我國基層環(huán)境保護執(zhí)法困境與出路

摘 要 基層環(huán)境保護執(zhí)法是依法開展生態(tài)環(huán)境保護工作的途徑之一，可規(guī)范《環(huán)境法》主體的行為，控制環(huán)境污染?；诖?，文章以我國基層環(huán)境保護執(zhí)法為研究對象，首先闡述執(zhí)法工作開展的困境，然后以基層環(huán)境保護執(zhí)法案例，總結基層環(huán)境保護執(zhí)法的出路，保障其作用的有效發(fā)揮，實現環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞 基層環(huán)境保護執(zhí)法 污染源 監(jiān)測設備

作者簡介：王越凡，華東政法大學，研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.062

基層環(huán)境保護執(zhí)法工作的開展需遵循合法性、合理性、效率性及公正性原則，工作要求較高。雖然2015年修訂的《環(huán)境保護法》已實施一段時間，但在落實“最后一公里”上仍舊表現出諸多不足，基層環(huán)境保護執(zhí)法工作面臨困境，需相關部門及人員提高重視，分析困境出現原因，找到基層環(huán)保執(zhí)法出路。

一、我國基層環(huán)境保護執(zhí)法困境

基層環(huán)境保護執(zhí)法是落實《環(huán)境保護法》的“最后一公里”，與社會環(huán)境建設息息相關。由于環(huán)保意識未全面普及，環(huán)境保護政策法規(guī)存在漏洞，行業(yè)監(jiān)管體制不健全，導致部分地區(qū)的基層環(huán)境保護執(zhí)法存在不足，其困境體現在以下幾點：

（一）對環(huán)境保護認識較淺顯

在基層環(huán)境保護執(zhí)法中，政府部門及環(huán)保執(zhí)法相對人均存在環(huán)保觀念薄弱問題，對環(huán)境保護的認識較為淺顯。就政府部門而言，部分地區(qū)的基層政府將經濟發(fā)展為重點，為招商引資，允許環(huán)境污染較大的企業(yè)進入轄區(qū)。部分環(huán)保執(zhí)法人員將區(qū)域工程污染管理為重點，缺乏對日常管理的重視。例如，某環(huán)保執(zhí)法部門在進行湖泊管理時，將湖泊水利工程為監(jiān)管重點，在民眾非法捕撈、亂丟垃圾方面的監(jiān)管不到位，引發(fā)更多環(huán)境問題。

就環(huán)保執(zhí)法相對人來說，面源污染治理執(zhí)法相對人是指基層群眾，其對環(huán)境保護的認識不足，表現出隨意丟棄生活垃圾、向湖泊中傾倒生活污水等現象，加劇環(huán)境污染;點源污染治理執(zhí)法相對人是指企事業(yè)單位，雖然我國大部分企業(yè)均能夠落實環(huán)保責任，根據排放標準控制生產，仍有企業(yè)為獲取更多利益，加大生產，進行違法排污，并在環(huán)保執(zhí)法工作中推卸責任，導致環(huán)保執(zhí)法難以高效開展，影響污染治理效率[1]。

（二）環(huán)境保護政策法規(guī)不完善

目前我國環(huán)境保護政策法規(guī)存在內容不全面、指導性不強等問題。就內容不全面而言，現行政策法規(guī)以環(huán)境保護禁令為主，關于違法違紀行為的處罰規(guī)定較少，且對污染環(huán)境的違法行為處罰力度較低，違法獲得的利益遠高于違法成本，違法行為屢禁不止，使政策法規(guī)失去警示作用;就指導性不強而言，現有立法僅在水環(huán)境防治方面出臺相關細則，廢氣污染、噪聲污染等環(huán)境問題缺乏詳細實施細則，加大了環(huán)境保護執(zhí)法難度。例如，對于居民生活常見的生活噪聲污染，公安部門難以顧及，而法律法規(guī)未賦予環(huán)保部門處罰的權利，導致生活噪聲污染得不到有效治理[2]。

（三）環(huán)境保護制度執(zhí)行力不足

在環(huán)境保護制度制定中，存在組織設置不合理、排污申報制度工作及執(zhí)法手段滯后等問題，影響制度的落實。

在組織設置中，我國政府部門根據行政區(qū)域，進行環(huán)保管理組織的設置，而在相鄰區(qū)域的水環(huán)境或空氣環(huán)境管理中，易受周邊地區(qū)影響，當地環(huán)保管理部門不具備管理周邊環(huán)境污染的權利，不得不向上級部門申請，由基層政府進行協(xié)調，工作效率低下，加重環(huán)境污染;在排污申報工作中，企業(yè)主動向環(huán)保部門提交排污狀況，易出現瞞報或漏報現象，環(huán)境監(jiān)測實效性較差，不能及時發(fā)現企業(yè)的違法排污行為;在執(zhí)法工作中，環(huán)境執(zhí)法人員使用的執(zhí)法手段滯后，不能準確獲得環(huán)境監(jiān)測數據，降低環(huán)境保護執(zhí)法的執(zhí)行力。

（四）環(huán)境保護監(jiān)督管理不到位

在環(huán)境保護監(jiān)督中，為提高監(jiān)督管理成效，環(huán)保部門制定公眾參與機制，鼓勵群眾參與環(huán)境保護工作，提高群眾的環(huán)保意識，避免群眾在生產生活中表現出污染環(huán)境的行為。但在實際工作中，存在公眾參與機制不健全、宣傳教育不到位等問題。在公眾參與機制方面，環(huán)保部門的環(huán)保執(zhí)法信息更新不及時，公眾對環(huán)保執(zhí)法的認識不全面，降低其參與積極性;在宣傳教育方面，環(huán)保部門僅在上級領導發(fā)布任務或開展檢查時，進行環(huán)保宣傳，宣傳工作間斷性顯著，缺乏長效機制，難以取得有效宣傳教育效果。

（五）環(huán)境保護執(zhí)法保障不全面

在環(huán)境保護執(zhí)法工作中，執(zhí)法人員、執(zhí)法設備及資金是保障工作有序進行的關鍵。部分地區(qū)的環(huán)境保護執(zhí)法工作存在如下問題：

1.執(zhí)法設備陳舊，在環(huán)境保護執(zhí)法工作中，先進的監(jiān)測設備可提高工作效率和質量，及時發(fā)現企業(yè)的違法行為，受資金不足影響，部分環(huán)保部門仍舊采用陳舊設備開展執(zhí)法工作，不能及時發(fā)現企業(yè)的違法行為，在對企業(yè)處罰時，也缺乏全面的證據，影響執(zhí)法效果。

2.執(zhí)法人員數量少，在市場經濟迅猛發(fā)展背景下，各地區(qū)大力發(fā)展區(qū)域經濟，區(qū)域內的企業(yè)逐漸增多，環(huán)境保護執(zhí)法人員的工作負擔加重，部分執(zhí)法人員每天要監(jiān)察多個企業(yè)，工作效率低下，人員不足已成為環(huán)境保護執(zhí)法有效開展的主因之一。

3.執(zhí)法人員素養(yǎng)不足，基層環(huán)境保護執(zhí)法單位的福利待遇一般，難以吸引專業(yè)人才就職，不得不降低引進標準，執(zhí)法人員表現出對環(huán)保政策法規(guī)的認識不全面，監(jiān)測設備使用不規(guī)范等問題，且部分部門受經費影響，并未對執(zhí)法人員進行培訓，導致環(huán)境保護執(zhí)法工作與最新工作要求脫節(jié)，影響執(zhí)法的有效性及合理性[3]。

二、我國基層環(huán)境保護執(zhí)法出路

（一）深化對基層環(huán)境保護執(zhí)法的認識

為強化政府部門及環(huán)保執(zhí)法相對人的環(huán)保意識，提高其對基層環(huán)境保護執(zhí)法工作的認識，環(huán)保部門需采取針對性措施，加大對政府部門的考核，使其明確自身在環(huán)保執(zhí)法方面的職責，將環(huán)保執(zhí)法狀況納入考核機制中，與政績掛鉤，提高政府部門對環(huán)保工作的重視。對于環(huán)保執(zhí)法相對人而言，環(huán)保部門需加大環(huán)保宣傳力度，提升宣傳教育水平，具體在文章第三節(jié)論述，這里不再贅述。以某地區(qū)的環(huán)保執(zhí)法工作為例，闡述如何提高政府部門的環(huán)保意識。

該地區(qū)重點開展政府部門的環(huán)?？冃Э己斯ぷ?，該主管部門將生態(tài)建設、環(huán)境質量、環(huán)境風險、水污染、大氣污染、重金屬污染、污染物總量等指標，納入基層政府部門的目標責任制考核體系中，明確政府部門在環(huán)保執(zhí)法中的責任，并實施責任追究制，對各項指標完成效果不佳的部門給予處罰。

在目標責任制考核中，主管部門結合區(qū)域環(huán)境狀況，制定年度環(huán)保執(zhí)法工作目標，并以此為核心，結合各個基層部門的工作職責，將任務細化發(fā)布給政府職能部門、街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位，由市委和市政府監(jiān)督管理各個基層單位的任務完成狀況，為環(huán)境保護執(zhí)法工作提供支持。同時，根據考核狀況，定期匯總考核結果，并向社會公布，將考核結果中的污染物減排、環(huán)境質量、污染整治等內容，作為基層政府部門的領導干部考察指標，與領導干部的職務晉升和先進評優(yōu)掛鉤。通過明確的目標考核責任制，使基層政府部門認識到環(huán)保執(zhí)法工作的主體并非環(huán)保部門，明確自身的職責，積極參與環(huán)保執(zhí)法工作，配合環(huán)保部門，實現經濟與生態(tài)均衡發(fā)展。

（二）建立健全環(huán)境保護政策法規(guī)

在《環(huán)境保護法》實施背景下，我國基層環(huán)境保護執(zhí)法工作有詳細的指導與標準依據，在很大程度上提升了基層環(huán)境保護執(zhí)法成效。但隨著基層環(huán)境保護執(zhí)法的深入推進，環(huán)境保護政策法規(guī)的不足逐漸凸顯，存在內容空白與指導性不強的問題。就此，本文認為政府部門應建立健全環(huán)境保護政策法規(guī)，拓展政策法規(guī)內容，加大對違法行為的處罰，為執(zhí)法部門賦予更多權力，使政策法規(guī)覆蓋更大的基層環(huán)境保護執(zhí)法范圍，為基層環(huán)境保護執(zhí)法提供更具針對性的指導。

第一， 豐富政策法規(guī)內容。針對環(huán)保政策法規(guī)不完善問題，立法部門需結合環(huán)境保護執(zhí)法工作現狀，出臺相關政策法規(guī)，擴大環(huán)保政策的覆蓋范圍，為環(huán)保執(zhí)法提供有效指導。以某地區(qū)為例，政府部門設立法制科，專門負責環(huán)境保護政策文件的編制工作，結合當前基層環(huán)境保護執(zhí)法的政策法規(guī)和區(qū)域環(huán)境現狀，出臺《XX區(qū)環(huán)保法規(guī)規(guī)章匯編》，將政策法規(guī)與基層環(huán)境保護執(zhí)法工作一一對照，找出政策法規(guī)存在的缺陷或漏洞，進行修訂或補充，為基層環(huán)境保護執(zhí)法工作提供執(zhí)法依據，規(guī)范執(zhí)法流程。

第二， 加大處罰力度。為從根本上杜絕企業(yè)的違法排污行為，政府部門能需提高其違法成本，加大違法排污企業(yè)的處罰力度，使違法成本遠高于違法獲得的利益，約束企業(yè)的生產行為。我國生態(tài)環(huán)境部副部長在會議中指出，對于存在暗管偷排、超標排污等嚴重違法行為的企業(yè)，需加大處罰力度，在沒收違法所得的利益的基礎上，對其處以違法所得的五到十倍的罰款金額;對與存在部分情節(jié)嚴重違法行為的企業(yè)，可簡化按日計罰的前置程序，直接在企業(yè)出現違法行為的日期作為起始日期，進行按日計罰處理;對于涉及非法傾倒危險廢物違法行為的案件，制定連帶責任制，分別對危險廢物的產生者和傾倒者進行處罰;對于屢次出現違法行為的企業(yè)，將企業(yè)的法人、主要負責人等管理層納入生態(tài)環(huán)境信用“黑名單”，限制其授信融資、財政資金申請及表彰評優(yōu)等行為，以嚴厲的處罰提高警示，控制環(huán)境違法行為，保護生態(tài)環(huán)境[4]。

第三， 拓展環(huán)保執(zhí)法部門的權利。政府部門可通過政策法規(guī)賦予環(huán)保部門更大的權利，提高其對違法排污企業(yè)的處罰靈活性，進而加大對排污企業(yè)的處罰力度，杜絕違法行為的出現。例如，在環(huán)境保護執(zhí)法中，部分環(huán)保部門為管理違法企業(yè)的排污行為，對違法企業(yè)采取停水、停電處罰，控制違法企業(yè)的生產，減少其污染物排放。在該處罰方式中，由于缺乏相關政策法規(guī)，供電部門和供水部門在接收到環(huán)保部門的處罰單后，可能出現延后執(zhí)行或未按照處罰內容執(zhí)行等現象，影響違法行為的有效處罰。就此，政府部門需從立法角度入手，賦予環(huán)保部門對違法排污企業(yè)的處罰權利，確保供電和供水部門積極配合環(huán)保執(zhí)法部門的工作，提高排污企業(yè)管理水平。

（三）加大環(huán)境保護制度執(zhí)行力度

組織和制度建設是落實環(huán)境保護政策法規(guī)的關鍵，政府部門應優(yōu)化環(huán)保部門組織設置，明確基層環(huán)境保護執(zhí)法主體;創(chuàng)新環(huán)境保護執(zhí)法制度，細化基層環(huán)境保護執(zhí)法的工作方式與內容，加大環(huán)境保護制度執(zhí)行力度。

1. 優(yōu)化環(huán)保部門組織設置。針對跨區(qū)域污染治理問題，政府部門可通過行政隸屬改革，優(yōu)化環(huán)保部門的組織設置。目前統(tǒng)一認證的改革方式為垂直領導管理模式，對于省級以下的環(huán)保部門，采用垂直管理模式，對于省級以上的環(huán)保部門，采取領導管理模式。在該管理模式下，垂直管理可避免地方政府部門過于干預基層環(huán)保執(zhí)法工作，賦予基層環(huán)保執(zhí)法人員更多的權利，使其敢執(zhí)法、嚴執(zhí)法。在垂直領導管理模式實施中，政府部門可借鑒金融機構或海關機構等單位的成功經驗，結合環(huán)保工作特點，保障垂直管理模式的有效落實。同時，政府部門可設置跨行政區(qū)的環(huán)境管理機構，在各個地區(qū)設置環(huán)保委員會，結合區(qū)域特征，決定環(huán)保委員會是否具備執(zhí)法權限，保障基層環(huán)保執(zhí)法工作有序開展，實現針對性環(huán)保執(zhí)法工作，提升執(zhí)法成效，切實保護當地環(huán)境[5]。

2. 創(chuàng)新環(huán)境保護執(zhí)法制度。針對排污申報制度的不足，政府部門需創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法制度，引進雙隨機抽查制度，以“搖號”方式選擇排污企業(yè)和環(huán)保執(zhí)法人員，實現區(qū)域污染源的隨機性抽查，通過錄像、拍照方式，對隨機抽查過程進行記錄，使企業(yè)排污檢查的有跡可尋，掌握企業(yè)違法行為的證據，對其采取相應處罰措施。在明確被抽查排污企業(yè)和環(huán)保執(zhí)法人員后，環(huán)保執(zhí)法人員需立即開展工作，并在五個工作日內，完成抽查結果的處理與匯總，并填報至污染源日常監(jiān)管動態(tài)信息庫，更新最新排污狀況，在社會公布抽查結果，實現基層環(huán)保執(zhí)法的透明化與規(guī)范化。

同時，為保障抽查的隨機性、公平性及公正性，政府部門可出臺相關政策法規(guī)，構建完善“兩庫”系統(tǒng)（污染源日常監(jiān)管信息庫及執(zhí)法人員名錄庫）。前者需全面覆蓋所轄區(qū)域的重點排污單位、在日常監(jiān)管范疇內的一般污染源;后者需包括環(huán)保部門所有在崗在編的環(huán)保執(zhí)法人員，根據實際狀況及時更新數據庫，通過動態(tài)管理實現精準環(huán)保執(zhí)法，降低環(huán)保執(zhí)法成本，提高環(huán)保執(zhí)法效率及質量，避免人情執(zhí)法現象的出現，切實發(fā)現排污企業(yè)存在的違法排污行為。

（四）加強環(huán)境保護監(jiān)督管理

在環(huán)境保護監(jiān)督管理中，社會大眾為關鍵主體，可為基層環(huán)境保護執(zhí)法提供補充，提高環(huán)境保護效果。細化來說，政府部門可通過公眾參與機制的實施與環(huán)境保護宣傳教育，引導社會大眾參與環(huán)境保護監(jiān)督管理。

第一，創(chuàng)新公眾參與機制。政府部門可通過給予經濟利益的方式，鼓勵群眾參與環(huán)境保護執(zhí)法工作，解決基層環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)督管理問題[6]。以某湖泊治理為例，環(huán)保部門制定如下公眾參與機制：將湖區(qū)劃分為若干區(qū)塊，將區(qū)塊承包或租賃給個人、社會組織，個人及社會組織負責區(qū)塊的經營管理與環(huán)保管理工作，政府部門可為個人及社會組織提供幫助，在區(qū)塊內開展水上無土蔬菜栽培、水產養(yǎng)殖等項目。在該參與模式下，個人及社會組織可獲得經濟利益，而規(guī)范的湖泊項目，可凈化水質，并提高群眾的責任感，控制垃圾及污水傾倒行為，起到良好水環(huán)境保護作用。同時，對于有條件的城市，可在湖泊區(qū)域建設環(huán)湖公園，向入園游客收入一定費用，將費用用于湖泊治理，且入園游客在觀賞湖泊美景時，可監(jiān)督周圍企業(yè)、工廠的排污行為，避免偷排、漏排現象的出現。

第二，開展長期宣傳教育。在環(huán)保宣傳教育中，環(huán)保部門需構建長效機制，利用電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體、微博、微信和短視頻等新媒體，對不同層次的社會群體開展環(huán)保宣傳教育，強化環(huán)保宣傳成效，提高群眾環(huán)保意識。例如，某環(huán)保部門將世界環(huán)境日為基礎，到社區(qū)進行環(huán)保文藝匯演，以小品、廢棄物服裝展示等表演，提高群眾的環(huán)保意識，引導群眾從生活小事入手，保護環(huán)境;某環(huán)保部門在公墓門口開展“鮮花祭祀 防治空氣污染”環(huán)境保護主題活動，向掃墓者發(fā)放菊花及環(huán)保手冊，鼓勵群眾文明掃墓，保護綠水青山。

（五）提供全面環(huán)境保護執(zhí)法保障

針對執(zhí)法設備不足、執(zhí)法人員少、執(zhí)法人員素養(yǎng)低等問題，環(huán)保部門需采取針對性保障措施，確保環(huán)境保護執(zhí)法工作的有效開展，提供全面環(huán)境保護執(zhí)法保障。

第一，加大執(zhí)法設備投入。對于環(huán)境保護執(zhí)法中的執(zhí)法車輛少、環(huán)境監(jiān)測設備陳舊問題，環(huán)保部門需加大經費投入，采購執(zhí)法車輛及先進環(huán)境監(jiān)測設備，為環(huán)境保護執(zhí)法工作提供幫助。以某環(huán)保部門為例，引進移動執(zhí)法儀，該設備應用GIS技術、大數據分析技術及動態(tài)表單技術，具備定位報道、現場檢查、信息查詢、筆錄生成及電子歸檔等功能，可減少環(huán)保執(zhí)法人員的人工記錄，提高環(huán)保執(zhí)法的準確性及效率，實現有法可依、有據可查。同時，移動執(zhí)法儀具有錄音錄像功能，可實時獲取環(huán)保執(zhí)法中的證據，規(guī)范環(huán)保執(zhí)法行為，避免人情執(zhí)法現象的出現。

第二，引進更多執(zhí)法人員。針對環(huán)境保護執(zhí)法人員不足問題，政府部門需加大環(huán)境保護執(zhí)法編制，提高環(huán)境保護執(zhí)法的福利待遇，吸引更多行業(yè)人才參與環(huán)境保護執(zhí)法工作中。以某政府部門為例，設立了基層鎮(zhèn)級環(huán)保辦，以定編定員形式配置環(huán)保執(zhí)法人員，每個鎮(zhèn)級環(huán)保辦配置兩名專職環(huán)保員，負責所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保工作，填補基層環(huán)保執(zhí)法人員的空缺。

第三，加強執(zhí)法人員培訓。為提升環(huán)保執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng)，環(huán)保部門需加強培訓，組織環(huán)保執(zhí)法人員進行最新政策法規(guī)的學習，以講座、分享會或培訓班等形式，提升環(huán)保執(zhí)法人員的專業(yè)技能。以某環(huán)保部門為例，管理者在每周例會中，組織環(huán)保執(zhí)法人員進行上級領導下發(fā)文件的學習，通過集體討論方式，深化環(huán)保執(zhí)法人員對政策法規(guī)的認識;邀請律師，進行“踐行公益、維護綠水青山”為主題的講座，介紹環(huán)保行政執(zhí)法相關政策法規(guī)，以具體案例為基礎，介紹環(huán)境公益訴訟知識;邀請環(huán)保局局長開辦培訓班，介紹涉水涉土污染企業(yè)執(zhí)法要點，分享執(zhí)法工作經驗，強調環(huán)保執(zhí)法中調查取證的重要性，強化環(huán)保執(zhí)法人員的證據意識，提升環(huán)保執(zhí)法人員的依法執(zhí)政能力[7]。

三、結論

綜上所述，我國基層環(huán)境保護執(zhí)法在工作理念、政策法規(guī)、工作落實、監(jiān)督管理及保障措施等方面存在不足。結合上述困境，其相應出路為：深化對基層環(huán)境保護執(zhí)法的認識、健全政策法規(guī)、加大執(zhí)法力度、加強監(jiān)督管理、提供執(zhí)法保障，提高基層環(huán)境保護執(zhí)法的深度與廣度，營造良好生產生活環(huán)境。

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