粵港澳大灣區(qū)法律制度創(chuàng)新探索

秦春花 王建萍 王賢 楊勝朝

摘要粵港澳大灣區(qū)建設已經進入白熱化狀態(tài)，混合多元治理模式已現(xiàn)雛形，但各方利益爭端也已日漸顯現(xiàn)，為大灣區(qū)發(fā)展埋下了不安定的伏筆。本文認為借鑒WTO模式，構建混合多元粵港澳大灣區(qū)治理模式，重點建立爭端解決機制，及時協(xié)調平衡各種利益關系，實現(xiàn)各方利益最大化，引導大灣區(qū)和諧健康發(fā)展。

關鍵詞機關爭端解決機制 專門委員 會專家小組 上訴機構

粵港澳大灣區(qū)的大政方針已定，中共中央、國務院公布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，把粵港澳大灣區(qū)建設的宏偉的藍圖做了非常詳盡的描述，但目前發(fā)展中面臨的實際問題是：一國、二制、三種法域，要把這么復雜的區(qū)域建設好，實現(xiàn)穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展，不是一件簡單的事情。即要做到保障一個國家的統(tǒng)一性，又要協(xié)調好大灣區(qū)內各種政治勢力、經濟勢力、中立團體以及各地方政府還有普通老百姓的利益和訴求，還要適當兼顧到各區(qū)域內不同的理念和認同感等。建立一個混合多元的粵港澳大灣區(qū)模式才能凝聚起這么多不同利益集團和不同理念的粵港澳大灣區(qū)人民，建設美麗繁榮富強的粵港澳大灣區(qū)。

一、構建粵港澳大灣區(qū)機關爭端解決機制的必要性和重要性

首先，尋求利益平衡和利益最大化，是迫切需要構建混合多元粵港澳大灣區(qū)模式及爭端解決機制的根本原因。

“如果說個別利益的對立使社會的建立成為必要，那么就正是這些個別利益的一致才使社會的建立成為可能。正是這些利益的共同之點，才形成了社會的聯(lián)系;如果這些利益彼此并沒有一些一致之點的話，則不會有任何社會可以存在了”?；浉郯拇鬄硡^(qū)松散而又日益密切的聯(lián)系，使大灣區(qū)內各地方政府、團體和機構等彼此不完全相同，甚至有時是彼此沖突的利益糾結，迫切需要一個能夠協(xié)調統(tǒng)一各區(qū)域內地方政府、政治團體、經濟集團、區(qū)域內其他組織以及普通老百姓的具有一定權威性，同時還要具有一定的民主自治性的機構，銜接起中央政府與大灣區(qū)的治理關系，協(xié)調和平衡各方關系，達到各方利益平衡協(xié)調和最大化，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)穩(wěn)定繁榮發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)機關爭端解決機制（借鑒學習WTO的爭端解決機制），正是符合這種準政府性、準司法性，同時又兼具民主公平公開性的體制機制。

其次，縱觀世界范圍內所有的機關爭端解決機制，唯有WTO的體制機制非常符合準政府、準司法性質，同時又很民主公平公正的要求的。

其他大灣區(qū)在快速發(fā)展中都重新構建起了屬于自己的新的管理機構（委員會），例如紐約灣區(qū)的管理委員會、舊金山灣區(qū)管理委員會等。只有按照大灣區(qū)新發(fā)展的格局和趨勢，重新構建起適應大灣區(qū)發(fā)展需要的治理模式，才能保障大灣區(qū)順利建成并持續(xù)繁榮穩(wěn)定發(fā)展下去。

最佳的選擇是構建一個既有一定權威性（通過強制管轄權保障粵港澳大灣區(qū)內部爭端、糾紛能夠及時解決），同時還要具有一定的民主公平合理性（符合各區(qū)域內部不同理念和期盼）的機關爭端解決機制，才能真正協(xié)調和凝聚大灣區(qū)內所有團體和全體人民，停止糾紛，放下“有色眼鏡”，相互信任，和諧發(fā)展。因此，借鑒WTO模式，構建粵港澳大灣區(qū)機關爭端解決機制，是筆者的一個全新的提議和倡導。

二、粵港澳大灣區(qū)機關爭端解決機制依法設立問題

在依法治國的理念下，任何機關的設置都必須符合相關法律法規(guī)的規(guī)定，即粵港澳大灣區(qū)機關爭端解決機制也必須在《憲法》《基本法》的框架內，依法設置。筆者對以上法律法規(guī)進行了逐一的篩選，列舉了以下條款中符合設立粵港澳大灣區(qū)爭端解決機制的法律和路徑：

（一）合法組建的法律權力來自于《憲法》第一章總綱的第二條

“第二條中華人民共和國的一切權力屬于人民。

人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”

解釋：全國人民自然包括粵港澳大灣區(qū)人民，他們可以通過各種途徑參與管理國家事務，經濟文化事業(yè)，社會事務，那么構建一個由香港各界人民組成的準政府、準司法性質的爭端解決機關，管理粵港澳大灣區(qū)經濟文化和社會事務就屬于正常行使憲法賦予的管理權范疇。

（二）合規(guī)婦建的法律途徑來自于《憲法》第一章總綱第三條

“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?！敝醒牒偷胤降膰覚C構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！?/p>

合規(guī)法律途徑來自于《基本法》序言：“根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港特別行政區(qū)實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施?！?/p>

解釋：雖然粵港澳大灣區(qū)爭端解決機關只是一個地方性的準行政、準司法機關，但按照以上法條的規(guī)定，依然要經過中央人民政府批準并最終經人民代表大會審議通過，方能依法設立。

三、粵港澳大灣區(qū)機關爭端解決機制與WTO機關爭端解決

（一）混合多元的粵港澳大灣區(qū)治理模式與WTO模式的異同

從圖1、圖2我們可以看到，混合多元粵港澳大灣區(qū)治理模式與WTO是完全不同的二種模式，WTO僅僅只是一個處理多國貿易和知識產權糾紛的爭端解決機制，而混合多元粵港澳大灣區(qū)治理模式（簡稱粵港澳大灣區(qū)模式）則不僅要處理一個國家內多區(qū)域的經濟貿易糾紛，還要處理包括關乎國家安全、國家榮譽以及整個大灣區(qū)社會穩(wěn)定、安全、產業(yè)結構、科技發(fā)展、教育、環(huán)境、知識產權保護等等囊括了灣區(qū)內所有事務的一個全新的治理模式，即該粵港澳大灣區(qū)模式未來要成為全權處理粵港澳大灣區(qū)具體各種事務的一個準政府、準司法性質的機構。

（二）如何整合現(xiàn)有2+9體制與混合多元粵港澳大灣區(qū)治理模式

既然粵港澳大灣區(qū)模式是一個準政府、準司法機構，那么就意味著它一方面不能完全取代2+9現(xiàn)有的體制機制，即各種運營正常的龐大的政府機構和司法機構。但另一方面，粵港澳大灣區(qū)模式又要從整個大灣區(qū)的角度管理好粵港澳大灣區(qū)的所有事務，勢在必行的就是整合2+9現(xiàn)有的體制機制和龐大的機構，同時，還要打通與中央政府機構的對接渠道。

具體做法如下：

第一層級：兩個委員會和一個行政長官會議。委員會1主要由大灣區(qū)內的人大代表和區(qū)議員組成，委員會2主要由2+9現(xiàn)有的書記們組成。行政長官會議由各地方政府的行政長官們組成。委員會1主要負責區(qū)域協(xié)同立法工作和任務;委員會2主要分管政治類、法律類事件的處理、國家事務類;行政長官會議主要分管經濟貿易類、產業(yè)政策類、教育類、知識產權類以及高科技等事務。這樣分工的目的是為了與中央人民政府和我國司法體制的對接。除委員會1按照《立法法》或《組織法》運作外，委員會2和行政長官會議屬于臨時會議，只有當出現(xiàn)重大緊急情況或者爭端解決機制不能解決的問題時才召開臨時會議。另外，當出現(xiàn)委員會和行政長官會議以多數(shù)決都不能解決爭議時，提交中央人民政府相關部門并提請負責粵港澳大灣區(qū)事務的副總理，直至總理、主』蒂確定權威解決方案。

第二層級：總理事會領導下的各專門委員會及爭端解決機構。總理事會及各專門委員會是常設機構，秉著精簡、實干、效率、公平、公開的原則組建。實行總理事會下的各專門委員會負責制?？偫硎聲煽偢墒?名、理事2名組成，全權負責協(xié)調理事會下設各部門秘書會、機關爭端解決機制（專門委員會和上訴機構）之間的關系，以及召集委員會2會議與行政長官會議，委員會l屬于最高權力機構，獨立運作?？偫硎聲略O秘書會負責各種具體的行政事務，設秘書長1名，負責整個秘書處的管理和協(xié)調工作;設秘書若干名，主要工作職責是協(xié)助和支持各委員會和行政長官會議完成具體負責匯總和歸檔，并保管各委員會的重要文件、會議記錄。其中專設機要秘書1名，專事委員會會議和行政長官會議的會場布置、詳細事務安排以及記錄、歸檔、保管任務。

爭端解決機構單列，與秘書會是平行關系，不受任何理事的監(jiān)督和管轄。下設專家小組和上訴機構二個裁決性質的準司法機關，負責大灣區(qū)內機構之間、地區(qū)政府之間的爭端審議和裁決工作，自然人之間的糾紛和爭端不受理。專家小組和上訴機構的成員按照專業(yè)、敬業(yè)和獨立性的原則下，由秘書會負責羅列名單，交由總干事和理事們初審并推薦給委員會和行政長官會議審議通過。專家小組和上訴機構的運作模式，下面章節(jié)中程序部分再詳細規(guī)定，此處暫不累述。名單一旦通過，實行終身制，主要是為了保障裁決的公平公正，把行政及其他干擾降到最小。但總干事有提請委員會或行政長官會議的彈劾權。針對一名專家或者上訴機構的成員，彈劾權在其任職區(qū)間，最多不能超過3次。每年不能超過1次。另外，建議專家小組前設置一個受案機構，負責接受和審核是否受案并協(xié)助和支持專家小組完成仲裁工作。