PPP融資項(xiàng)目的法律問題研究

童浩

關(guān)鍵詞地方政府 PPP融資項(xiàng)目 特許經(jīng)營 合作伙伴

為完善政府公共服務(wù)能力，滿足群眾的物質(zhì)需求，政府需要通過融資或投資活動(dòng)，籌措更多資金用于基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)。PPP融資項(xiàng)目是社會(huì)資本與政府合作融資的新型項(xiàng)目模式，能提供傳統(tǒng)融資項(xiàng)目無法滿足的資金支持及社會(huì)資本支持，并為社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)提供更全面的融資通道。PPP融資項(xiàng)目能有效緩解地方政府的財(cái)政壓力，增加社會(huì)資本在基礎(chǔ)建設(shè)方面的利用率，強(qiáng)化政府職能在國家治理及市場資源配置方面的重要作用。自2014年，我國開始大力扶持PPP融資項(xiàng)目，PPP融資模式下，政府需要承擔(dān)項(xiàng)目投資主體的責(zé)任，并在合作融資的過程中，發(fā)揮項(xiàng)目資金監(jiān)管與運(yùn)營監(jiān)管的職能作用。政府相關(guān)政策性文件，雖然能對PPP融資項(xiàng)目形成有效的監(jiān)管，但對于合作伙伴選擇、特許經(jīng)營等相關(guān)法律問題也必須引起政府部門的關(guān)注。

一、PPP融資項(xiàng)目的法律問題

（一）特許經(jīng)營的法律問題

特許經(jīng)營協(xié)議是確保融資雙方利益，維護(hù)雙方融資關(guān)系，避免雙方在合作過程中產(chǎn)生不必要糾紛的法律工具。在實(shí)際工作中，關(guān)于特許經(jīng)營方面的司法解釋并不全面，致使PPP融資項(xiàng)目時(shí)常發(fā)生類似法律問題。融資雙方在簽訂PPP融資項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議時(shí)，往往會(huì)牽涉許多法律層面的問題，其中關(guān)于融資方案內(nèi)容、投資計(jì)劃細(xì)則及項(xiàng)目啟動(dòng)前的準(zhǔn)備工作均應(yīng)在協(xié)議中予以明確列示，此外，關(guān)于項(xiàng)目后期資金運(yùn)作、融資收入、投資回報(bào)等內(nèi)容也應(yīng)列示在協(xié)議條款中。特許經(jīng)營協(xié)議既是雙方合作的法律依據(jù)，也是最容易產(chǎn)生法律糾紛的內(nèi)容，主要原因在于雙方履行協(xié)議的出發(fā)點(diǎn)不同，對協(xié)議細(xì)則的解釋也帶有傾向性，加上缺乏上位法法律體系指引，最終導(dǎo)致PPP融資項(xiàng)目運(yùn)作期間產(chǎn)生各種類型法律問題。

就我國目前特許經(jīng)營的規(guī)定來看，不僅涉及的范圍較廣，涉及的政府機(jī)構(gòu)也較多，諸如《政府采購法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《市政公用事業(yè)管理辦法》等，這些規(guī)定屬于對應(yīng)領(lǐng)域?qū)俚奶卦S經(jīng)營法規(guī)。按照這些規(guī)定具備的法律效力來看，其代表的分別是行政法規(guī)、政府規(guī)章及政策性法律文件。這些代表層面不同、內(nèi)容不同、授予方式也不同的特許經(jīng)營法規(guī)，在PPP融資項(xiàng)目運(yùn)作流程里會(huì)產(chǎn)生多樣化的矛盾，甚至造成制度執(zhí)行混亂。

（二）合作伙伴選擇的法律問題

按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，地方政府在開展PPP融資項(xiàng)目的過程中，主要通過招標(biāo)投標(biāo)的方式確定合作伙伴。以高速公路PPP融資項(xiàng)目為例，在合作伙伴選擇時(shí)主要面臨局限性導(dǎo)致的法律問題，主要涉及以下內(nèi)容：

1.招標(biāo)文件：PPP融資項(xiàng)目在確定合作伙伴時(shí)，依然沿用傳統(tǒng)招標(biāo)文件的格式及內(nèi)容，雖然法律層面對相關(guān)人員制定招標(biāo)文件并沒有強(qiáng)制規(guī)定，但在實(shí)際工作中，必須依據(jù)法律規(guī)定確保招投標(biāo)文件的嚴(yán)謹(jǐn)性。招標(biāo)文件除法律規(guī)定外，還應(yīng)涵蓋招標(biāo)項(xiàng)目、投標(biāo)報(bào)價(jià)、合同條款、實(shí)施技術(shù)等與PPP融資項(xiàng)目相關(guān)的內(nèi)容，假如涉及項(xiàng)目修改或內(nèi)容變更，必須依據(jù)法律規(guī)定執(zhí)行。招投標(biāo)環(huán)節(jié)，有關(guān)招投標(biāo)文件的內(nèi)容與格式可能需要反復(fù)變更或修改，內(nèi)容變動(dòng)越多，規(guī)范性越差，產(chǎn)生法律問題的機(jī)率也就越大。

2.招標(biāo)范圍：PPP融資項(xiàng)目確定合作伙伴，招標(biāo)范圍越小，面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)越大。信息不對稱是合作伙伴選擇最容易出現(xiàn)的法律問題，同時(shí)也是造成招標(biāo)范圍過小的主要原因，PPP融資項(xiàng)目涉及的內(nèi)容大多比較復(fù)雜，因此需要在招投標(biāo)環(huán)節(jié)投入大量的人力成本及資金成本，以應(yīng)對局限性問題。

二、PPP融資項(xiàng)目的法律問題應(yīng)對方案

（一）特許經(jīng)營的法律問題應(yīng)對

地方政府在解決特許經(jīng)營產(chǎn)生的法律問題，尤其是涉及公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)規(guī)定時(shí)，通常會(huì)選擇行政訴訟、行政復(fù)議、協(xié)商等糾紛解決途徑。在應(yīng)對特許經(jīng)營法律問題時(shí)，高速公路PPP融資項(xiàng)目是所有法律問題中爭議最大的一個(gè)項(xiàng)目，雖然地方政府及國家層面制度并沒有明確規(guī)定該項(xiàng)目面臨法律問題時(shí)的應(yīng)對策略，但可借鑒公用事業(yè)及基礎(chǔ)建設(shè)的特許經(jīng)營規(guī)定，即通過行政復(fù)議或行政訴訟等途徑解決法律糾紛。參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第六章爭議解決的相關(guān)內(nèi)容，地方政府在解決PPP融資項(xiàng)目特許經(jīng)營法律問題時(shí)，筆者認(rèn)為當(dāng)前有以下主要解決途徑，其中包括：

1.合作雙方在履行特許經(jīng)營協(xié)議的過程中產(chǎn)生法律糾紛，首先應(yīng)通過雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成或雙方未就此問題達(dá)到—致意見，執(zhí)行機(jī)構(gòu)或擁有特許經(jīng)營權(quán)一方可向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，假如特許經(jīng)營協(xié)議中約定了仲裁解決糾紛的條款，則應(yīng)向約定的仲裁機(jī)構(gòu)直接申請仲裁。

2.合作雙方在履行特許經(jīng)營協(xié)議中發(fā)生專業(yè)技術(shù)問題的爭議，可共同聘請專家或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作出判定，達(dá)成一致的簽訂補(bǔ)充協(xié)議并繼續(xù)履行，無法達(dá)成—致的，則按照上述第（1）點(diǎn)解決。

3.合作雙方在履行特許經(jīng)營協(xié)議中，特許經(jīng)營者認(rèn)為地方政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)在PPP融資項(xiàng)目運(yùn)作的過程中，出于主觀原因隨意變更協(xié)議內(nèi)容，或拒不履行規(guī)定作出的具體行政行為導(dǎo)致特許經(jīng)營方利益受到侵害的，法律賦予經(jīng)營者陳述事實(shí)、就問題的產(chǎn)生提出申辯的權(quán)利，如還無法達(dá)成一致解決的，還可以爭議及產(chǎn)生的損失提起行政復(fù)議或行政訴訟

4.需要提醒注意的是，在爭議解決的過程中，是要求繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議的，以保證公共產(chǎn)品和服務(wù)不受影響，不會(huì)影響或損害到廣大人民群眾的利益。

在解決特許經(jīng)營產(chǎn)生的法律問題，尤其是高速公路PPP融資項(xiàng)目法律問題時(shí)，首先，應(yīng)參照上位法關(guān)于特許經(jīng)營管理的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合國家法律、地方性法規(guī)、政府行政規(guī)章等制度層面對特許經(jīng)營法律問題的約束，建議融資雙方盡量通過協(xié)商的方式自行解決法律問題;其次，涉及政府行政機(jī)構(gòu)或相關(guān)人員違反特許經(jīng)營規(guī)定的情況作出的具體行政行為，可通過行政訴訟或行政復(fù)議等方式應(yīng)對法律問題。假如融資雙方已經(jīng)在特許經(jīng)營協(xié)議里約定了仲裁條款的，則通過仲裁解決。

（二）合作伙伴選擇的法律問題應(yīng)對

通過招投標(biāo)方式確定PPP融資項(xiàng)目合作伙伴，無論是招標(biāo)文件，還是招標(biāo)范圍都有一定的法律局限性，缺乏“靈活性”是法律問題產(chǎn)生的根本原因。為有效應(yīng)對法律糾紛，防止因合作伙伴選擇造成的法律問題，招標(biāo)方應(yīng)在招標(biāo)文件制定時(shí)對不涉及法律強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)容予以創(chuàng)新。投標(biāo)方在制定投標(biāo)時(shí)，應(yīng)對核心內(nèi)容及法律條款予以準(zhǔn)確界定，除上述內(nèi)容不允許修改與變更外，其他不涉及核心內(nèi)容、法律強(qiáng)制性規(guī)定的及法律條款的部分均可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況予以靈活調(diào)整。

招投標(biāo)文件是PPP融資項(xiàng)目確定合作伙伴、應(yīng)對法律問題的基礎(chǔ)，通過投標(biāo)文件可以充分展現(xiàn)投標(biāo)單位的價(jià)值與實(shí)力，吸引招標(biāo)方的注意力;通過招標(biāo)文件可以展現(xiàn)招標(biāo)單位的魅力與優(yōu)勢，吸引更多合作伙伴的關(guān)注。無論是對于招標(biāo)方還是投標(biāo)方，合作伙伴選擇都是一個(gè)雙向選擇的過程，而投標(biāo)方條件及招標(biāo)方要求就是構(gòu)成這一過程的關(guān)鍵因素，只要滿足其中的因素，雙方就可以開展合作，并就后期PPP融資項(xiàng)目運(yùn)作情況展開交流與合作、商討與磨合。確定合作伙伴的意義在于通過提高招投標(biāo)文件及招標(biāo)范圍的靈活性，避免法律局限性對招投標(biāo)雙方造成的阻礙，確保合作雙方在PPP融資項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系。

應(yīng)對招標(biāo)范圍過小造成的法律問題，必須由地方政府發(fā)揮制度體系完善的作用，為社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)提供更加暢通的法律體系指引，為投資方提供健全的投資環(huán)境，使其打消顧慮，盡陜做出投資決策。擴(kuò)大招標(biāo)范圍，還可以通過提高資金回報(bào)率、加大政府宣傳力度實(shí)現(xiàn)。PPP融資項(xiàng)目合作伙伴選擇流程，既可以獲得大量資金支持，又可以為社會(huì)資本投資者帶來可觀的收益，這些優(yōu)勢必須在招標(biāo)文件中予以說明。此外，在招投標(biāo)過程中，必須體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的經(jīng)濟(jì)合作原則，明確政策保障及資金保障方式，確保投標(biāo)方的投資收益及招標(biāo)方的權(quán)利。擴(kuò)大招標(biāo)范圍，應(yīng)盡量簡化招投標(biāo)流程，減少合作伙伴選擇流程里不必要的環(huán)節(jié)，確保雙方費(fèi)用最小化、利益最大化。

三、結(jié)語

通過以高速公路PPP融資項(xiàng)目為例，對地方政府開展PPP融資項(xiàng)目在特許經(jīng)營及合作伙伴選擇時(shí)面臨的法律問題進(jìn)行研究，總結(jié)相關(guān)法律問題的應(yīng)對措施。PPP融資項(xiàng)目相關(guān)法律問題的解決，首先應(yīng)從特許經(jīng)營及合作伙伴選擇環(huán)節(jié)缺少法律體系指引，缺少政府監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，發(fā)現(xiàn)PPP融資項(xiàng)目在特許經(jīng)營協(xié)議、招標(biāo)文件、招標(biāo)范圍等方面潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)問題，并就這些問題提出應(yīng)對措施。高速公路PPP融資項(xiàng)目既能有效提升基礎(chǔ)建設(shè)效率，又能提高金融市場的活躍度，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，找出該項(xiàng)目法律問題產(chǎn)生的原因，有利于優(yōu)化PPP融資項(xiàng)目流程，完善與特許經(jīng)營及合作伙伴選擇相關(guān)的法律體系，減少合作雙方的矛盾，降低法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的機(jī)率，避免因法律體系不完善導(dǎo)致的法律糾紛。