論環(huán)境規(guī)制中的法院角色
——從環(huán)境公益訴訟的模式選擇說開去

何江

（重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044）

一、程序競合、模式選擇與法院角色

環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟（簡稱“兩訴”）的相繼入法，終結(jié)或者說暫時(shí)平息了學(xué)界關(guān)于“兩訴”的適格原告、訴訟參加人地位、訴訟成本分擔(dān)、訴訟收益分配、救濟(jì)方式選擇等問題的爭論。然而“兩訴”的相繼法治化卻出乎意料地帶來了“公共政策的意外后果”，即針對同一環(huán)境公益侵害事實(shí)，當(dāng)其既符合環(huán)境民事公益訴訟也符合環(huán)境行政公益訴訟的起訴條件之時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何選擇。此即學(xué)界熱議的環(huán)境公益訴訟模式選擇問題。

（一）程序競合是誘發(fā)模式選擇之根源

從訴訟標(biāo)的來看，環(huán)境民事公益訴訟旨在調(diào)整平等主體間的環(huán)境民事法律關(guān)系，環(huán)境行政公益訴訟旨在調(diào)整不平等主體間的環(huán)境行政法律關(guān)系①檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟在形式上分別呈現(xiàn)出“官告民”和“官告官”的特性。但是黃錫生、謝玲認(rèn)為，根據(jù)訴訟法原理，公權(quán)力主體作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體時(shí)，是以降格為“凡市民”中一分子的身份而提起訴訟的，在訴訟中其僅能發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢而不能行使職權(quán)優(yōu)勢，因此檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的公益訴訟并未突破民事訴訟“民告民”和行政訴訟“民告官”的本質(zhì)。[1]。由此派生出“兩訴”不同的主體、客體、內(nèi)容和功能，也就使“兩訴”呈現(xiàn)出幾乎完全不同的面相。之所以在“兩訴”之間產(chǎn)生模式選擇之爭，蓋因“兩訴”所救濟(jì)的根本利益——受被訴違法行為侵害的環(huán)境公共利益——是等同的[2]，由此塑造出以訴訟方式救濟(jì)環(huán)境公共利益的程序競合。

以實(shí)踐中最常見的私主體污染環(huán)境為例。維護(hù)公共利益乃行政之出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)私主體污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益之時(shí)，往往也意味著行政管理上存在疏漏或不足，由此導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟起訴條件的滿足成為觸發(fā)環(huán)境行政公益訴訟的充分非必要條件。此時(shí)，針對私主體造成的環(huán)境公益損害，適格原告將面臨路徑選擇：（1）以負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的政府部門為被告向法院提起環(huán)境行政公益訴訟，要求政府部門責(zé)令污染責(zé)任人停止非法排污、進(jìn)行限期治理、消除污染或支付相關(guān)費(fèi)用，以行政責(zé)任為內(nèi)核的路徑概括為“法院—政府—責(zé)任人”的間接規(guī)制路徑。（2）以污染責(zé)任人為被告向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，要求污染責(zé)任人停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀或賠償損失，以民事責(zé)任為內(nèi)核的路徑概括為“法院—責(zé)任人”的直接規(guī)制路徑。圍繞環(huán)境公共利益維護(hù)這一核心議題，無論是基于行政責(zé)任還是民事責(zé)任的名義作出的處理，在實(shí)際內(nèi)容和客觀功能上都是趨同的，即最終都指向?qū)Νh(huán)境侵害的懲罰、矯正和填補(bǔ)[2]29。由此，“兩訴”的相繼法治化使適格原告面臨著一種通過訴訟方式維護(hù)環(huán)境公益的程序競合，即無論是啟動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟，抑或啟動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟，二者在維護(hù)環(huán)境公共利益這一核心目的上是殊途同歸的。

學(xué)界對于“兩訴”因程序競合誘發(fā)的模式選擇問題形成了多種觀點(diǎn)。

1.環(huán)境行政公益訴訟為主模式論。環(huán)境民事公益訴訟通過強(qiáng)化司法權(quán)和要求行政權(quán)配合司法權(quán)，法院超越和取代環(huán)保部門，成為環(huán)境公共事務(wù)的第一順位保護(hù)者，而環(huán)保部門則淪為提供科學(xué)技術(shù)等專業(yè)性支持的輔助者，容易造成司法權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)干涉，從而有損行政權(quán)與司法權(quán)之間的合理分工和權(quán)力平衡；環(huán)境行政公益訴訟旨在督促環(huán)保部門依法行政，并不會(huì)產(chǎn)生法院擠占行政機(jī)關(guān)權(quán)力空間的問題，因此應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟的主導(dǎo)模式[1]115[3-4]，極端觀點(diǎn)甚至認(rèn)為“民事公訴①根據(jù)受益主體是否特定，訴訟可以分為公益訴訟與私益訴訟；根據(jù)訴訟法律屬性的不同，可以分為民事、行政和刑事訴訟；根據(jù)起訴主體是否是公訴機(jī)關(guān)，可以分為公訴和自訴。因此，“民事公訴”是公訴機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟之簡稱。實(shí)無必要”[5]325。

2.環(huán)境民事公益訴訟為主模式論?！皟稍V”有主次之分、輕重之別，二者之間，應(yīng)當(dāng)以民事公益訴訟為原則，以行政公益訴訟為例外。在“福利國家”和“給付行政”的背景下，行政權(quán)幾乎滲透到社會(huì)生活的每個(gè)角落，出現(xiàn)侵害民事公益的領(lǐng)域一般都有相對應(yīng)的行政主管部門，倘若以此為劃分標(biāo)準(zhǔn)而提起行政公益訴訟，則所有公益訴訟都將是行政公益訴訟。行政乏力是催生環(huán)境民事公益訴訟之緣由，倘若強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政公益訴訟的絕對優(yōu)先，相當(dāng)于將問題又重新推給了本就執(zhí)行不能的行政部門，由此造成公益維護(hù)的遲滯和乏力。環(huán)境民事公益訴訟為主的訴訟格局有利于將訴訟的矛盾焦點(diǎn)聚焦于實(shí)施侵權(quán)行為的被告身上，從而有利于受損的環(huán)境公共利益得到盡快恢復(fù)[6-7]。

3.二元并存論。綜合考量中國的司法結(jié)構(gòu)、環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的背景、環(huán)境公益訴訟承載的制度功能以及現(xiàn)實(shí)中環(huán)境公益訴訟的實(shí)施情況等因素，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟二元并存才是中國環(huán)境法治發(fā)展完善的理性選擇[8-9]。

4.融合論。環(huán)境公益訴訟的訴訟標(biāo)的是原告所代表的普遍的環(huán)境公益與被告所體現(xiàn)的具體的環(huán)境私益之間的訴爭，作為一種特別的訴訟，不宜進(jìn)行民事和行政公益訴訟的二元分隔，應(yīng)當(dāng)參考美國的公民訴訟建立統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟制度[10]。

環(huán)境公益訴訟的模式選擇之爭至今仍在持續(xù)發(fā)酵。當(dāng)前的討論忽視了這一論題的初始預(yù)設(shè)，而徑直向公益訴訟的司法結(jié)構(gòu)、制度功能和實(shí)施情況等“表象”做功，這種“隔靴搔癢”式的辯駁注定難以產(chǎn)生令人信服的結(jié)果。找到各種觀點(diǎn)的根本分歧，從根源上破解環(huán)境公益訴訟的模式選擇問題。

（二）法院角色是決定模式選擇之關(guān)鍵

“規(guī)制”有廣義和狹義之分，廣義的規(guī)制是指私人和公共機(jī)構(gòu)（立法、行政和司法機(jī)關(guān)）依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)所進(jìn)行的行為[11]1。狹義的規(guī)制是指政府或國家依法律的授權(quán)或規(guī)定，對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行的調(diào)控監(jiān)管?？紤]到“規(guī)制”的本質(zhì)及其在當(dāng)下興起之應(yīng)有含義是政府規(guī)制[12]，因此本文采狹義說，環(huán)境規(guī)制特指政府對環(huán)境行為的調(diào)控監(jiān)管，環(huán)境規(guī)制中的法院角色則是指在政府規(guī)制之外，法院對環(huán)境治理產(chǎn)生的影響。法院在政府主導(dǎo)的環(huán)境規(guī)制中的角色定位是模式選擇之爭產(chǎn)生的根源，也是破解模式選擇之關(guān)鍵。

環(huán)境行政公益訴訟在本質(zhì)上是法院借助司法審查制約環(huán)境行政權(quán)行使的制衡機(jī)制。環(huán)境行政公益訴訟制度得以建立的前提是，政府負(fù)有對環(huán)境公益進(jìn)行維護(hù)的法定職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境行政公益訴訟的核心功能是通過“監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者”促使負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履職[13]。這一功能定位從《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中亦可看出。根據(jù)該司法解釋，法院在環(huán)境行政公益訴訟中可以作出的判決方式包括確認(rèn)違法、責(zé)令采取補(bǔ)救措施、重新作出行政行為、限期履行和判決變更。除因行政處罰明顯不當(dāng)可以判決變更外，其余可供選擇的判決方式均未賦予法院直接作用環(huán)境侵害民事主體的權(quán)力，而是通過判決負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以依法履職的行政責(zé)任，來間接達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益之目的?？梢?，法院在環(huán)境行政公益訴訟中更多地充當(dāng)?shù)氖恰皩?dǎo)火索”的作用，“引燃”政府積極、正確履職才是其核心要義，因此環(huán)境行政公益訴訟的制度創(chuàng)設(shè)并未突破由政府規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)模式。法院借環(huán)境行政公益訴訟督促、制約行政機(jī)關(guān)依法行政的職能可稱之為法院的環(huán)境規(guī)制制衡者角色。

“（民事）公益訴訟與民事糾紛有著根本的不同，民事糾紛的本質(zhì)是‘私益’，所謂‘公益’的屬性，本身就決定了公益糾紛不屬于一般民事糾紛?！盵14]4換言之，環(huán)境民事公益訴訟與普通的民事侵權(quán)訴訟具有本質(zhì)區(qū)別，法院在兩種訴訟中承擔(dān)的角色是截然不同的。在環(huán)境民事公益訴訟中，職權(quán)主義加持的法院對環(huán)境公共利益案件的受理、裁判和執(zhí)行，已經(jīng)構(gòu)成對環(huán)境行政權(quán)的直接行使，由此法院超越和取代環(huán)境行政機(jī)關(guān)成為與政府比肩的直接規(guī)制者?！碍h(huán)境行政公益訴訟為主模式論”對環(huán)境民事公益訴訟的貶抑，正是源于后者對法院角色的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。例如，王明遠(yuǎn)認(rèn)為，“環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，盡管在表面上模仿了民事訴訟程序，其內(nèi)核卻是行政執(zhí)法程序”[3]56?！霸谖覈壳暗姆杉八痉ń忉屩校嬖趯⒃V訟程序視為保護(hù)公益的一種行政手段的傾向”[15]。環(huán)境民事公益訴訟“實(shí)際上是將環(huán)境保護(hù)的行政責(zé)任部分的轉(zhuǎn)嫁給司法機(jī)關(guān)……對于法院而言，則是‘司法角色行政化’?！盵16]254概言之，“我國的環(huán)境（民事）公益訴訟相當(dāng)于另起爐灶地建立了一套與政府執(zhí)法相平行的制度?！盵17]可見，在“法院—政府—責(zé)任人”的三方關(guān)系中，環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建出“法院監(jiān)督—政府執(zhí)法—責(zé)任人守法”的間接規(guī)制模式，而環(huán)境民事公益訴訟則構(gòu)建出“法院執(zhí)法—責(zé)任人守法”的直接規(guī)制模式。法院越俎代庖地直接行使環(huán)境規(guī)制職權(quán)的現(xiàn)象可稱之為法院的規(guī)制者角色，在政府主導(dǎo)環(huán)境規(guī)制的語境下，法院則構(gòu)成了環(huán)境規(guī)制的替代者角色。

法院充當(dāng)制衡者進(jìn)而督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政的角色定位具有“三權(quán)分置”理論的堅(jiān)實(shí)支撐，因此環(huán)境行政公益訴訟的正當(dāng)性和實(shí)效性也就連帶地得到了證成。此時(shí)，環(huán)境公益訴訟模式選擇的關(guān)鍵，就在于法院的環(huán)境規(guī)制替代者角色是否具有理論上的正當(dāng)性和實(shí)踐上的可行性。倘若答案是否定的，則“環(huán)境行政公益訴訟為主模式”將得到證成；倘若答案是肯定的，則“環(huán)境民事公益訴訟為主模式”或“二元并存模式”會(huì)得到驗(yàn)證。現(xiàn)有理論多從司法實(shí)用主義的角度去理解法院承擔(dān)環(huán)境規(guī)制職能的現(xiàn)象，認(rèn)為受司法能動(dòng)、生態(tài)文明建設(shè)等政治號召的“裹挾”，法院成為了在特定時(shí)期針對特定任務(wù)開展“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的協(xié)助者，作為實(shí)用主義的產(chǎn)物，這種現(xiàn)象本身并無理論證成的必要性和可能性。將法院的規(guī)制者角色視為無需理論證成的實(shí)用主義產(chǎn)物之觀念乃一種思維上的怠惰，忽視了現(xiàn)實(shí)背后的深刻邏輯。有必要另外論證法院在環(huán)境公共事務(wù)中的作用之增長，乃一種“新常態(tài)”還是“新的反常態(tài)”。

二、法院在環(huán)境規(guī)制中的角色演進(jìn)

任何國家都有三種權(quán)力，分別是由議會(huì)行使的制定、修正或廢止法律的立法權(quán)力；由行政機(jī)關(guān)行使的維護(hù)公共安全、防御侵略的行政權(quán)力；以及由法院行使的懲罰犯罪或裁決私人訟爭的司法權(quán)力[18]155。當(dāng)前學(xué)界對法院充當(dāng)環(huán)境規(guī)制替代者的憂慮與質(zhì)疑，就源于對法院乃私人訟爭之裁決者的刻板印象。

（一）作為私人訟爭裁決者的法院

環(huán)境問題肇始于18世紀(jì)60年代的第一次工業(yè)革命，對環(huán)境規(guī)制中的法院角色考察以此為起點(diǎn)。（1）環(huán)境問題：第一次工業(yè)革命引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)出點(diǎn)源污染為主、品類單一、規(guī)?？煽氐忍卣鱗19]7。（2）環(huán)保意識：社會(huì)的環(huán)保意識正處于萌芽階段，沉醉在生產(chǎn)力進(jìn)步的人類社會(huì)對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的需求尚處于較低層面。（3）行政模式：18世紀(jì)中期至20世紀(jì)30年代是西方各國在國家形態(tài)上遵循“夜警國家”的時(shí)代，在“小政府，大市場”的古典自由經(jīng)濟(jì)學(xué)思想統(tǒng)攝下，西方國家普遍將行政權(quán)限制在“有限行政”和“被動(dòng)行政”之中[3]58。不那么緊迫的環(huán)境問題與不那么主動(dòng)的行政風(fēng)格兩相疊加，結(jié)果是，政府非常謹(jǐn)慎地將未突破社會(huì)容忍限度和環(huán)境容量的生態(tài)環(huán)境問題上升到政府的規(guī)制議程。

點(diǎn)源污染問題確實(shí)造成污染源附近居民切實(shí)權(quán)利的侵害，在市場失靈和政府不作為的雙重背景下，調(diào)和利益沖突的法院就被推到了環(huán)境治理的最前沿。公眾被賦予在環(huán)境污染造成人身、財(cái)產(chǎn)損害之時(shí)提起侵權(quán)之訴的私益訴權(quán)，如1804年《法國民法典》第674條、1811年《奧地利民法典》第364條以及1896年《德國民法典》第906條，均將“不可量物侵入”作為民法上的相鄰關(guān)系糾紛交由法院處理。無公私法劃分傳統(tǒng)的英美法系國家在同一時(shí)期借助“私人妨害理論”，確立了針對污染侵權(quán)提起損害賠償和侵害排除的默示訴因[20]。借助侵權(quán)訴訟中的停止侵害、排除妨礙等兼具公益屬性的判決與執(zhí)行，法院借助個(gè)案裁判實(shí)際上起到了環(huán)境問題局部治理的效果，鮮有國家就生態(tài)環(huán)境問題出臺周延的行政法令或建立專門的監(jiān)管部門，法院實(shí)際上承擔(dān)了此階段環(huán)境治理的主要任務(wù)?！霸诿绹喈?dāng)一段歷史時(shí)期里，美國沒有聯(lián)邦層面的環(huán)境成文法。環(huán)境違法行為主要是在普通法律下以妨害之訴的方式進(jìn)行私力訴訟來規(guī)范的?！盵21]132但是個(gè)案裁判推動(dòng)環(huán)境治理的邊際效用會(huì)在訴訟的邊際成本等于社會(huì)的邊際收益時(shí)達(dá)到最優(yōu)，一旦環(huán)境問題個(gè)案啟動(dòng)的司法成本大于社會(huì)所得收益，集體性的環(huán)境管制就會(huì)成為必然選擇。

（二）作為環(huán)境規(guī)制制衡者的法院

從“夜警國家”過渡到“福利國家”，社會(huì)背景發(fā)生了深刻變化。（1）環(huán)境問題：為小范圍、低強(qiáng)度和低頻率的環(huán)境問題量身設(shè)計(jì)的侵權(quán)責(zé)任機(jī)制，在大范圍、高強(qiáng)度和高頻率的生態(tài)環(huán)境損害面前全線失守。局部的生態(tài)環(huán)境問題逐漸勾連、惡化成為全局性的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難，大規(guī)模公害事件開始困擾西方工業(yè)發(fā)達(dá)國家，并在20世紀(jì)60年代達(dá)到高峰[22]1。（2）環(huán)保意識：1962年《寂靜的春天》激活了公民的環(huán)保意識并引發(fā)了現(xiàn)代的環(huán)保運(yùn)動(dòng)，“在那個(gè)時(shí)代，將‘遠(yuǎn)離風(fēng)險(xiǎn)的自由’看作是政府提供適當(dāng)保護(hù)的權(quán)利構(gòu)成的觀念，越來越成為一種常識”[23]13-14。（3）行政模式：20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條席卷全球，各國開始擯棄“夜警國家”模式所遵從的“消極行政”，取而代之的是“福利國家”模式所倡導(dǎo)的“積極行政”，良好的環(huán)境品質(zhì)日益成為政府應(yīng)當(dāng)提供的一項(xiàng)重要的公共產(chǎn)品[3]60。加上行政規(guī)制所具有的專業(yè)性、主動(dòng)性、低成本和高效率，使政府對于環(huán)境問題的因應(yīng)更具規(guī)模優(yōu)勢。于是人們重回“社會(huì)契約論”所構(gòu)建的理論模型，主張由政府作為環(huán)境公共利益的當(dāng)然代表者，通過政府的行政執(zhí)法來維護(hù)環(huán)境公共利益[24]72。

在環(huán)境問題加劇、環(huán)保意識增強(qiáng)和行政模式轉(zhuǎn)換的共同作用下，各國環(huán)境問題開始出現(xiàn)“治理上移”。如美國1969年出臺《聯(lián)邦環(huán)境政策法案》，并于1970年成立聯(lián)邦環(huán)保局；日本1967年出臺《公害對策基本法》，并于1971年成立環(huán)境廳；德國1974年出臺《聯(lián)邦公害防治法》，并于同年成立聯(lián)邦環(huán)保局。中國1973年出臺第一部環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境問題的若干規(guī)定》，并于1974年成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。面對種類繁多、不斷翻新的生態(tài)環(huán)境問題，立法制約行政的“傳送帶模式”在環(huán)境規(guī)制中不敷使用，因?yàn)榱⒎ㄕ卟坏貌辉诹⒎〞r(shí)留下大量的授權(quán)條款和不確定性法律概念，從而保障行政機(jī)關(guān)能夠?qū)λ蚕⑷f變的環(huán)境規(guī)制需求作出及時(shí)反映。在環(huán)境法律的寬泛授權(quán)下，各國政府通過設(shè)立專責(zé)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充監(jiān)管人員、制定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)、添設(shè)規(guī)制工具、強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任等方式，成為環(huán)境治理中名副其實(shí)的主導(dǎo)者。一方面，法院出于對行政機(jī)關(guān)專業(yè)性的尊重，逐漸轉(zhuǎn)變“以法院為中心的環(huán)境問題應(yīng)對模式”[16]245，從臺前走向幕后，僅對環(huán)境行政規(guī)制的“漏網(wǎng)之魚”進(jìn)行私益維權(quán)性質(zhì)的個(gè)案裁判。法院的私人訟爭裁決者身份不曾改變，但是在公權(quán)力的介入下，法院在維護(hù)環(huán)境實(shí)體公益中的作用實(shí)際上是弱化了。另一方面，強(qiáng)勢的環(huán)境行政規(guī)制附帶了行政裁量權(quán)過大進(jìn)而侵蝕法治所保障的自由空間等弊端[16]259，加之立法權(quán)對行政權(quán)的制約在“專家模式”下大打折扣，于是司法審查成為制衡行政裁量權(quán)過大的最終防線。此時(shí)基于維護(hù)環(huán)境制度公益之需要，就形成了法院在環(huán)境規(guī)制中的另一個(gè)角色，即環(huán)境行政規(guī)制的制衡者角色，旨在通過對環(huán)境行政進(jìn)行司法審查，保障環(huán)境行政權(quán)的合法、合理行使[3]61。

（三）作為環(huán)境規(guī)制替代者的法院

20世紀(jì)80年代，隨著社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力從“我餓”轉(zhuǎn)向“我害怕”，人類社會(huì)就進(jìn)入到“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[25]57。（1）環(huán)境問題：一方面，核輻射、基因食品、氣候變化、生物多樣性等跨國界、不可逆的環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)；另一方面，發(fā)達(dá)國家在發(fā)展過程中對環(huán)境的破壞性影響仍未消除，而發(fā)展中國家因引進(jìn)發(fā)達(dá)國家淘汰的落后工業(yè)設(shè)備而帶來環(huán)境污染和資源破壞的雙重壓力[19]9。（2）環(huán)保意識：一方面，基于公眾對現(xiàn)代環(huán)境事故災(zāi)難性后果的愈發(fā)恐懼，政府逐漸從末端治理走向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，即使在沒有科學(xué)證據(jù)證明損害后果確實(shí)會(huì)發(fā)生的情況下，政府也被要求采取行動(dòng)，防患于未然；另一方面，在復(fù)合型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)面前，“多安全才夠安全”的疑問時(shí)常在科學(xué)界亦無定論，“決策于未知”成為環(huán)境行政不得不面臨的問題?；谡呀?jīng)難以充當(dāng)全能的代理人角色，讓直接受風(fēng)險(xiǎn)影響的利害關(guān)系人參與到立法、行政或司法程序，就成為“風(fēng)險(xiǎn)行政”時(shí)代背景下的新生主題。（3）行政模式：一方面，基于“風(fēng)險(xiǎn)行政”的需要，政府在風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)管理等環(huán)節(jié)獲得更加全面且深入的賦權(quán)，但環(huán)境保護(hù)與私權(quán)保障之間存在著難以調(diào)和的內(nèi)在張力，強(qiáng)勢的環(huán)境行政對私權(quán)的沖擊引發(fā)愈來愈多的爭議和質(zhì)疑，由此使政府本身日益成為亟需制衡的對象；另一方面，被寄予厚望的環(huán)境行政規(guī)制附帶了僵化、繁瑣、低效、昂貴、抑制創(chuàng)新、效果遞減、無針對性等弊病，往往陷入規(guī)制過度和規(guī)制不足的雙重窘境[16]14?！吧鷳B(tài)環(huán)境整體惡化趨勢仍未得到根本遏制”的現(xiàn)實(shí)是中國環(huán)境行政規(guī)制效果不彰的有力注腳。考慮到對環(huán)境行政規(guī)制的過度依賴，實(shí)際上弱化了公眾對其自身生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的能力和神圣職責(zé)，而訴訟又是公眾發(fā)揮自身效能最有力的工具，于是重拾對法院的信任和依賴似乎變成了唯一解，法院也就由此開啟了向環(huán)境規(guī)制替代者的轉(zhuǎn)型。

為了補(bǔ)足環(huán)境行政規(guī)制之不足并回應(yīng)公眾參與的時(shí)代需求，各國立法機(jī)關(guān)普遍對環(huán)境司法進(jìn)行了改造：實(shí)體法方面的改造包括過錯(cuò)或違法性要件的改造、無過錯(cuò)責(zé)任適用范圍的擴(kuò)大、因果關(guān)系要件的改造以及責(zé)任承擔(dān)方式與責(zé)任數(shù)額的改造；程序法方面的改造包括起訴資格的擴(kuò)大、舉證責(zé)任的優(yōu)化以及訴訟費(fèi)用的分?jǐn)偟仁马?xiàng)[24]97-104。從整體視角審視，法院借助侵權(quán)法實(shí)際上獲得了與環(huán)保部門借助管制法獲得的類似的環(huán)境規(guī)制職能：環(huán)境民事公益訴訟的確立使法院的規(guī)制事項(xiàng)從環(huán)境私益擴(kuò)展到環(huán)境公益，環(huán)境訴訟禁令制度、預(yù)防性訴訟制度的推行使司法規(guī)制的效能從事后威懾轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，恢復(fù)性司法的實(shí)踐則使法院的規(guī)制手段從“法條至上”轉(zhuǎn)變?yōu)殡S機(jī)應(yīng)變[26]，凡此種種，不一而足。維護(hù)環(huán)境公益、進(jìn)行事前預(yù)防、靈活規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)長期是環(huán)保部門作用的場域，法院憑借對環(huán)境案件受理、裁判和執(zhí)行的實(shí)體法和程序法改造，日益成為與環(huán)保部門“分庭抗禮”的——雖然是飽受爭議的——環(huán)境規(guī)制者。

以私人訟爭裁決者為底色，法院在“福利國家”和“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，實(shí)際上獲得了環(huán)境規(guī)制制衡者和環(huán)境規(guī)制替代者的新角色。通過擴(kuò)張和強(qiáng)化司法權(quán)來應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政失靈已然成為當(dāng)下環(huán)境公共治理中的一個(gè)法律事實(shí)。但是“是”與“應(yīng)當(dāng)”之間隔著一個(gè)“休謨問題”，法院借助侵權(quán)法承擔(dān)環(huán)境規(guī)制職能的現(xiàn)象，并不能當(dāng)然證成法院環(huán)境規(guī)制者角色的正當(dāng)性。

三、法院環(huán)境規(guī)制替代者角色的理論證成

（一）“代理彩票理論”下的法院職能新解

降低公共風(fēng)險(xiǎn)是公權(quán)力難以回避的職責(zé)，其中，立法機(jī)關(guān)一方面面臨著如何設(shè)計(jì)妥適的法律制度來規(guī)制公共風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，立法機(jī)關(guān)還必須決定由行政還是司法機(jī)關(guān)來實(shí)施該制度。由于缺乏充分的信息，立法機(jī)關(guān)事先并不能準(zhǔn)確預(yù)判誰是最理想的規(guī)制者，因此立法機(jī)關(guān)面臨的選擇就猶如“買彩票”。這一抉擇過程即所謂的“政策彩票難題”[27]或“代理權(quán)彩票難題”[28]。倘若立法機(jī)關(guān)將代理權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，則意味著立法機(jī)關(guān)選擇了行政規(guī)制路徑；相反，則意味著選擇了司法規(guī)制路徑[24]6。

“代理彩票理論”的立論基礎(chǔ)在于，法院能夠釋出與政府類似的規(guī)制效果。具體而言，行政規(guī)制的作用原理是政府以社會(huì)效益最大化為原則，事先構(gòu)建社會(huì)必須遵守的行為規(guī)則，并對違反規(guī)則的行為進(jìn)行懲處，從而規(guī)避或者緩解有損社會(huì)福利的行為發(fā)生。司法規(guī)制的原理是法院通過事后的責(zé)任賦予為同類的風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行“定價(jià)”，倘若“價(jià)格”符合社會(huì)效益最大化目標(biāo)，那么理性經(jīng)濟(jì)人根據(jù)自身的成本——收益分析作出的對策行為，將最終有利于規(guī)避或減少行為人的同類風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，法院裁判所形成的社會(huì)評價(jià)會(huì)對其他社會(huì)成員產(chǎn)生警示教育作用，加深其他主體對社會(huì)秩序規(guī)則和要求的認(rèn)知，從而減少行為人“無意識違法”的可能[29]31?！按聿势崩碚摗闭J(rèn)為，在產(chǎn)生社會(huì)激勵(lì)這一節(jié)點(diǎn)上，自上而下的環(huán)境行政規(guī)制與自下而上的環(huán)境司法規(guī)制實(shí)際上相交了，無論風(fēng)險(xiǎn)行為人基于“命令—控制”中的公權(quán)力威懾而伏法，還是基于“賦權(quán)+救濟(jì)”中的私法責(zé)任承擔(dān)而理性“算計(jì)”，最終都將產(chǎn)生促使風(fēng)險(xiǎn)行為人從事符合社會(huì)效益最大化行為的效果[30]?？紤]到環(huán)境司法的事后規(guī)制會(huì)對風(fēng)險(xiǎn)行為人產(chǎn)生事前的影響，所以侵權(quán)責(zé)任就被理解為事后版的“命令—控制”工具。

區(qū)分行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實(shí)施的社會(huì)性規(guī)制，在理論和實(shí)踐中已成為普遍現(xiàn)象。市場失靈是行政規(guī)制的必要而非充分條件，“這是公共控制的兩種方法——私人實(shí)施權(quán)利的普通法制度和直接公共控制的行政制度——之間的選擇，而且這種選擇應(yīng)在具體情況下依其優(yōu)劣而定?！盵31]540在《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《廣告法》《道路交通安全法》等社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，都存在立法者一方面通過設(shè)立專門的行政機(jī)關(guān)來規(guī)制公共風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又授予當(dāng)事人以起訴資格從而通過司法裁判的方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)性規(guī)制的做法。由此看來，學(xué)界所謂的公法私法化、私法公法化、公私法相互工具化等現(xiàn)象，實(shí)為行政規(guī)制路徑與司法規(guī)制路徑因功能趨同而出現(xiàn)的交替演化現(xiàn)象[24]2。

相較而言，環(huán)境領(lǐng)域的行政和司法協(xié)同規(guī)制顯得更為普遍和深入?！叭绻麤]有這兩個(gè)系統(tǒng)（指司法規(guī)制和行政規(guī)制）的相互協(xié)同作用，在環(huán)保領(lǐng)域?qū)φ谶M(jìn)行的違法行為進(jìn)行亡羊補(bǔ)牢和對潛在違法的防微杜漸，（美國的環(huán)保成績）能否達(dá)到現(xiàn)在的程度是很值得懷疑的。”[21]129“將社會(huì)治理決策權(quán)從立法和行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到司法機(jī)關(guān)，借助司法權(quán)的中立性和權(quán)威性推動(dòng)治理進(jìn)程，加強(qiáng)司法對社會(huì)進(jìn)程的干預(yù)，在晚近幾十年已成為普遍趨勢?！盵9]171此外，德國、美國、意大利、荷蘭、挪威、波蘭等國均將法院通過侵權(quán)法與行政機(jī)關(guān)通過管制法獲得的環(huán)境規(guī)制成效等同看待，認(rèn)為兩種規(guī)制路徑都能起到預(yù)防和治理環(huán)境損害的效果[32]103-387。中國在環(huán)境治理的議題上似乎展現(xiàn)出比其他國家更加強(qiáng)調(diào)司法本位的傾向。以生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)為例，根據(jù)“代理彩票理論”，立法者在決定將生態(tài)利益納入法益的保護(hù)范疇之時(shí)，還需要在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行代理權(quán)賦予的抉擇。歐盟于2004年發(fā)布《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》，賦予政府以責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害的行政權(quán)力，可以視為立法機(jī)關(guān)將生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的代理權(quán)授予了政府。與此相反，中國于2015年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，對于生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)，由作為索賠主體的行政機(jī)關(guān)借助訴訟的方式通過法院裁判予以解決。換言之，在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)這一議題上，中國擯棄了行政規(guī)制而選擇了司法規(guī)制路徑。

此時(shí)也就不難理解為何美國侵權(quán)法學(xué)者格林感慨“侵權(quán)法是變相的公法”[33]，為何英國學(xué)者哈耶克駁斥“那種認(rèn)為唯有公法服務(wù)于普遍利益，私法只保護(hù)個(gè)人私利的觀點(diǎn)，乃是對是非的完全顛倒”[34]209，為何德國學(xué)者耶林呼吁“為權(quán)利而斗爭是一種權(quán)利人對自己的義務(wù)”[35]12，蓋因私法責(zé)任中蘊(yùn)含著治理社會(huì)的力量。在“代理彩票理論”的視域下，法院借助侵權(quán)法實(shí)際上獲得了與政府借助管制法獲得的路徑有別但功能趨同的環(huán)境規(guī)制職能。社會(huì)規(guī)制權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)是立法者在行政規(guī)制與司法規(guī)制路徑間基于社會(huì)效益最大化原則作出的理性抉擇。因此，與其說當(dāng)前的環(huán)境司法改革使法院突破了其應(yīng)有的職能范圍，毋寧說立法者將環(huán)境治理的部分代理權(quán)賦予了法院從而激活了法院本就具備的社會(huì)規(guī)制職能。但是法院具備社會(huì)性規(guī)制職能并不代表環(huán)境規(guī)制應(yīng)當(dāng)由其主導(dǎo)，世界各國的理論和實(shí)踐也證實(shí)，針對包括環(huán)境規(guī)制在內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)，行政規(guī)制更具規(guī)模優(yōu)勢。

（二）法院與政府的環(huán)境規(guī)制路徑之比較

自上而下的環(huán)境行政規(guī)制與自下而上的環(huán)境司法規(guī)制，在為當(dāng)事人設(shè)定最佳注意激勵(lì)的運(yùn)作方式上存有差異。這些差異決定著法院和政府在環(huán)境規(guī)制議題上各自的優(yōu)劣，也進(jìn)而影響著二者在環(huán)境規(guī)制中的職能配置和制度設(shè)計(jì)。

1.政府在環(huán)境規(guī)制中的比較優(yōu)勢

首先，政府在批量處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上具有比較優(yōu)勢。較之于事后反復(fù)起訴才能達(dá)到環(huán)境治理成效的司法規(guī)制模式，事前的行政規(guī)制具有處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模優(yōu)勢。其一，政府在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立上具有比較優(yōu)勢?！靶〉臋C(jī)構(gòu)可能缺乏動(dòng)機(jī)或者資源來投資研究發(fā)現(xiàn)最佳的注意等級是什么……因此，通常允許政府本身做最佳技術(shù)的研究工作更加有效率?！盵32]446-447其二，政府在環(huán)境監(jiān)測上具有比較優(yōu)勢。理論上講環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故中的當(dāng)事人擁有比環(huán)保部門更多的環(huán)境信息，但是當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對人身、財(cái)產(chǎn)的不良影響難以通過當(dāng)事人的感官直接察覺時(shí)，當(dāng)事人擁有信息優(yōu)勢的假設(shè)就會(huì)被扭轉(zhuǎn)過來。此時(shí)，由環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)測并發(fā)現(xiàn)違法行為反而比當(dāng)事人的單獨(dú)監(jiān)測更具效率和成本優(yōu)勢。其三，政府在環(huán)境法律執(zhí)行中具有規(guī)模優(yōu)勢。司法規(guī)制的事后性與個(gè)案裁判使法院在環(huán)境法律實(shí)施中具有非效率性，這可謂是司法規(guī)制的“結(jié)構(gòu)性缺陷”。相比之下，環(huán)境行政規(guī)制具有事前預(yù)防不可逆環(huán)境損害以及規(guī)制同類環(huán)境損害反復(fù)發(fā)生的規(guī)模優(yōu)勢。其四，環(huán)境行政規(guī)制在推廣規(guī)制信息上具有規(guī)模優(yōu)勢。司法規(guī)制的威懾作用源于個(gè)案裁判的社會(huì)影響，對于超脫事外的第三人而言，這樣的威懾信息往往有點(diǎn)神秘。相反，環(huán)境行政規(guī)制設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等信息比侵權(quán)責(zé)任具有更高的公眾形象，也就更有利于制裁和標(biāo)準(zhǔn)信息在風(fēng)險(xiǎn)制造者中流動(dòng)[32]428。

其次，政府在應(yīng)對技術(shù)性問題上具有比較優(yōu)勢。較之于企業(yè)或行政機(jī)關(guān)可能存在的“法盲”問題，法院極有可能因處理技術(shù)性問題而出現(xiàn)“科盲”現(xiàn)象。環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評估、損害認(rèn)定、因果關(guān)系判斷等存在極強(qiáng)的科技關(guān)聯(lián)。環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)基于工作的需要，往往會(huì)在特定崗位安排相應(yīng)的環(huán)境技術(shù)專家，或設(shè)立專門的環(huán)境技術(shù)鑒定或環(huán)境研究機(jī)構(gòu)，以配合環(huán)境行政規(guī)制的實(shí)施[24]160。而且由于長期與被規(guī)制領(lǐng)域或行業(yè)接觸，環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)能夠收獲關(guān)于被規(guī)制行業(yè)更多的了解。在環(huán)境問題的處理中，環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)可以將憑借專業(yè)優(yōu)勢得出的風(fēng)險(xiǎn)評估、損害認(rèn)定和因果關(guān)系判斷等結(jié)論適用于所有受害者，這就可以避免環(huán)境司法規(guī)制可能出現(xiàn)的因重復(fù)鑒定而增加社會(huì)運(yùn)行成本的問題。

最后，政府在提升環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度上具有比較優(yōu)勢。司法裁判發(fā)揮規(guī)范效應(yīng)需要具備一定的前提，包括但不限于私人訴訟能夠順利啟動(dòng)，訴訟成本較之于收益相對低廉，法官能夠根據(jù)規(guī)制政策的需要進(jìn)行裁判且裁判結(jié)果能夠得到完全執(zhí)行[24]106-107。然而環(huán)境司法規(guī)制的威懾效應(yīng)可能基于下列因素而落空：一是由于“被告消失問題”，法院不予受理案件等因素導(dǎo)致侵權(quán)訴訟難以啟動(dòng)；二是環(huán)境損害強(qiáng)烈的外部性與訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等高額訴訟成本形成反差，使原告缺乏起訴激勵(lì)；三是當(dāng)預(yù)期的損害賠償比加害者個(gè)人財(cái)富要大得多時(shí)，加害者往往僅會(huì)采取必要的注意來避免和他財(cái)富大小相同的事故，此時(shí)的侵權(quán)責(zé)任就難以為加害人提供削減風(fēng)險(xiǎn)的最佳誘因[32]443。在上述情形下，環(huán)境司法規(guī)制將難以對加害人產(chǎn)生可置信的威懾。相較而言，政府通過施加預(yù)防性舉措、非金錢制裁、市場機(jī)制等手段，可以有效提升環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度。

2.法院在環(huán)境規(guī)制中的比較優(yōu)勢

首先，法院在減小規(guī)制人員機(jī)會(huì)主義傾向上具有比較優(yōu)勢。環(huán)境行政規(guī)制中的規(guī)制人員與相對人基于單向的隸屬關(guān)系塑造出以命令—服從為內(nèi)核的“線性結(jié)構(gòu)”。由于規(guī)制人員的規(guī)制行為將直接影響相對人的成本—收益結(jié)構(gòu)，因此相對人有極大的激勵(lì)去支付不高于規(guī)制實(shí)施成本的“租金”以尋求與規(guī)制人員達(dá)成“貓鼠合謀”。同時(shí)，環(huán)境行政規(guī)制的“線性結(jié)構(gòu)”使第三方監(jiān)督變得困難或成本高昂，從而強(qiáng)化或放大了規(guī)制人員的尋租偏好。較之于環(huán)境行政規(guī)制的“線性結(jié)構(gòu)”，環(huán)境司法規(guī)制中的原告、被告和法官形成了一個(gè)相互對抗、互相制約的三角形，由此型塑出環(huán)境司法規(guī)制的“三角結(jié)構(gòu)”。在“三角結(jié)構(gòu)”中，掌握公權(quán)力的法官僅處于居中裁判的地位，任何舉動(dòng)都將被相互對抗的雙方當(dāng)事人所關(guān)注、監(jiān)督和牽制[24]162-163。因此，較之于環(huán)境行政規(guī)制的“線性結(jié)構(gòu)”，環(huán)境司法規(guī)制所構(gòu)建的“三角結(jié)構(gòu)”更有利于降低規(guī)制人員的機(jī)會(huì)主義傾向。

其次，法院在信息獲取上的比較優(yōu)勢。環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)承擔(dān)著繁重的信息獲取壓力：第一，在事前規(guī)制的情況下，政府需要獲取特定地區(qū)的環(huán)境容量、行業(yè)污染水平以及轄區(qū)公眾對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度等信息，在完整、準(zhǔn)確地獲取上述信息的基礎(chǔ)上才可能設(shè)計(jì)出符合成本收益分析的規(guī)制措施和規(guī)制強(qiáng)度。第二，當(dāng)環(huán)境違法行為發(fā)生后，環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)需要獲取環(huán)境違法行為發(fā)生與否、危害范圍、危害程度等信息才有可能啟動(dòng)環(huán)境行政規(guī)制程序。然而上述信息多屬于被規(guī)制者掌握的“內(nèi)部信息”，逃避規(guī)制的強(qiáng)大激勵(lì)將激發(fā)被規(guī)制者的策略行為，從而極大地增加環(huán)境行政規(guī)制機(jī)關(guān)獲取有效信息的難度。較之于主動(dòng)限制或禁止風(fēng)險(xiǎn)的政府，司法規(guī)制的一個(gè)“結(jié)構(gòu)性”特征是司法規(guī)制的被動(dòng)性，即法院無需主動(dòng)實(shí)施規(guī)制，而是借助當(dāng)事人主動(dòng)披露信息以實(shí)現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理。環(huán)境司法規(guī)制的被動(dòng)性帶來的信息優(yōu)勢在于：一方面，分散各處的權(quán)利人基于維護(hù)自身權(quán)益的強(qiáng)大激勵(lì)，建構(gòu)出一張“天網(wǎng)恢恢疏而不漏”的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，從而極大地增加了環(huán)境相關(guān)信息的供給數(shù)量；另一方面，司法舉證規(guī)則的存在使虛假信息難以通過相互對抗的對方當(dāng)事人的質(zhì)證，進(jìn)而增強(qiáng)了法院所獲取的環(huán)境信息的質(zhì)量[24]157-158。因此，較之于主動(dòng)收集信息的政府，坐等當(dāng)事人主動(dòng)披露信息的法院更具信息收集上的比較優(yōu)勢。

再次，法院在個(gè)案判斷靈活性上具有比較優(yōu)勢?；谙鳒p環(huán)境行政成本的考慮，世界各國普遍通過劃定環(huán)境領(lǐng)域的“善良家父標(biāo)準(zhǔn)”來對涉環(huán)境行為進(jìn)行“一刀切”處理。由此帶來的規(guī)模優(yōu)勢自不待言，但其弊端亦不容小覷。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一般是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)能力等因素的平均水平設(shè)定而成。但一方面，對于轄區(qū)內(nèi)技術(shù)水準(zhǔn)較高的企業(yè)，其在政府設(shè)定的最佳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中“沉睡”，從而造成環(huán)境行政規(guī)制衍生出阻礙技術(shù)創(chuàng)新、激發(fā)逆向選擇的負(fù)面效應(yīng)；另一方面，對于轄區(qū)內(nèi)技術(shù)水準(zhǔn)偏低的企業(yè)，往往會(huì)被政府設(shè)定的最佳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“宣判死刑”，從而造成相關(guān)市場出現(xiàn)壟斷和寡頭現(xiàn)象，最終阻礙市場發(fā)育和技術(shù)更新[36]。相較而言，環(huán)境司法規(guī)制否認(rèn)管制遵守抗辯，因?yàn)椤叭绻袷毓苤茦?biāo)準(zhǔn)或者許可證將自動(dòng)引起責(zé)任免除的話，潛在的加害人將沒有動(dòng)機(jī)投入比管制要求他的更多注意”[32]454。而且環(huán)境行政標(biāo)準(zhǔn)作為一種“政治選擇的結(jié)果”，僅構(gòu)成對行政相對人普遍適用的“社會(huì)最低規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)”，而事后的侵權(quán)責(zé)任才是為每一個(gè)被規(guī)制者量身定做的“社會(huì)最優(yōu)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)”，這也是《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條否認(rèn)污染者管制遵守抗辯的原因所在?？梢姡^之于遵從形式法治從而或多或少地顯示出“一刀切”問題的環(huán)境行政規(guī)制，環(huán)境司法規(guī)制不受公法標(biāo)準(zhǔn)的制約，在個(gè)案判斷上更具靈活性優(yōu)勢。

最后，法院在職權(quán)配置清晰性上具有比較優(yōu)勢。中國環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域存在較為嚴(yán)重的職權(quán)配置不清問題，多元規(guī)制機(jī)構(gòu)之間時(shí)常出現(xiàn)規(guī)制事項(xiàng)交叉重疊、相互掣肘與推諉、重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管漏洞等問題。2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》基本形成了自然資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)分立的管理體制，然而“九龍治水”般的環(huán)境職權(quán)配置紊亂問題仍然存在。國家發(fā)改委（國家能源局）、自然資源部（尤其是下屬的國家林業(yè)和草原局）、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)仍然存在交叉重疊的模糊地帶。與環(huán)境行政權(quán)力的復(fù)雜結(jié)構(gòu)相比，基層、中級、高級和最高人民法院有著與行政區(qū)劃相吻合的、清晰的管轄權(quán)配置。最高人民法院推動(dòng)的環(huán)境民事、行政和刑事訴訟“三審合一”，以及探索建立的與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，更是在法院內(nèi)部和法院之間掃清了職權(quán)配置不清的隱患。

四、結(jié)語：環(huán)境治理的“第三條道路”

環(huán)境行政公益訴訟構(gòu)建的實(shí)質(zhì)，是通過發(fā)揮法院的環(huán)境規(guī)制制衡者角色，督促負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履行行政職權(quán)。環(huán)境民事公益訴訟構(gòu)建的實(shí)質(zhì)，是在傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的環(huán)境規(guī)制之外，另行構(gòu)建一套由法院在特殊情形下直接行使環(huán)境規(guī)制職權(quán)的執(zhí)法程序，由此型塑出法院的環(huán)境規(guī)制替代者角色。自上而下的環(huán)境行政規(guī)制并非環(huán)境治理中的“萬能藥”，自下而上的環(huán)境司法規(guī)制也非環(huán)境治理中的“洪水猛獸”。環(huán)境行政規(guī)制與環(huán)境司法規(guī)制均不具有單獨(dú)進(jìn)行環(huán)境治理的絕對優(yōu)勢，二者優(yōu)勢互補(bǔ)的結(jié)構(gòu)性特征使環(huán)境規(guī)制應(yīng)當(dāng)跳脫政府主導(dǎo)的成見和禁錮，政府與法院的合作規(guī)制作為環(huán)境規(guī)制的“第三條道路”應(yīng)當(dāng)成為一種“次優(yōu)選擇”，這也就決定了環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟“二元并重”才是環(huán)境公益訴訟的應(yīng)然模式選擇。

從規(guī)制路徑上來看，“兩訴”存在優(yōu)勢互補(bǔ)的特性。政府主導(dǎo)的環(huán)境規(guī)制在批量處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對技術(shù)性問題、提升環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度等方面具有比較優(yōu)勢。行政人員的機(jī)會(huì)主義傾向極有可能造成上述比較優(yōu)勢全部落空，環(huán)境行政相對人對環(huán)境信息的隱匿、偽造或竄改也可能阻斷環(huán)境行政規(guī)制的啟動(dòng)或?qū)嵤?，環(huán)境行政規(guī)制的“一刀切”處理可能造成社會(huì)運(yùn)行成本的上升，環(huán)境行政規(guī)制職權(quán)配置的不清晰可能誘發(fā)行政部門之間爭權(quán)諉責(zé)的負(fù)面情形。環(huán)境行政規(guī)制的缺陷正好是環(huán)境司法規(guī)制發(fā)揮作用的主要場域，環(huán)境司法規(guī)制中的“三角結(jié)構(gòu)”可以有效制約規(guī)制人員的機(jī)會(huì)主義傾向，公民維護(hù)自身權(quán)益的強(qiáng)大激勵(lì)能夠有效提升法院獲取環(huán)境信息的數(shù)量和質(zhì)量，法官的個(gè)案裁量能夠有效避免“一刀切”處理存在的規(guī)制不足或規(guī)制過度問題，環(huán)境司法規(guī)制的清晰職權(quán)配置則可以規(guī)避職能部門之間的重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管漏洞問題[24]179-180?？梢?，環(huán)境行政公益訴訟借司法審查保障政府依法行政使其具有獨(dú)立價(jià)值自不待言，但是法院基于在環(huán)境規(guī)制中規(guī)避尋租行為、激活公眾參與、避免“一刀切”等制度優(yōu)勢，法院借環(huán)境民事公益訴訟承擔(dān)環(huán)境規(guī)制職能亦具有獨(dú)立存在之意義。

從規(guī)制功能上來看，“兩訴”具有功能互補(bǔ)的特征?！皟稍V”皆以維護(hù)環(huán)境公共利益為根本目的，但是在具體的制度建構(gòu)中，二者也承載著不盡相同的制度功能。具體而言，由于中國并未賦予政府以責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害的行政權(quán)力，政府所享有的“罰款”“責(zé)令改正”等行政手段無法起到損害填補(bǔ)的功能。此時(shí)，借助環(huán)境民事公益訴訟對受損生態(tài)環(huán)境的賠償可以起到損害填補(bǔ)和責(zé)任補(bǔ)充之功能。相應(yīng)地，在環(huán)境行政公益訴訟中，以監(jiān)督政府依法履職為要旨，“確認(rèn)違法”等判決形式使其具有環(huán)境民事公益訴訟所不具備的啟動(dòng)“政治問責(zé)”之功效。換言之，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟在總體上構(gòu)成程序競合，但是在一些特定情形和某些方面，“兩訴”具有差異性和不可替代性，從而需要“兩訴”的二元并存以發(fā)揮各自的互補(bǔ)優(yōu)勢，進(jìn)而共同服務(wù)于環(huán)境公益保護(hù)[2]30。

“環(huán)境行政公益訴訟為主模式”和“環(huán)境民事公益訴訟為主模式”都存在以偏概全的問題，忽略了法院在環(huán)境公益訴訟中同時(shí)兼具制衡者和規(guī)制者雙重角色；建議借鑒美國公民訴訟的方式將“兩訴”融合為統(tǒng)一環(huán)境公益訴訟的做法，因觸及中國固有之司法體制而面臨轉(zhuǎn)軌成本過高的問題。相較而言，“兩訴”的二元并存將是中國環(huán)境公益訴訟的應(yīng)然模式選擇。實(shí)踐中的“行政附帶民事公益訴訟”①實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)兩例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的案例，分別是吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市檢察院提起的關(guān)于呼和浩特市某區(qū)林業(yè)局不依法履行職責(zé)行政附帶民事公益訴訟案件。是“兩訴”因程序競合和優(yōu)勢互補(bǔ)而出現(xiàn)的妥協(xié)產(chǎn)物，也是“二元并存模式”在中國司法實(shí)踐中的生動(dòng)體現(xiàn)。通過附帶訴訟的方式進(jìn)行合并審理、同審?fù)?，不僅有利于發(fā)揮“兩訴”各自之職能優(yōu)勢，又有利于化解因程序競合而帶來的重復(fù)審理等司法成本高昂問題，有望成為解決環(huán)境公益訴訟模式選擇的可行方案?？傮w而言，環(huán)境公益訴訟模式選擇的程序建構(gòu)，仍然是極具現(xiàn)實(shí)意義的未竟之課題。