關于健全檢察機關職務與職級并行制度的思考

鄭越超 劉文斌

關鍵詞檢察機關 職務職級 并行體制 檢察效率

伴隨司法體制改革的陸續(xù)推進，檢察機關內部的變革已是箭在鉉上。然而，內部結構的變革要怎樣應對，是一個沒有統(tǒng)一意見、系統(tǒng)化的、極為繁雜的命題。筆者的觀點是，檢察機關內部機構的創(chuàng)設被多種元素左右，但是變革預案的出臺要遵照既定的準則，就是講要以檢察職能為參考對象，保證檢察權的實施與落實。

一、檢察機關內部部門情況闡述

任何事物的存在都并非獨立的，在特定的歷史環(huán)境與社會環(huán)境中生存、長期積累的成果。對檢察機關內設部門情況的考評，要秉承歷史與辯證的理論進行。

（一）檢察機關內設部門的歷史沿襲

在很長一段時間內，民眾對檢察機關地位與檢察工作的認知缺少理性，檢察機關歷經(jīng)了無數(shù)磨難，檢察機關內設部門的發(fā)展也被當時政治社會形勢的影響而缺少持續(xù)性與規(guī)律性。檢察機關復原重構以后，伴隨民眾對法治規(guī)則與訴訟法則的解讀日漸發(fā)展，各種檢察任務開始涌現(xiàn)。檢察機關內部機構的變革也體現(xiàn)出獨有的特征：首先，是檢察任務的專門化所形成的事項分類;其次，是檢察職能的多元化拓展了權力的范圍。比如，為了對刑事案件重構最高檢設立的刑事檢察廳。例如，近段時間以來，為強化刑事案件破獲效率，最高檢提出指控、申訴兩大事項分離，由控告檢察廳與刑事申訴檢察廳分別負責完成，—些地方檢察機關設立了控告檢察部門和刑事申訴部門。再比如，近段時間以來，為提升刑事案件的出庭率等，一些地方檢察院將公訴部門分解成2到3個子部門。為加強民事行政檢察工作，一些地方單位先后成立了民事檢察部門與行政檢察部門。為保證案件質量成立了案件管理辦公室與死刑復核檢察廳。能夠講，檢察機關內設部門的設立與分類，為檢察機關全方位執(zhí)行法制監(jiān)管責任、推動各項檢察工作的有效開展有著正面效應。然而，一部分與司法制度不吻合的情況也開始浮出水面，通常表現(xiàn)為內部部門設立并未達成一致，速度過陜，盲目啟動，阻礙了檢察權的監(jiān)督功能的發(fā)揮;內部機構的功能判定模棱兩可，職能混淆，職權交叉，檢察權的實施效率變低。職責分隔不明朗;局、處、科等稱謂配置混亂;內部機構的整體框架無法支撐實際工作，不同層次的檢察院內部機構的職能并沒有有效發(fā)揮出來，這部分難題需要認真解讀。

（二）檢察機關內設部門的弊病

中國檢察機關內設部門留存的問題，能夠定義為繁復與散亂。繁復，是說內設部門的數(shù)目太多，有不合規(guī)、不可控的情況，阻礙檢察效率的提升。隨著民眾對檢察業(yè)務的熟悉，檢察業(yè)務的專業(yè)化與業(yè)務類別的細分開始變得比較規(guī)矩。內部機構的創(chuàng)設與增多，其對檢察業(yè)務依然有不小的正面效果，客觀上可以帶動檢察業(yè)務專門化工作的開展。但是，內部機構的增多本身并無紕漏，然而部門的增加超過了整體計劃，就會出現(xiàn)人浮于事的問題，另外，大部分省市的基層檢察院還設置了派駐機構。當前最高檢與省院的機構創(chuàng)設可以保證日常工作的開展，但地方市級檢察院特別是基層檢察院就會產(chǎn)生人力缺乏的現(xiàn)象，個別地區(qū)基層檢察院甚至產(chǎn)生一人科、二人科的狀況。由于機構臃腫、工作細化，導致一線辦案人員人手不夠，案件質量也無法提升。

散亂，是說各區(qū)域檢察機關在部門設立方面未達成一致意見，即便相同類別的內設部門在領導職級、職數(shù)、編制層面有著很大差別，甚至出現(xiàn)各內部機構問的職能不明晰，職權配置散亂。特別是2012年《刑事訴訟法》改變后，一些職權同時存在于檢察機關若干部門當中，并行執(zhí)行。《人民檢察院組織法》第20條闡述到——最高檢依照需求，創(chuàng)設所需的監(jiān)察機構與其他業(yè)務部門。省市檢察院能夠設置對應的檢察處、科與其它業(yè)務部門。文中所指出的對應，就表明從部門名稱到部門設立都沒有統(tǒng)一的標準。然而，這項指令將內設部門設立的靈便性居于首位，便于履行，卻喪失了必要的—致性，致使以后各級檢察機關內設部門的隨意性與不標準化。適當?shù)撵`便度必須與管控定律吻合，然而如果上下協(xié)調有誤差、同級職權分布不均、甚至同一地區(qū)同一層級也沒有標準可供參考，稱謂不—致、規(guī)格不一致，甚至同樣稱謂的內部機構執(zhí)行的權力標準不一，為管控業(yè)務設置了障礙，影響了檢察業(yè)務的內部統(tǒng)一性與協(xié)調度。

（三）檢察機關內設部門問題形成的主因

致使檢察機關內設部門所有問題的原由太多，但主因是以下三點：

1.設立標準不統(tǒng)——檢察職能法則匱乏

我國檢察機關內部機構的創(chuàng)設，整體策劃方面缺少一致化的準則。伴隨業(yè)務細分態(tài)勢持續(xù)強化，以往以工作對象或場地為準則的設立準則已經(jīng)開始動搖，形成了權責不一的局面，職權亂象開始出現(xiàn)，通常以訴訟版塊為核心、專業(yè)細分為輔助、兼容其它職能來進行設立。實踐中，一部分機構依照訴訟版塊進行劃定。例如偵監(jiān)、公訴機構等。一部分根據(jù)管控受體來實施細分，例如鐵路、監(jiān)所檢察部門等。一些依照行業(yè)類型來區(qū)分，比如經(jīng)濟、金融檢察部門等。檢察職能既不是獨一的法則，使用非關鍵性準則，近段時間以來，檢察理論的研究核心過渡到檢察機關的法制特性層面的驗證方面，對檢察職能的種類、特征與定律缺少深度體系化研討;在對檢察權的特征、效能等進行研究時將法制監(jiān)督權看成一個不可分割的系統(tǒng)，并未解析具體職權的合法性及實施的合法性等。檢察職能是概念工具，在涉及檢察職能與檢察理論的研討中也比較普遍，然而經(jīng)常與權力、職級等混淆，并未清楚地界定。

2.實用主義引導——內設部門功能的異化

在缺少準則的狀況下，檢察機關內設部門設立通常以實際工作任務為引導。有些依賴增加部門來進行項目的操作，有些通過設置專業(yè)部門來顯示某種工作的重要。在一部分檢察院，內部機構的創(chuàng)設還需要著手完成職工編制、員額編制、干警福利等相關方案的策劃。這是因為，在當前的公務員職級管理制度下，檢察官被看做是—般的公務人員，檢察院的領導層與非領導人員編制與其內部結構的數(shù)量是相對等的，各地區(qū)檢察院想方設法增加機構來提升職數(shù)與編制，另外，已設立的機構不愿隨意裁員，這會導致職能機構混淆、力量變得分散、效果不甚理想。這種追尋直觀效應的實用模式的使用，既會導致檢察機構內部機構逐年數(shù)量龐大，也會嚴重妨礙內部工作效率提升與案件質量提升。從實際來說，一部分部門改革試點的機構由于擔憂影響骨干的職級待遇、影響干警工作的積極性而不情愿整頓部門，或根據(jù)新的命令采取整合行動，然而已有的內設部門暫時不用裁撤，這也阻礙了改革的深層次推行。

二、健全檢察機關職務與職級并行體制的思考

（一）走出認知誤區(qū)

國家相關文件將人民檢察院工作人員進行分類管控是司法制度改革的一項內容，并以該問題為核心進行研究驗證。然而，全部研究驗證均是以檢察權、檢察官等問題為核心，極少重視其它相異的職級或職組的檢察人員。分類改革是全部檢察人員的職級、職務的改革，無法脫離其它職級或職務的人員，需要將其納入其內。并且，分類管理必須打好基礎框架或合理的整體設計，應對分類管控的理論根據(jù)、所要達到的終極目標，與分類管控對職級職務的配置作出有力的理論解析，為分類管理提供強大的證據(jù)。

（二）職級、職務等的約束太多，職位歸級不能僅參考舊理念進行

職級職務是分類的重點。職級、職務其實是同一職系內部員工的職業(yè)通道。職級職務的不同，就表現(xiàn)為相異的擢升渠道。職位歸級的另一種定義就是薪水隨著擢升而增加，各級別的薪水有著科學的差距，以此來體現(xiàn)級別的提高。假如根據(jù)職位分類學說，技術人員，盡管不做檢察業(yè)務，然而在職系內能夠擢升到與檢察長或副檢察長等同的職級，分享相應的薪酬福利。

例如，在改革中，重慶市渝中區(qū)檢察院在職級歸等階段，通常沿襲品位分類的理念，也就是說職位與職級對等，就對應地享受何種薪酬，并沒有根據(jù)職業(yè)體系內的職級構建與其配套的薪水系統(tǒng)。職業(yè)歸等依然體現(xiàn)出品位—行政級別，導致干警不關注體系內部職級、職務等，依然將注意力放在自身的行政級別。有關該點，能夠從該檢察院的調研問卷中得到佐證：該檢察院78.5%的檢察人員對自己所在的職組、職系并不了解，其想法應該是這與自己的行政級別關系并不密切，無法提升自身的薪酬，其情愿看到行政級別與經(jīng)濟薪酬的提高，這樣更為實在。

相異職務、職級的人員，要有個性化的職業(yè)策劃與職業(yè)發(fā)展渠道。人員分類背景下的職業(yè)規(guī)劃，其實是在相同職系或職組內部的職級擢升。例如，秘書職位能夠從低等秘書升級成高等秘書，然而不能直升為檢察官，就算是最低級別的檢察官也是不可能的。高檢院要以規(guī)定的出臺為機遇，組織人事部門應當依照我國對專業(yè)技術骨干訂立的各種專業(yè)技術的職稱、考評、晉升渠道對其它職組、職系的檢察人員進行單獨管控。

三、結語

綜上所述，依照最高檢的文件，檢察人員的職級職務并行的現(xiàn)象已經(jīng)較為常見。然而，根據(jù)我國國情、檢察工作定律、體現(xiàn)檢察院職業(yè)特征的需求，構建分類合理、構造科學、職責清晰、管理規(guī)范的人員管理體制極為關鍵，管理改革勢在必行、職務職級并行不可避免。