中國安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究

羅麗，代海軍

（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

伴隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進，中國仍處于生產(chǎn)安全事故多發(fā)期和易發(fā)期，特別是造成群死群傷的重特大事故尚未得到有效遏制，給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來嚴重威脅[1]。如2015年8月12日發(fā)生的天津港瑞海公司?；穫}庫特大爆炸事故，導(dǎo)致165人死亡、8人失蹤、798人受傷、304幢建筑物和1.2萬輛汽車受損等嚴重后果[2]。據(jù)統(tǒng)計，中國平均每天發(fā)生事故800多起，年均死亡6萬余人；重特大事故平均9天一起。與發(fā)達國家相比，中國安全生產(chǎn)主要相對指標水平與其相差5～8倍[3]。

面對嚴峻的安全生產(chǎn)形勢，為依法懲治各類嚴重違法行為，強化刑事責任追究，一方面，中國構(gòu)建了由《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第493號，簡稱“493號令”）等組成的安全生產(chǎn)行政法規(guī)體系，明確規(guī)定了涉嫌構(gòu)成危害生產(chǎn)安全犯罪的各類情形以及處理的相關(guān)程序。另一方面，中國現(xiàn)行《刑法》設(shè)置了鐵路運營安全事故罪（第132條）、重大責任事故罪（第134條第1款）、強令違章冒險作業(yè)罪（第134條第2款）、重大勞動安全事故罪（第135條）、危險物品肇事罪（第136條）、工程重大安全事故罪（第137條）、消防責任事故罪（第139條）、不報、謊報安全事故罪（第139條之一）、生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪（第140條）、生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的產(chǎn)品罪（第146條）、非法經(jīng)營罪（第225條）、提供虛假證明文件罪（第229條）等相關(guān)罪名，嚴懲危害生產(chǎn)安全的犯罪行為[4]。

然而，由于案件移送不力、程序存在梗阻以及立案監(jiān)督乏力，安全生產(chǎn)刑事責任追究正面臨多重障礙，出現(xiàn)了生產(chǎn)安全事故高發(fā)、社會危害嚴重，但事故責任人員極少承擔刑事責任、司法追究乏力的奇特現(xiàn)象，折射出目前中國安全生產(chǎn)行政法與刑事司法銜接（簡稱“安全生產(chǎn)行刑銜接”）①又稱“兩法銜接”。嚴重不暢的現(xiàn)實。申言之，從移送主體看，由于危害生產(chǎn)安全犯罪判定標準不明確、移送激勵機制匱乏，加之執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)不過硬，安全監(jiān)管部門②在本文研究過程中，國務(wù)院公布了新一輪機構(gòu)改革方案，決定組建應(yīng)急管理部，不再保留國家安全生監(jiān)督管理總局，但安全監(jiān)管職能仍然保留?？紤]到上位法尚未修訂，各地安全監(jiān)管部門仍在實際運作，因此，本文仍使用“安全監(jiān)管部門”這一稱謂。有案不移、有案難移成為普遍現(xiàn)象。從移送程序看，中國于2001年7月9日頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院第310號令，簡稱“310號令”），未考慮到安全監(jiān)管體制的特殊性，且與493號令存在沖突，導(dǎo)致無法在安全監(jiān)管領(lǐng)域直接適用，隨之帶來案件移送受阻、證據(jù)轉(zhuǎn)化存在困難、公安機關(guān)立案及處理率低等諸多現(xiàn)實問題。從移送監(jiān)督看，受信息不對稱、責任不明晰等制約，檢察機關(guān)缺乏監(jiān)督的有效途徑，尤其在介入事故調(diào)查階段難以有效介入，使得現(xiàn)行的移送監(jiān)督的制度設(shè)計淪為擺設(shè)。

一、中國安全生產(chǎn)行刑銜接現(xiàn)狀

行政執(zhí)法與刑事司法共同肩負著嚴密打擊違法犯罪法網(wǎng)，強化嚴格執(zhí)法和推進司法公正等重要使命，長期以來，國家一直高度重視兩者之間的銜接工作。針對行政執(zhí)法中出現(xiàn)的有案不移、有案不立、以罰代刑等突出問題，中國先后出臺了《刑法》《行政處罰法》以及國務(wù)院310號令等法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，初步構(gòu)建和完善了行刑銜接的工作機制（如表1所示）。

表1 中國行刑銜接制度規(guī)范情況統(tǒng)計表

從安全生產(chǎn)領(lǐng)域來看，中國關(guān)于安全生產(chǎn)行刑銜接機制建設(shè)較為遲緩，且未有實質(zhì)性進展。具體而言，2012年9月6日下發(fā)的 《關(guān)于依法加強對涉嫌犯罪的非法生產(chǎn)經(jīng)營煙花爆竹行為刑事責任追究的通知》（安監(jiān)總管三〔2012〕116號），首次對司法機關(guān)與安全監(jiān)管部門在懲處非法生產(chǎn)、經(jīng)營煙花爆竹違法犯罪行為中的溝通和相互配合提出要求。此后，國務(wù)院辦公廳于2015年4月2日發(fā)布加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知，僅原則性重申了建立安全生產(chǎn)行刑銜接的要求①《通知》（十三）加強與司法機關(guān)的工作協(xié)調(diào)。制定安全生產(chǎn)非法違法行為等涉嫌犯罪案件移送規(guī)定，明確移送標準和程序，建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)和檢察機關(guān)安全生產(chǎn)案情通報機制，加強相關(guān)部門間的執(zhí)法協(xié)作，嚴厲查處打擊各類違法犯罪行為。。直至2016年12月9日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，以及國務(wù)院辦公廳制定下發(fā)的安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃中，開始對這一問題進行相應(yīng)的部署②《規(guī)劃》明確要求：“完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，健全線索通報、案件移送、協(xié)助調(diào)查等制度，依法懲治安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法行為”。。在頂層設(shè)計重視不足、部署遲緩的整體背景下，中國地方落實推進相關(guān)措施呈現(xiàn)出絕大部分地區(qū)尚停留在研究部署階段，甚至出現(xiàn)僅將該機制作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的一項改革措施對待③如黑龍江省2017年6月27日在安全生產(chǎn)改革專題會議上部署行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作。。從表2所示的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，目前僅有北京、山西、廣東、江西等四?。ㄊ校┏醪綐?gòu)建了安全生產(chǎn)行刑銜接機制，且相關(guān)機制構(gòu)建也存在起步較晚、具體規(guī)定不夠規(guī)范等缺陷④如廣東與江西兩省雖明確了安全生產(chǎn)涉嫌犯罪罪名及移送標準，但主要是對現(xiàn)行法律和司法解釋的梳理，且兩省梳理出的罪名也存在差異，表明各地對這一問題認識不統(tǒng)一。。

表2 各省安全生產(chǎn)行刑銜接機制建設(shè)情況統(tǒng)計表①根據(jù)當?shù)卣俜骄W(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)整理。

從移送案件情況看，由于安全生產(chǎn)執(zhí)法統(tǒng)計制度建立較晚、相關(guān)信息未公開等原因②2013年12月，國家安全監(jiān)管總局頒布實施新的《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法統(tǒng)計制度》，始將“移送追究刑事責任人數(shù)”納入統(tǒng)計范圍，但相關(guān)信息一直未對外公布。，盡管未能查閱到全國安全生產(chǎn)行政處罰以及涉嫌犯罪案件移送的具體信息，但近年來發(fā)生的生產(chǎn)安全事故以及追究刑事責任的數(shù)量完全能夠反映出中國安全生產(chǎn)行刑銜接的現(xiàn)狀，尤其是懲治危害生產(chǎn)安全犯罪所面臨的困境。2008—2014年，中國共發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故2 456 082起，平均每年發(fā)生350 868起；與此同時，7年間，全國各級法院累計審結(jié)危害生產(chǎn)安全犯罪案件11 810件，作出生效裁判共計15 717人，年均1 687件（如表3所示），不及事故總量一成。另外，自2013年以來，全國檢察機關(guān)立案查處的案件共造成8 315人死亡、968人重傷、8 476人輕傷、直接經(jīng)濟損失202億元[5]；與此同時，僅2015年一年，全國發(fā)生的各類事故就造成66 182人死亡[6]。生產(chǎn)安全事故及其造成的危害與實際被追究刑事責任人員數(shù)量之間形成了巨大的反差，折射出當前中國安全生產(chǎn)行刑銜接面臨的悖論：一方面，中國生產(chǎn)安全事故高發(fā)，社會危害嚴重，國家不斷加大對危害生產(chǎn)安全犯罪行為的懲治力度④從2006年6月29日全國人大常委會通過《刑法修正案（六）》，到2015年12月15日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕22號），刑事司法關(guān)于危害生產(chǎn)安全犯罪的主體范圍、適用情形、定罪量刑標準呈現(xiàn)總體擴大之勢，而表2中判決的刑事案件數(shù)量并沒有明顯上升，沒有反映出國家運用刑事法律進一步干預(yù)安全生產(chǎn)違法犯罪的初衷。；另一方面，現(xiàn)實中對安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法過度依賴，大量本應(yīng)進入刑事司法領(lǐng)域處理的案件在行政執(zhí)法領(lǐng)域被消化，出現(xiàn)了極為明顯的刑事處罰闕如的現(xiàn)象，且輕刑化問題突出，使得事故責任追究的警示和教育作用大打折扣。以2014年為例，全國檢察機關(guān)立案偵查生產(chǎn)安全事故所涉職務(wù)犯罪案件共851人，經(jīng)公訴被法院作出生效裁判的147人中，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的共有117人，占79.6%[7]。

表3 全國生產(chǎn)安全事故與危害生產(chǎn)安全刑事案件數(shù)對比（2008—2014年）③數(shù)據(jù)來源：《中國安全生產(chǎn)年鑒》（2009—2015年）《最高法解讀危害生產(chǎn)安全刑事案件審判》《兩高發(fā)布危害生產(chǎn)安全刑事案件司法解釋》（最高人民法院網(wǎng)）。

二、中國安全生產(chǎn)行刑銜接不暢的原因分析

（一）案件移送不力：銜接不暢的主要癥結(jié)

與普通刑事案件公安機關(guān)首先發(fā)現(xiàn)不同，安全生產(chǎn)犯罪案件主要在行政執(zhí)法過程中由安全監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，并由其判斷某一違法行為是否涉嫌構(gòu)成犯罪。因此，處在移送最前端的安全監(jiān)管部門的態(tài)度及其發(fā)揮的作用，將極大影響安全生產(chǎn)涉嫌犯罪案件的后續(xù)處理。

第一，判定標準不明，導(dǎo)致不能移送。目前，中國危害生產(chǎn)安全犯罪是類型化的結(jié)果犯，即只有出現(xiàn)刑法中規(guī)定的“重大傷亡事故”或者“造成其他嚴重后果”的客觀結(jié)果，才構(gòu)成危害生產(chǎn)安全犯罪①結(jié)果犯是指不僅要實施具體犯罪構(gòu)成要件的行為，而且必須發(fā)生法定的犯罪結(jié)果，才能構(gòu)成既遂的犯罪。一般認為，危害生產(chǎn)安全犯罪是結(jié)果犯，但對刑法第139條之一的不報、謊報安全事故罪，其規(guī)定的“貽誤事故搶救”是屬于不報、謊報行為造成的后果，還是不報、謊報這一行為本身的當然結(jié)果，存在不同認識。。換言之，違反安全生產(chǎn)法規(guī)行為的嚴重程度，成為界分安全生產(chǎn)行政違法與犯罪的一個重要標準。目前，中國安全生產(chǎn)行政法規(guī)范中需要予以處罰的行為，具體可分為一般違法行為、不執(zhí)行責令（限期）改正的行為、其他情節(jié)嚴重的行為，以及構(gòu)成犯罪的行為等四個檔次。對于前兩類行為，法律均作了明確規(guī)定，如《安全生產(chǎn)法》第96條規(guī)定的“未對安全設(shè)備進行經(jīng)常性維護、保養(yǎng)和定期檢測的”等六種違法情形，即屬于一般違法行為，這部分行為以及針對此類行為的責令限期改正逾期未改正的行為，都可以通過行政處罰予以解決。但是，由于在法規(guī)中多處所規(guī)定的“情節(jié)嚴重的”行為不夠明晰，容易造成執(zhí)法者認識和具體執(zhí)法上的差異。一方面，安全生產(chǎn)行政立法僅將其作為加重行政處罰的標準對待，而刑法規(guī)范將其作為區(qū)分一般違法行為與犯罪行為的標準。以“偽造、破壞事故現(xiàn)場”的行為為例，中國《煤礦安全監(jiān)察條例》第46條僅將其作為實施行政處罰的情形之一，且并未達到“情節(jié)嚴重的”處罰程度；而依據(jù)“兩高”辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律問題的司法解釋第8條之規(guī)定，該行為應(yīng)當認定為刑法第139條之一規(guī)定的“情節(jié)嚴重”。另一方面，無論是安全生產(chǎn)行政法規(guī)范還是現(xiàn)行司法解釋，對“情節(jié)嚴重的”均缺乏明確細致的標準，實踐中安全監(jiān)管執(zhí)法人員大多依據(jù)原國家安全監(jiān)管總局于2009年發(fā)布的《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量適用規(guī)則（試行）》第15條關(guān)于依法從重處罰的原則要求進行自由裁量，而刑法也僅對“不報、謊報安全事故罪”等個別罪名中“情節(jié)嚴重的”作出界定，由于對罪或非罪標準的規(guī)定和理解不一，直接影響到對案件的定性處理[8]。此外，責任認定亦不清晰，生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告中的責任認定不具有刑事責任上的意義。根據(jù)“兩高”的司法解釋第7條的規(guī)定，“負事故主要責任”是作為實施《刑法》第134條第1款、第135條等加重處罰的情形。但是，對于“事故主要責任”是由司法機關(guān)認定還是經(jīng)同級政府批復(fù)的事故調(diào)查報告認定，目前尚不明確。需要特別指出的是，目前中國事故調(diào)查報告中的責任認定十分混亂，報告中所提的“主要責任”與“重要責任”“領(lǐng)導(dǎo)責任”“主要管理責任”“重要管理責任”等關(guān)鍵詞之間的法律邏輯關(guān)系從未厘清過，與刑事責任的區(qū)分與聯(lián)系是什么也很難說清[9]。由于安全生產(chǎn)行政法規(guī)范與刑法規(guī)范關(guān)于“情節(jié)嚴重”等標準認定不一致，加之實踐中責任認定混亂，導(dǎo)致無法得到刑法的認可，使得本應(yīng)追究刑事責任的案件作為一般的行政處罰案件對待。

第二，內(nèi)部動力不足，導(dǎo)致不愿移送。目前，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，已建立了目標考核制度，且與年終獎懲直接掛鉤，導(dǎo)致出現(xiàn)了行政執(zhí)法人員熱衷于行政處罰而不愿移送的現(xiàn)象。如國務(wù)院安委會于2017年9月12日下發(fā)的省級政府年度安全生產(chǎn)考核細則明確規(guī)定，安全監(jiān)管行政執(zhí)法占5分，而移送涉嫌犯罪案件則沒有指標要求。由于涉嫌犯罪案件在證據(jù)取得、相關(guān)材料等方面有更高要求，對工作量已經(jīng)處于飽滿的基層執(zhí)法人員來說，選擇移送將是一件費力不討好的事情。此外，由于危害生產(chǎn)安全犯罪大部分是結(jié)果犯，這就意味著只有事故發(fā)生以后才有涉嫌犯罪的可能性。因此，安全監(jiān)管部門在日常監(jiān)管執(zhí)法過程中主動查找涉嫌犯罪線索的意識不強，案件移送完全是被動進行的。根據(jù)2017年上半年對山西、遼寧、湖北、重慶、四川五?。ㄊ校┱{(diào)研情況統(tǒng)計，近3年移送司法機關(guān)處理的安全生產(chǎn)涉嫌犯罪案件均在生產(chǎn)安全事故發(fā)生之后，無一例是在監(jiān)督檢查過程中。從外部環(huán)境看，安全監(jiān)管執(zhí)法人員時刻面臨金錢關(guān)、人情關(guān)、面子關(guān)等誘惑和考驗，事故背后執(zhí)法人員瀆職問題屢見不鮮。據(jù)統(tǒng)計，2013年1月—2017年6月，全國檢察機關(guān)共受理事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪線索3 085件，立案偵查職務(wù)犯罪2 592件4 090人（如表4所示）。從案件情況看，事故所涉職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出涉嫌罪名集中、貪瀆犯罪交織等特點[10]。如致8人死亡的重慶巫山官河煤礦“9·13”瓦斯爆炸瞞報事故，檢察機關(guān)相繼查明11名安全監(jiān)管人員受賄的犯罪事實，其中該縣煤炭工業(yè)管理局前任局長收受賄賂100余萬元[11]。

表4 檢察機關(guān)立案偵查生產(chǎn)安全事故所涉職務(wù)犯罪情況統(tǒng)計表

有的安全監(jiān)管人員雖未謀求私利，但因為有人打招呼而徇私情，對涉嫌犯罪案件采取以罰代刑處理，如湖南省臨湘市××鎮(zhèn)安監(jiān)辦主任駱某軍徇私舞弊不移交涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件。2013年11月22日晚，邱某雷非法從湖南省瀏陽市購買3噸軍工硝運輸?shù)奖臼小痢伶?zhèn)××村××花炮廠，被湖南省臨湘市××鎮(zhèn)安監(jiān)辦主任駱某軍等人現(xiàn)場查獲，在邱某雷承認自己是非法買賣、運輸爆炸物，已經(jīng)涉嫌嚴重刑事犯罪的情況下，礙于××鎮(zhèn)××花炮廠法人代表及股東說情，駱某軍沒有將此案移送公安機關(guān)處理，而是在××鎮(zhèn)安監(jiān)辦收取邱某雷人民幣10萬元及扣押3噸軍工硝后，將邱某雷放走[12]。

第三，專業(yè)素質(zhì)不過硬，導(dǎo)致不知移送。判斷某個安全生產(chǎn)違法行為是否構(gòu)成危害生產(chǎn)安全犯罪，對行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)有著更高的要求。現(xiàn)實中，安全監(jiān)管部門還習慣于用計劃經(jīng)濟下行政管理的手段開展安全監(jiān)管執(zhí)法，一些地方把嚴格執(zhí)法與加大行政處罰力度簡單地劃上等號①如媒體報道的山東煤監(jiān)局2017年上半年堅持嚴格執(zhí)法，持續(xù)加大行政處罰力度，監(jiān)察執(zhí)法行政罰款達1 472萬元，同比增長210%。，執(zhí)法理念較為落后。大部分安全監(jiān)管執(zhí)法人員是安全、采礦等專業(yè)技術(shù)出身，沒有受過系統(tǒng)的法律訓(xùn)練，有的甚至缺乏最基本的法律常識，對查處違法行為涉嫌犯罪的罪名及構(gòu)成要件不了解，無法區(qū)分罪與非罪的界限，導(dǎo)致無法有效辨別涉嫌犯罪案件。

（二）移送接受受阻：銜接不暢的程序梗阻

第一，移送流程存在梗阻。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)以及各級人民政府批準的“三定”方案，負有安全監(jiān)管職責的部門實施的行政執(zhí)法活動包括行政檢查、行政許可、行政強制等，具體又可以分為事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)。事前監(jiān)管主要體現(xiàn)在實施安全許可，包括建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查、安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理等，事中監(jiān)管主要體現(xiàn)在日常監(jiān)督檢查、現(xiàn)場處理、實施行政處罰等，事后監(jiān)管主要體現(xiàn)在事故發(fā)生后的應(yīng)急救援和調(diào)查處理等。安全生產(chǎn)行刑銜接主要發(fā)生在事中和事后兩個環(huán)節(jié)，即日常監(jiān)督檢查和事故調(diào)查處理過程中。但目前這兩個環(huán)節(jié)均存在梗阻，導(dǎo)致案件難以有序移送。

在日常監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，目前安全監(jiān)管部門開展移送的主要依據(jù)是310號令以及其后頒布的相關(guān)規(guī)范性文件，但這些文件適用于所有的行政執(zhí)法部門，內(nèi)容相對較為原則，關(guān)于移送的標準、移送的內(nèi)容、程序和期限，以及違反移送規(guī)定相應(yīng)的法律后果等問題規(guī)定不明確[13]。以煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法為例，依照310號令第5條的規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當向同級公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，但是煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)管轄的行政區(qū)域廣泛，如陜西煤礦安全監(jiān)察局咸陽監(jiān)察分局承擔咸陽、寶雞、漢中、安康、商洛五個市轄區(qū)煤礦的安全監(jiān)察執(zhí)法工作，一旦在監(jiān)察執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)涉嫌犯罪案件，該向哪一個（哪一級）公安機關(guān)移送，煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法人員往往無所適從。

在事故調(diào)查處理環(huán)節(jié)，中國于2007年4月頒布的493號令第26條第3款明確規(guī)定，對于涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當移交司法機關(guān)處理。但是，事故調(diào)查處理有其特殊性，事故調(diào)查組并非獨立的行政執(zhí)法機關(guān)，而是一個政府授權(quán)或委托成立的臨時組織[14]，且公安機關(guān)本身就是調(diào)查組成員單位，這就使得事故調(diào)查處理階段的移送，無法直接適用310號令的相關(guān)規(guī)定。一旦調(diào)查組發(fā)現(xiàn)危害生產(chǎn)安全犯罪線索，誰來決定、誰來審批，以及移送后的處理等都成了問題。

第二，證據(jù)轉(zhuǎn)化存在困難。目前，行政不法與刑事不法的界分以“量的差異論”②“量的差異論”認為，行政不法與刑事不法在行為的性質(zhì)上不存在差異，而只有在行為的輕重程度上具有量的不同，即刑事不法與行政不法相比較，僅僅是具有較大的社會危害性而已。作為主要依據(jù)[15]。這決定了安全生產(chǎn)行政處罰與刑事處罰的界分只具有相對意義。對于安全監(jiān)管部門而言，所收集的證據(jù)與司法機關(guān)指控犯罪證據(jù)之間的轉(zhuǎn)化，成為在程序上能否有效銜接的關(guān)鍵。雖然中國《刑事訴訟法》第54條第2款規(guī)定了行政機關(guān)所收集的書證等四類證據(jù)資料的證明效力問題，但對于其他證據(jù)的轉(zhuǎn)化沒有相應(yīng)的規(guī)定，比如安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中最常用的“現(xiàn)場檢查記錄”“詢問筆錄”等，究竟屬于何種證據(jù)以及相應(yīng)的證明能力等存在不同認識③訊問、詢問筆錄的實質(zhì)是關(guān)于特定人就某些特定事實和事項所做的記載，筆錄不過是這種信息承載的一種文本，一種物質(zhì)載體。根據(jù)張衛(wèi)平教授在《論訊問、詢問筆錄在民事訴訟中的證據(jù)效力》一文中研究的結(jié)論，關(guān)于訊問、詢問筆錄的證據(jù)性質(zhì)，存在兩種不同的觀點：一種觀點認為訊問、詢問筆錄屬于書證；一種觀點認為這類筆錄證據(jù)屬于證人證言。，往往成為司法機關(guān)不立案的借口。此外，安全監(jiān)管部門取證手段有限，有些證據(jù)比如危險化學(xué)品收集還需要專用設(shè)備設(shè)施，一旦遇到當事人不配合等情況，無法及時有效地收集并固定證據(jù)。尤其是安全生產(chǎn)條件瞬息萬變，如果不能及時協(xié)調(diào)司法機關(guān)第一時間采取措施，等到移送案件時，司法機關(guān)又認為應(yīng)當補充偵查，此時已過了時限，一些現(xiàn)場的證據(jù)早已滅失。

第三，公安機關(guān)立案及處理率低。有學(xué)者指出，與司法相比，行政本來就是脫離法而自由的。對于警察行政，有概括性的一般授權(quán)就已足夠[16]。由于行政固有的自由裁量屬性，加之現(xiàn)有法律規(guī)范存在漏洞，立案與否，對公安機關(guān)而言具有相當大的自由裁量權(quán)，并直接帶來不必要的選擇性執(zhí)法的問題：一些民警辦“關(guān)系案”“人情案”“金錢案”，有的壓案不查，隨意決定是否執(zhí)法、采取何種方式執(zhí)法以及作出何種處理結(jié)果[17]。在實際辦案過程中，受破案率、考核指標等各種現(xiàn)實因素的影響，公安機關(guān)將移送的案件“束之高閣”，或認為案件不符合立案標準不予立案等情形一定程度存在，客觀上影響了安全監(jiān)管部門移送案件的積極性。一些執(zhí)法人員認為只要有案件線索，就移送公安機關(guān)處理，忽視證據(jù)的進一步收集和固定，導(dǎo)致移送案件質(zhì)量不高，也影響著公安機關(guān)立案。此外，一些案件偵辦時間過長，致使一些涉嫌犯罪人員長期逍遙法外。2011年12月9日，沈煤集團下屬某煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，導(dǎo)致7人死亡1人重傷。事故發(fā)生后，安全監(jiān)管部門移送司法機關(guān)1人，時至今日該案仍處于偵辦階段。

（三）立案監(jiān)督乏力：銜接不暢的外部誘因

第一，監(jiān)督機關(guān)缺乏監(jiān)督的有效途徑。由于行政處罰在運行程序上具有相對閉合性，其他部門很難接觸到案件的信息[18]。因此，雖然現(xiàn)行法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件賦予監(jiān)察和檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)，但由于案件線索主要掌握在安全監(jiān)管部門手中，加之安全生產(chǎn)涉及領(lǐng)域眾多，范圍較廣，各行業(yè)專業(yè)性都很強，以非煤礦山為例，又可細分為金屬非金屬礦山、尾礦庫、排土場、石油天然氣企業(yè)等不同門類，其從事生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)當具備的安全生產(chǎn)條件分散規(guī)定在35部法律法規(guī)和部門規(guī)章、123項國家標準和168項行業(yè)標準中①相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于原國家安全監(jiān)管總局建立的“非煤礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標準數(shù)據(jù)庫”。。在這種情況下，監(jiān)督機關(guān)基本上沒有條件和能力“發(fā)現(xiàn)”，更多的只是在“等米下鍋”，因而隨后的監(jiān)督也基本成了一句空話。

第二，安全監(jiān)管部門提請監(jiān)督意愿不強。雖然310號令第9條規(guī)定了行政機關(guān)向司法機關(guān)申請復(fù)議或立案監(jiān)督的權(quán)利，但實踐中安全監(jiān)管部門在“打非治違”聯(lián)合執(zhí)法等工作中，需要仰仗司法機關(guān)大力支持，出于害怕影響部門關(guān)系等因素考慮，監(jiān)督公安機關(guān)立案的意識不強，建議檢察機關(guān)立案監(jiān)督更是寥寥無幾。這就使得許多案件移送后，公安機關(guān)是否立案以及后續(xù)是否處理，檢察機關(guān)基本無從知曉。

第三，檢察機關(guān)介入生產(chǎn)安全事故調(diào)查受阻。中國生產(chǎn)安全事故目前實行分級調(diào)查，雖然493號令第22條第2款規(guī)定了“事故調(diào)查組應(yīng)當邀請人民檢察院派人參加”，但是哪一級事故應(yīng)當邀請，具體哪個部門邀請，以及何時邀請都沒有明確。實踐中，不乏個別地方將檢察機關(guān)排除在事故調(diào)查組之外，從而導(dǎo)致案件被降格處理。如2013年全國發(fā)生的309 295起生產(chǎn)安全事故，僅有1 100起檢察機關(guān)得以介入，不足一成[19]。

三、完善中國安全生產(chǎn)行刑銜接機制的建議

中國安全生產(chǎn)行刑銜接推進不暢，是多重因素共同作用的結(jié)果。要從根本上解決問題，有賴于從實體和程序兩大層面同時發(fā)力，既要注重實體法的修改與完善，也要解決程序中的行刑銜接不力的問題。

（一）促進刑事立法與行政立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從源頭上掃清銜接的制度障礙

針對判定標準不明確、違法情形與犯罪情形不銜接等現(xiàn)實問題，一方面，建議通過“兩高”出臺司法解釋等形式，對安全生產(chǎn)行政法規(guī)范中諸如“在煤礦事故調(diào)查中，不配合調(diào)查取證的”等違法情形，具體應(yīng)當適用何種罪名以及相應(yīng)處罰予以明確；另一方面，針對安全生產(chǎn)行政法規(guī)范與刑法規(guī)范關(guān)于“重大傷亡事故”“情節(jié)嚴重的”等術(shù)語界定不清、且不一致等突出問題，按照“罪責刑相一致”的原則，綜合考慮生產(chǎn)經(jīng)營單位的規(guī)模、重大隱患的排查治理情況、違法次數(shù)、違法所得額、事故傷亡（職業(yè)病）情況、直接經(jīng)濟損失等因素，統(tǒng)一處罰標準，明確哪些情形屬于行政處罰的范圍，哪些情形構(gòu)成犯罪，分別給予不同的處罰。

借鑒“醉駕入刑”立法經(jīng)驗，在刑法中增設(shè)安全生產(chǎn)危險犯?；谛谭ǖ闹t抑思想[20]以及可操作性等因素，在不增加罪名的情況下，修改《刑法》第134條第1款規(guī)定的“重大責任事故罪”，取消“發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的”現(xiàn)行規(guī)定，將“存在重大事故隱患，經(jīng)安全監(jiān)管部門責令停產(chǎn)停業(yè)整頓仍拒不改正，或者故意逃避監(jiān)管執(zhí)法的”的行為，納入入罪標準。

制度障礙，根源在于行政犯罪所采取的依附型的立法模式[21]。徹底解決這一問題，從根本改變中國安全生產(chǎn)法規(guī)中“構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任”的規(guī)定比比皆是的立法粗陋現(xiàn)狀，有必要改革中國目前的立法模式，可以通過制定行政法與刑法對接的“行政性刑事違法行為”及其刑事責任體系的操作標準，將違反刑法但并不符合構(gòu)罪標準中的犯罪數(shù)額、情節(jié)等條件的刑事違法行為等，一并納入其中[22]。

（二）建立健全銜接機制，促進涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪案件有序流動

研究制定《安全監(jiān)管部門移送涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪案件工作規(guī)定》，規(guī)范銜接流程。針對當前安全生產(chǎn)涉嫌犯罪案件移送程序缺失這一突出問題，建議總結(jié)借鑒廣東等地相關(guān)經(jīng)驗，由國務(wù)院應(yīng)急管理部門商請公安部、最高檢等部門，研究制定《安全監(jiān)管部門移送涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪案件工作規(guī)定》，明確需要移送的各類涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪的具體罪名、需要移送的證據(jù)資料（包括監(jiān)督檢查計劃、現(xiàn)場檢查方案、生產(chǎn)經(jīng)營單位違法信息、行政執(zhí)法決定書等。發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，還需提供事故調(diào)查組出具的事故調(diào)查報告）、移送的審批、移送監(jiān)督等內(nèi)容，并詳細規(guī)定安全監(jiān)管部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)在移送案件中各自的職責任務(wù)、辦理人員、工作時限。同時，建議配套制定完善相應(yīng)的法律文書，如安全生產(chǎn)涉嫌犯罪移送書及其回執(zhí)等，以規(guī)范安全監(jiān)管部門向公安機關(guān)移送涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪案件，依法懲處危害生產(chǎn)安全犯罪行為。另外，鑒于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理程序異于一般的安全監(jiān)管執(zhí)法程序，事故調(diào)查組發(fā)現(xiàn)涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪案件移送需作出特別規(guī)定予以銜接，因此建議抓緊啟動493號令的修訂工作。493號令自2007年頒布實施以來，對于規(guī)范中國事故報告、查處及責任追究等發(fā)揮了重要作用。但目前生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中，存在技術(shù)調(diào)查與司法調(diào)查混為一談，事故調(diào)查組及其出具的事故調(diào)查報告法律屬性不明確，責任認定混淆不清，特別是涉嫌犯罪案件移送程序未理順，由此導(dǎo)致移送無法有效進行。因此，對493號令進行系統(tǒng)修訂勢在必行。重點是改革完善目前的事故調(diào)查機制，將司法調(diào)查從技術(shù)調(diào)查中剝離，技術(shù)調(diào)查由負有安全監(jiān)管職責的部門牽頭，著重查明事故發(fā)生的技術(shù)管理原因；后者則由紀檢監(jiān)察和司法機構(gòu)組織調(diào)查，提出對事故責任人員黨政紀處分和處罰的意見，對涉嫌構(gòu)成犯罪的，按刑事司法程序辦理。

研究制定《安全監(jiān)管行政執(zhí)法案件證據(jù)工作指南》，強化證據(jù)銜接。針對當前安全監(jiān)管行政執(zhí)法中普遍存在的執(zhí)法人員證據(jù)意識不強、取證不規(guī)范、證據(jù)單一以及證明力較差等實際問題，建議研究制定《安全監(jiān)管行政執(zhí)法案件證據(jù)工作指南》，對安全生產(chǎn)行政法規(guī)規(guī)定的各類違法行為特別是涉嫌犯罪行為，從表現(xiàn)形式、必要證據(jù)、輔助證據(jù)等角度，逐一明確細化。一方面，在監(jiān)管執(zhí)法過程中，按照《刑事訴訟法》第54條第2款關(guān)于行政證據(jù)與刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的規(guī)定，將書證、物證和視聽資料等，作為必要證據(jù)進行取證；另一方面，對于案件當事人的供述以及相關(guān)證人的證言等言詞證據(jù)，在條件允許的情況下，商請公安機關(guān)提前介入收集，為下一步移送立案奠定堅實基礎(chǔ)。對于安全監(jiān)管執(zhí)法中常用的“現(xiàn)場檢查記錄”“詢問筆錄”等證據(jù)，宜作為言詞證據(jù)對待，需經(jīng)公安機關(guān)查證與其他證據(jù)吻合后，方可作為刑事訴訟證據(jù)使用。雖然不能將刑事訴訟階段的證據(jù)要求，作為安全監(jiān)管部門的法定義務(wù)，但最低限度應(yīng)在形式上滿足刑事訴訟的合法性要求。另外，經(jīng)批復(fù)的事故調(diào)查報告對有關(guān)人員違法行為的責任認定，屬于行政認定意見。行政認定意見不屬于書證。其認定結(jié)論在刑事審判過程中，需要重新進行審查[23]。

建立安全監(jiān)管部門與司法機關(guān)聯(lián)席會議工作制度，加強協(xié)作配合。聯(lián)席會議，顧名思義，是指兩個以上的機構(gòu)、組織，為了一個共同的目的，以會議的形式進行工作聯(lián)系、協(xié)調(diào)、配合的制度[24]。安全監(jiān)管部門與公安、檢察等司法機關(guān)彼此不存在領(lǐng)導(dǎo)和管理的隸屬關(guān)系，相互之間不能發(fā)號施令，許多工作需要研究、協(xié)商、配合才能共同推進。鑒于安全監(jiān)管部門在這項工作扮演著更重要的角色，宜由各級政府安委會辦公室（設(shè)在安全監(jiān)管部門）牽頭，公安、檢察機關(guān)及政府法制部門共同參加，采取定期會議的形式（根據(jù)工作需要，亦可召開臨時會議），并確定1～2名聯(lián)絡(luò)員。聯(lián)席會議重點通報有關(guān)部門查處安全生產(chǎn)涉嫌犯罪案件及移送情況、立案及移送起訴情況以及開展立案監(jiān)督情況；及時交換情況信息，同時研究解決安全生產(chǎn)執(zhí)法、司法中存在的突出問題。在聯(lián)席會議工作框架下，規(guī)定安全監(jiān)管部門在監(jiān)管執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪案件，可以商請同級公安機關(guān)或檢察機關(guān)提前介入，參加案件討論，就罪與非罪、此罪與彼罪的界限、證據(jù)的固定與保全等核心問題展開咨詢；公安機關(guān)、檢察機關(guān)在偵辦其他案件過程中，如發(fā)現(xiàn)涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪案件線索需要追究相關(guān)人員刑事責任的，亦可向同級政府安全監(jiān)管部門調(diào)取涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪案件所需要的證據(jù)材料，必要時，可以邀請同級政府安全監(jiān)管部門派員協(xié)助。

（三）強化監(jiān)督制約，確保安全生產(chǎn)行刑銜接機制有效運轉(zhuǎn)

創(chuàng)新案件調(diào)查與裁決機制，強化內(nèi)部考核約束。建議實行安全監(jiān)管執(zhí)法案件調(diào)查與處罰裁決相分離的機制，打破行政處罰封閉和壟斷性。安全監(jiān)管執(zhí)法信息具有壟斷性，加之專業(yè)性較強，在處罰權(quán)不更迭的情況下，安全生產(chǎn)涉嫌犯罪案件處理情況一般很難被外界發(fā)現(xiàn)。建議實行調(diào)查與處罰裁決相分離的機制，對于發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)違法案件，首先由現(xiàn)場安全檢查人員進行調(diào)查，并提出初步處理意見，然后交由安全監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)設(shè)的法制處室進行審核，提出行政處罰或者移交公安機關(guān)處理的建議，最后提交安全監(jiān)管部門局長辦公會集體討論后作出決定。同時，完善考核獎懲機制，督促安全監(jiān)管執(zhí)法人員主動移送案件。一方面，建議將這項工作納入安全生產(chǎn)綜合檢查考核的重要內(nèi)容，每年開展工作評估，及時總結(jié)推廣各地先進經(jīng)驗。同時，建議國務(wù)院安委會組織對具體的考核細則進行修訂，賦予安全生產(chǎn)涉嫌犯罪案件移送、立案及后續(xù)處理等情況相應(yīng)的考核分值，并將考核結(jié)合與職級晉升等掛鉤。另一方面，建立安全監(jiān)管執(zhí)法錯案責任追究機制，對在查處案件過程中安全監(jiān)管執(zhí)法人員故意或者重大過失，致使案件處理錯誤而被依法變更或者撤銷的，追究直接責任人員和其他相關(guān)責任人員的責任。此外，有必要加強對安全監(jiān)管執(zhí)法人員的法律專業(yè)培訓(xùn)，倡導(dǎo)安全監(jiān)管執(zhí)法人員與司法機關(guān)辦案人員相互交流，如安全監(jiān)管部門可邀請司法機關(guān)辦案人員解剖典型案例，就安全生產(chǎn)涉嫌犯罪的罪名、立案標準、證據(jù)收集和保全等進行細致講解，必要時可組織聯(lián)合培訓(xùn)，統(tǒng)一對法律的認知和理解，杜絕有案不移送、以罰代刑。

完善信息共享機制，強化外部監(jiān)督制約。完善信息共享機制，既是貫徹落實《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》相關(guān)要求的具體舉措，也是解決移送案件工作中信息不對稱以及強化檢察機關(guān)立案監(jiān)督的現(xiàn)實需要，同時亦是“同步協(xié)調(diào)”原則運用過程中的關(guān)鍵一環(huán)。案情通報、案件移送等制度完全可以通過信息共享機制實現(xiàn)或簡化[25]。建議由國務(wù)院安委會辦公室牽頭，加強與司法機關(guān)聯(lián)網(wǎng)的安全生產(chǎn)執(zhí)法信息平臺統(tǒng)一規(guī)劃和推進工作，研究出臺信息平臺管理辦法，保證平臺規(guī)范高效運轉(zhuǎn)。對于吊銷許可證、實施大額經(jīng)濟罰款、責令停產(chǎn)整頓或者有其他嚴重情節(jié)的行政處罰案件，原則上必須上傳到信息平臺，便于司法機關(guān)網(wǎng)上同步監(jiān)督；同時，司法機關(guān)也應(yīng)建立移送案件處理情況信息錄入制度，對于沒有在規(guī)定時限內(nèi)上傳案件處理信息的，嚴格實施責任追究。

四、結(jié)語

安全生產(chǎn)行刑銜接不暢，表面上似乎是源于缺乏具體細化的標準，背后反映的卻是行政、司法等深層次的權(quán)力配置等問題。解決這一問題，需要從實體和程序兩個環(huán)節(jié)共同發(fā)力。無論是基于罪刑法定原則的理性思考，還是從當前安全生產(chǎn)行刑銜接暴露問題焦點的現(xiàn)實考量，實體法上的制度重構(gòu)都成為關(guān)鍵。一旦從立法體例上理順安全生產(chǎn)犯罪及相應(yīng)的罪量標準，那么就如同打開了控制源頭活水的閥門，再加上移送程序、聯(lián)席會議、信息共享等一系列制度設(shè)計，安全生產(chǎn)行刑銜接自然水到渠成。