huán)境民事公益訴訟，其原告主體的確定也必須符合環(huán)境民事公益訴訟法律規(guī)范，但目前，行政機關作為原告主體缺乏法律的規(guī)定。只有在環(huán)境法律中明確行政機關的起訴主體地位，其才能符合《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機關”。關于生態(tài)環(huán)境損害賠償的立法模式有多種觀點。有學者認為，我國最合適的是借鑒法國的經驗，即制定專項的《生態(tài)損害綜合預防與救濟法》，同時在民法典加入生態(tài)化改造的《侵權責任法》內容[15](p15-29)。亦有學者提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償宜通過系統(tǒng)性立法模式進行，即“在法律層面綜合確立生態(tài)環(huán)境損害賠償的核心規(guī)則，并視情況輔之以相應的實施細則”[16](p94-99)。單行法分散規(guī)定模式則不被主張[17]（p48-51）。不管生態(tài)環(huán)境損害采取何種立法模式進行規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都是立法的重要內容，其中由誰提起訴訟則是重中之重。通過立法對原告加以規(guī)定，這是最直接解決生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中行政機關作為原告的合法性問題以及何者為適格原告的途徑。至于采取何種立法模式對生態(tài)環(huán)境損害進行規(guī)定則是日后的重要課題。在探討生態(tài)環(huán)境損害立法問題時，“生態(tài)環(huán)境損害”如何作為一個法律概念進入到立法當中以及生態(tài)環(huán)境損害如何做細致的分類都是不可避免的問題。