重塑市場(chǎng)主體 推進(jìn)鐵路股份制改革

趙 堅(jiān)

(北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

2019年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出了不斷深化鐵路管理體制改革，“推動(dòng)國(guó)家鐵路企業(yè)股份制改造”的改革方向。而國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行股份制改造，首先要構(gòu)建出能夠獨(dú)立面向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)主體。該問(wèn)題在證監(jiān)會(huì)對(duì)京滬高鐵股份有限公司上市申請(qǐng)的反饋意見(jiàn)中已被明確提出。證監(jiān)會(huì)對(duì)京滬高鐵公司規(guī)范性地提出了23條反饋意見(jiàn)，其中最重要的是，“鑒于公司并不直接從事高鐵運(yùn)輸服務(wù)，而是委托北京局、濟(jì)南局、上海局等進(jìn)行從事高鐵運(yùn)輸服務(wù)”。因此，需要說(shuō)明“公司是否有完整的業(yè)務(wù)體系，是否符合首發(fā)辦法要求的具有完整的面向市場(chǎng)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的能力”。雖然京滬高鐵由于多方面特殊原因能夠上市，但對(duì)國(guó)家鐵路企業(yè)股份制改造并不具普遍意義。

具有完整的面向市場(chǎng)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的能力是鐵路運(yùn)輸企業(yè)成為上市公司的必要條件。在現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸管理體制下，18個(gè)鐵路局集團(tuán)公司都要接受?chē)?guó)鐵集團(tuán)的統(tǒng)一調(diào)度指揮和統(tǒng)一清算，所有的高鐵公司都采用委托運(yùn)營(yíng)模式，這些公司都不具備完整的面向市場(chǎng)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的能力。因此，本文認(rèn)為首先要深化鐵路運(yùn)輸管理體制改革，構(gòu)建出能獨(dú)立面向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，鐵路運(yùn)輸企業(yè)才能進(jìn)行股份制改造。

一、18個(gè)鐵路局不能成為市場(chǎng)主體

要構(gòu)建出能獨(dú)立面向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，首先就要打破鐵路運(yùn)營(yíng)必須由國(guó)鐵集團(tuán)“統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算”的障礙。20世紀(jì)90年代和2000年初的鐵路改革探索，都是因?yàn)樵谠搯?wèn)題上的爭(zhēng)議而陷入僵局。

實(shí)際上，在該問(wèn)題上的爭(zhēng)議混淆了兩種不同含義的統(tǒng)一調(diào)度指揮[1]。鐵路運(yùn)輸有兩種不同含義、不同層次的“統(tǒng)一調(diào)度指揮”：

一是鐵路行車(chē)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，這是列車(chē)調(diào)度員在其負(fù)責(zé)區(qū)段調(diào)度臺(tái)實(shí)施的統(tǒng)一調(diào)度指揮，是保證行車(chē)安全和正點(diǎn)運(yùn)行的基本手段，不論哪國(guó)鐵路，鐵路行車(chē)都是由各區(qū)段調(diào)度員統(tǒng)一指揮的，這是由鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的基本屬性決定的。鐵路管理體制改革不涉及鐵路行車(chē)的統(tǒng)一調(diào)度指揮。

二是車(chē)流調(diào)整、車(chē)流組織的統(tǒng)一調(diào)度指揮，主要是通過(guò)制定列車(chē)運(yùn)行圖、運(yùn)輸計(jì)劃和調(diào)度日(班)計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行車(chē)流調(diào)整的調(diào)度指揮在鐵路局和國(guó)鐵集團(tuán)兩個(gè)層次進(jìn)行，主要通過(guò)統(tǒng)籌安排路網(wǎng)性運(yùn)力資源配置，來(lái)從整體上提高鐵路運(yùn)輸效率。國(guó)鐵集團(tuán)的統(tǒng)一調(diào)度指揮主要集中在組織列車(chē)運(yùn)行圖編制和各鐵路局分界口的車(chē)流調(diào)整上。因?yàn)殍F路局的管轄范圍過(guò)小，各鐵路局發(fā)出的重車(chē)數(shù)量與到達(dá)局管內(nèi)的重車(chē)數(shù)量不可能相等，那些接收重車(chē)較多的卸車(chē)路局就要向發(fā)出重車(chē)較多的裝車(chē)路局排空車(chē)，才能滿(mǎn)足后者的裝車(chē)需求。國(guó)鐵集團(tuán)的統(tǒng)一調(diào)度指揮有利于使車(chē)流分布在路網(wǎng)上保持均衡。車(chē)流調(diào)整、車(chē)流組織統(tǒng)一調(diào)度指揮的方式是由鐵路運(yùn)輸行業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)安排決定的。

理解鐵路運(yùn)輸行業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度安排，需要正確理解科斯的產(chǎn)權(quán)概念?？扑棺鳛楫a(chǎn)權(quán)理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人，在其最著名論文“社會(huì)成本問(wèn)題”中并沒(méi)有出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)(property rights)的概念，而是一直使用權(quán)利(rights)的概念。在國(guó)內(nèi)翻譯時(shí)則把權(quán)利等同于產(chǎn)權(quán)?？扑乖谠撐闹兄赋隽巳藗儗?duì)生產(chǎn)要素的一種錯(cuò)誤理解，“人們通常認(rèn)為，商人得到和使用的是實(shí)物(一畝土地或一噸化肥)，而不是行使一定(實(shí)在)行為的權(quán)利。我們可以說(shuō)某人擁有土地并把它作為生產(chǎn)要素，但土地所有者實(shí)際上擁有的是實(shí)施一系列被限制的行為權(quán)利”[2](Coase，1960)。

基于對(duì)科斯產(chǎn)權(quán)概念的理解，現(xiàn)有18個(gè)鐵路局(公司)所有的鐵路線路、機(jī)車(chē)、車(chē)站等資產(chǎn)雖然可以在鐵路局資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)科目下，但只要國(guó)鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度指揮，負(fù)責(zé)路網(wǎng)性運(yùn)力資源配置，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的產(chǎn)權(quán)就屬于國(guó)鐵集團(tuán)。18個(gè)鐵路局(公司)不過(guò)是國(guó)鐵集團(tuán)這個(gè)超巨型企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)。

鐵路運(yùn)輸企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不在于擁有鐵路線路、機(jī)車(chē)、車(chē)輛、車(chē)站等鐵路資產(chǎn)，而在于擁有自主組合和使用這些資產(chǎn)的權(quán)利。這些資產(chǎn)設(shè)備放在那里并不能構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)要素，只有當(dāng)貨物裝車(chē)組成重車(chē)流，貨物卸車(chē)后組成空車(chē)流，并且確定列車(chē)流的運(yùn)行徑路和運(yùn)行時(shí)點(diǎn)以后，才能開(kāi)始鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的貨物位移過(guò)程。重車(chē)流的運(yùn)行徑路和運(yùn)行時(shí)點(diǎn)決定了鐵路運(yùn)輸企業(yè)能否獲得運(yùn)輸收入、能否按時(shí)完成對(duì)貨主送達(dá)時(shí)間的承諾。空車(chē)流的運(yùn)行徑路和運(yùn)行時(shí)點(diǎn)決定了鐵路運(yùn)輸企業(yè)能否及時(shí)得到為客戶(hù)服務(wù)的基本生產(chǎn)資源。在鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)過(guò)程中，裝車(chē)、卸車(chē)、重車(chē)流的運(yùn)行徑路和運(yùn)行時(shí)點(diǎn)安排，空車(chē)流的運(yùn)行徑路和運(yùn)行時(shí)點(diǎn)安排等運(yùn)輸生產(chǎn)環(huán)節(jié)，都屬于車(chē)流組織和車(chē)流調(diào)整的內(nèi)容。

鐵路貨物運(yùn)輸過(guò)程實(shí)際上是重車(chē)流和空車(chē)流不斷形成又不斷消失的過(guò)程，而車(chē)流調(diào)整就是對(duì)該過(guò)程的調(diào)度指揮。車(chē)流組織和車(chē)流調(diào)整的調(diào)度指揮本質(zhì)上是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的指揮權(quán)，因而是鐵路運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)權(quán)最核心的組成要素。鐵路局的調(diào)度指揮要受到國(guó)鐵集團(tuán)統(tǒng)一調(diào)度指揮的制約，不能成為市場(chǎng)主體。

二、統(tǒng)一調(diào)度指揮維系的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)行業(yè)壟斷排斥社會(huì)資本

在鐵路運(yùn)輸實(shí)行政企合一體制條件下，鐵道部同時(shí)擁有政府的行政權(quán)力和企業(yè)產(chǎn)權(quán)(負(fù)責(zé)全路統(tǒng)一調(diào)度指揮)，由此形成鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的行政壟斷和行業(yè)壟斷。在鐵路實(shí)行政企分開(kāi)后，至少在名義上國(guó)鐵集團(tuán)已經(jīng)沒(méi)有政府的行政權(quán)力，但可以用統(tǒng)一調(diào)度指揮來(lái)維系行業(yè)壟斷。社會(huì)資本進(jìn)入鐵路要以服從國(guó)鐵集團(tuán)的統(tǒng)一調(diào)度指揮統(tǒng)一清算、放棄市場(chǎng)主體地位為前提，由此形成對(duì)社會(huì)資本的排斥。

國(guó)務(wù)院要求進(jìn)行鐵路投融資體制改革，放開(kāi)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路的障礙。但鐵路是網(wǎng)絡(luò)型企業(yè)，社會(huì)資本(包括國(guó)有的地方鐵路、合資鐵路)即使擁有自己的鐵路線路和機(jī)車(chē)車(chē)輛，但能否適時(shí)得到排空車(chē)輛、能否與國(guó)鐵路網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、什么時(shí)候能上國(guó)鐵路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)，都要聽(tīng)命于國(guó)鐵集團(tuán)和鐵路局的統(tǒng)一調(diào)度指揮；在鐵路運(yùn)輸活動(dòng)中能得到多少收入，要由國(guó)鐵集團(tuán)的清算規(guī)則決定。社會(huì)資本進(jìn)入鐵路，直接面對(duì)的是要服從鐵路局的統(tǒng)一調(diào)度指揮，社會(huì)資本在空車(chē)排放、路網(wǎng)進(jìn)入、清算價(jià)格等方面通常受到不公平待遇，不能成為平等的市場(chǎng)交易主體。因此，即使不考慮經(jīng)濟(jì)回報(bào)，社會(huì)資本也缺乏進(jìn)入鐵路的動(dòng)因。

有觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)鐵集團(tuán)的統(tǒng)一調(diào)度指揮使中國(guó)鐵路具有世界最高的運(yùn)輸效率，行業(yè)壟斷有利于提高效率，其根據(jù)是，中國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程不及美國(guó)的60%，但貨運(yùn)發(fā)送量是美國(guó)近2倍，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量與美國(guó)相當(dāng)。

美國(guó)鐵路有7個(gè)區(qū)域性一級(jí)鐵路公司，有550多家支線鐵路公司，沒(méi)有全路統(tǒng)一調(diào)度指揮，但其效率和效益遠(yuǎn)高于中國(guó)鐵路。從勞動(dòng)生產(chǎn)率考察，國(guó)鐵集團(tuán)的員工人數(shù)高達(dá)210萬(wàn)，美國(guó)鐵路員工只有24萬(wàn)人。2014年美國(guó)鐵路的勞動(dòng)生產(chǎn)率為1 145萬(wàn)噸公里/人。考慮旅客運(yùn)輸工作量后，2016年中國(guó)鐵路的勞動(dòng)生產(chǎn)率為173萬(wàn)換算噸公里/人。美國(guó)鐵路的勞動(dòng)生產(chǎn)率是中國(guó)鐵路的6.6倍[3]。

中國(guó)鐵路的貨運(yùn)發(fā)送量是美國(guó)的近2倍，而貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量與美國(guó)鐵路相當(dāng)，這說(shuō)明美國(guó)鐵路的平均運(yùn)距是中國(guó)鐵路的2倍左右，說(shuō)明國(guó)鐵集團(tuán)的統(tǒng)一調(diào)度指揮沒(méi)有實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸?shù)囊?guī)模經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有發(fā)揮鐵路運(yùn)輸?shù)谋容^優(yōu)勢(shì)，是運(yùn)營(yíng)效率低的表現(xiàn)。

中國(guó)鐵路以比美國(guó)少的營(yíng)業(yè)里程完成了與美國(guó)鐵路相當(dāng)?shù)呢涍\(yùn)周轉(zhuǎn)量，只能說(shuō)明國(guó)鐵集團(tuán)線路資產(chǎn)的利用效率高于美國(guó)鐵路。但這正是鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的行業(yè)壟斷，造成鐵路建設(shè)高度依賴(lài)國(guó)鐵集團(tuán)，社會(huì)資本難以進(jìn)入，中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)里程過(guò)少的結(jié)果。對(duì)于現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸企業(yè)來(lái)說(shuō)，這可能是件好事，但對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體卻是一件壞事。這意味著鐵路貨物運(yùn)輸供給不能滿(mǎn)足貨運(yùn)需求，大量適合鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锊坏貌晦D(zhuǎn)向公路運(yùn)輸，由此抬高了全社會(huì)的物流成本。

《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》把交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的重要性提到空前高度，明確提出了“優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)”的要求。中國(guó)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理最突出表現(xiàn)為鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)份額的急速下降。美國(guó)是世界上公路運(yùn)輸最發(fā)達(dá)的國(guó)家，但其鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場(chǎng)份額一直在40%左右。而中國(guó)鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場(chǎng)份額(不包括遠(yuǎn)洋運(yùn)輸)從2005年的50%，以每年3個(gè)百分點(diǎn)的速度快速下降，到2016年只占有17%的市場(chǎng)份額。而公路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場(chǎng)份額由2005年的21%快速上升到2016年49%(1)根據(jù)交通運(yùn)輸部2016年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)推算。。一個(gè)重要原因是，10多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)引發(fā)貨物運(yùn)輸需求的增長(zhǎng)，但鐵路投資主要用于高速鐵路建設(shè)，造成鐵路貨運(yùn)能力不能滿(mǎn)足運(yùn)輸需求，導(dǎo)致大量用汽車(chē)運(yùn)輸煤炭等基礎(chǔ)原材料，用稀缺的石油資源換廉價(jià)的煤炭資源，嚴(yán)重降低了國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體的資源配置效率[4]。

2017年，政府開(kāi)始采用行政手段實(shí)行“公轉(zhuǎn)鐵”，2018年，鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量份額提高到19.5%，但公路的份額仍保持在48.3%(2)根據(jù)交通運(yùn)輸部2018年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)推算。。大宗貨物實(shí)行“公轉(zhuǎn)鐵”不僅包括煤炭等基礎(chǔ)原材料，更重要的是集裝箱汽車(chē)等高附加值大宗商品，后者對(duì)提高鐵路運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)效益具有重要意義。但高附加值貨物運(yùn)輸有很強(qiáng)的運(yùn)到時(shí)限要求，這就要求鐵路路網(wǎng)有一定的富余通過(guò)能力，需要建設(shè)更多普通鐵路，需要引入社會(huì)資本，需要把鐵路網(wǎng)延伸到重要港口、大型物流園區(qū)。實(shí)行 “公轉(zhuǎn)鐵”不僅要解決鐵路貨運(yùn)能力不足的問(wèn)題，更重要的是解決鐵路貨物運(yùn)輸效率和運(yùn)到時(shí)限短板來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)需求，需要與物流企業(yè)建立更緊密的合作關(guān)系，需要鐵路更面向市場(chǎng)，而靠統(tǒng)一調(diào)度指揮維系的行業(yè)壟斷因自我封閉、缺乏活力，在這些方面難有作為。這就涉及鐵路運(yùn)輸管理體制問(wèn)題，需要通過(guò)深化鐵路運(yùn)輸管理體制改革、打破鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的行業(yè)壟斷、通過(guò)煥發(fā)企業(yè)活力來(lái)解決。

三、統(tǒng)一調(diào)度指揮碎片化降低了貨運(yùn)效率

現(xiàn)行的統(tǒng)一調(diào)度指揮是18個(gè)鐵路局各自負(fù)責(zé)局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，國(guó)鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)全路主要是各路局分界口的，兩層次的統(tǒng)一調(diào)度指揮體系。各鐵路局負(fù)責(zé)局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，在運(yùn)力資源安排上首先要考慮完成國(guó)鐵集團(tuán)下達(dá)的貨運(yùn)任務(wù)指標(biāo)，都要維護(hù)本局自身的利益；另一方面，各鐵路局的利益與國(guó)鐵集團(tuán)的整體利益總會(huì)存在矛盾，由此造成統(tǒng)一調(diào)度指揮的碎片化。這種碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮是造成鐵路運(yùn)輸企業(yè)缺乏活力、運(yùn)輸效率低下，不能適應(yīng)貨運(yùn)市場(chǎng)需求的主要原因。

第一，在現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸組織架構(gòu)下，由于路局?jǐn)?shù)量過(guò)多，各鐵路局的管轄范圍過(guò)小，各鐵路局承運(yùn)的貨物大部分都要發(fā)往外局，由于每票貨運(yùn)服務(wù)都是多個(gè)鐵路局共同完成的，貨運(yùn)收入就要在各鐵路局之間進(jìn)行分配，由國(guó)鐵集團(tuán)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算可以降低交易成本。

但這又造成鐵路局不是直接從市場(chǎng)獲得收入，而只能獲得國(guó)鐵集團(tuán)的清算收入；鐵路局不能自主決定支出，運(yùn)輸成本支出不過(guò)是國(guó)鐵集團(tuán)下達(dá)的允許支出，鐵路局沒(méi)有節(jié)約運(yùn)輸成本的激勵(lì)；鐵路局不能自主決定運(yùn)價(jià)、沒(méi)有投資和財(cái)產(chǎn)處置的權(quán)利；鐵路局也沒(méi)有超額完成貨運(yùn)任務(wù)的激勵(lì)，今年多完成運(yùn)輸任務(wù)，明年的任務(wù)指標(biāo)就要提高，鞭打快牛的棘輪效應(yīng)扼殺了企業(yè)的積極性、主動(dòng)性。由此，造成鐵路運(yùn)力資源浪費(fèi)嚴(yán)重、管理效率低下。

國(guó)鐵集團(tuán)現(xiàn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮的合理性是以鐵路局管轄范圍過(guò)小為基礎(chǔ)，以鐵路局不能成為獨(dú)立面對(duì)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體、失去活力為代價(jià)。

第二，鐵路局無(wú)法對(duì)貨物的運(yùn)到時(shí)限做出承諾?，F(xiàn)代生產(chǎn)體系已經(jīng)形成了跨越省界甚至國(guó)界的復(fù)雜產(chǎn)業(yè)鏈，各生產(chǎn)環(huán)節(jié)緊密相連、環(huán)環(huán)相扣，需要對(duì)各種貨物的運(yùn)到時(shí)限做出承諾，以保證產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)的順暢運(yùn)行。鐵路局可以對(duì)始發(fā)終到在局管內(nèi)的貨物運(yùn)到時(shí)限做出承諾，但無(wú)法對(duì)跨局貨物的運(yùn)到時(shí)限做出承諾。中國(guó)鐵路貨物的平均運(yùn)距在700公里以上，而鐵路局的管轄范圍過(guò)小，因此，對(duì)大部分貨物的運(yùn)到時(shí)限無(wú)法做出承諾，無(wú)法適應(yīng)快速變化的市場(chǎng)需求。目前，大量的貨源信息在物流公司手里，如不能對(duì)運(yùn)到時(shí)限做出承諾，再低的運(yùn)價(jià)也不能融入現(xiàn)代物流體系，況且鐵路貨運(yùn)價(jià)格經(jīng)多次上調(diào)已經(jīng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致大量貨源流向公路，特別是時(shí)限要求嚴(yán)格的高附加值貨物。由此，導(dǎo)致鐵路貨運(yùn)的市場(chǎng)份額急劇下降。

2017年，中國(guó)鐵路貨運(yùn)的平均運(yùn)距是731公里，假定每個(gè)鐵路局的指揮中心在其管轄區(qū)域的中心，且運(yùn)輸?shù)呢浳锒际菑脑撝行陌l(fā)貨，那么鐵路局管轄的區(qū)域范圍至少為168萬(wàn)平方公里，鐵路局才能對(duì)貨物運(yùn)到時(shí)限做出承諾。這就是說(shuō)在平均意義上中國(guó)區(qū)域鐵路公司的數(shù)量最多不能超過(guò)6個(gè)。

第三，碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮導(dǎo)致各鐵路局之間爭(zhēng)奪貨源的內(nèi)耗式競(jìng)爭(zhēng)。各鐵路局在運(yùn)輸生產(chǎn)的第一線，直接負(fù)責(zé)貨源組織制訂運(yùn)輸計(jì)劃。為完成本局的運(yùn)輸任務(wù)，鐵路局可利用本局的資源優(yōu)勢(shì)，例如沿海港口在局管內(nèi)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，要求鄰局管內(nèi)的貨主把貨物用汽車(chē)運(yùn)到本局管內(nèi)裝車(chē)。由于鐵路局的管轄范圍小，對(duì)貨主來(lái)說(shuō)由此增加的汽車(chē)運(yùn)輸成本可以承受，又能在運(yùn)到時(shí)限或裝車(chē)上得到保障。這種鐵路局之間爭(zhēng)奪貨源的競(jìng)爭(zhēng)，有利于一些鐵路局完成貨物發(fā)送量任務(wù)，卻降低了貨物平均運(yùn)距，降低了鐵路的整體運(yùn)輸效率。

另外，鐵路局可以為本局方便而降低貨物列車(chē)編組質(zhì)量，把混雜眾多發(fā)往不同方向貨車(chē)編組的列車(chē)推向外局編組站，這就加大了其他編組站的工作量。這不僅加大了鐵路整體的貨運(yùn)成本，而且使貨物運(yùn)到時(shí)限更無(wú)法保證，進(jìn)一步降低了鐵路貨運(yùn)效率。

鐵路的比較優(yōu)勢(shì)是承擔(dān)長(zhǎng)距離大宗貨物運(yùn)輸，鐵路貨物平均運(yùn)距是衡量鐵路運(yùn)輸效率的一個(gè)重要指標(biāo)，也是衡量鐵路是否充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)的重要標(biāo)志。1960年，美國(guó)有106家一級(jí)鐵路公司，通過(guò)兼并重組到2002年基本穩(wěn)定在7家一級(jí)鐵路公司。美國(guó)西部?jī)纱箬F路公司的營(yíng)業(yè)里程均在5萬(wàn)公里以上，東部?jī)纱髤^(qū)域鐵路公司的營(yíng)業(yè)里程均在3萬(wàn)公里以上。美國(guó)前4大一級(jí)鐵路公司的平均管轄范圍在400萬(wàn)平方公里以上。鐵路公司管轄范圍不斷擴(kuò)大是美國(guó)鐵路貨物運(yùn)輸平均運(yùn)距不斷增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因。美國(guó)一級(jí)鐵路公司的平均運(yùn)距從1960年的741公里增加到2014年的1 619公里(3)U.S. Department of Transportation Bureau of Transportation Statistics，National Transportation Statistics 2017，Table 1-38. https://www.rita.dot.gov/bts/sites/rita.dot.gov.btsfiles/publications/national_transportation_statistics/ index.html。鐵路貨物運(yùn)輸總要進(jìn)行裝卸專(zhuān)業(yè)，并且要按運(yùn)輸距離收費(fèi)。如果把裝卸作業(yè)成本看作固定成本，增加貨物運(yùn)距就可以分?jǐn)偣潭ǔ杀?，因此，增加平均運(yùn)距是鐵路貨物運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一種方式，而這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)以鐵路產(chǎn)業(yè)組織變革為基礎(chǔ)。

中國(guó)鐵路的貨物平均運(yùn)距1950年代在500公里左右，隨著長(zhǎng)距離貨物運(yùn)輸需求的不斷增長(zhǎng)，1990年鐵路平均運(yùn)距達(dá)到705公里，這以后一直保持在700多公里的水平，近期還出現(xiàn)下降趨勢(shì)，從2005年的770公里下降到2018的715公里(4)根據(jù)交通運(yùn)輸部2018年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)推算。。造成這種狀況的一個(gè)可能原因是，2005年鐵道部在撤消41個(gè)鐵路分局的同時(shí)，把北京鐵路局一分為二，鄭州鐵路局一分為三，鐵路局由原來(lái)的15個(gè)增至18個(gè)，由此導(dǎo)致的鐵路局管轄范圍縮小和貨物平均運(yùn)距的下降。

四、擴(kuò)大鐵路局管轄范圍 組建三大區(qū)域鐵路公司

筆者曾在2012年發(fā)表的“我國(guó)鐵路重組為三大區(qū)域鐵路公司的設(shè)想”[5]一文中建議：我國(guó)鐵路以北京、上海、廣州為區(qū)域鐵路公司總部，把18個(gè)鐵路局重組為北方、中部、南方三大區(qū)域鐵路。根據(jù)2011年的鐵路貨運(yùn)統(tǒng)計(jì)，按三大區(qū)域鐵路公司實(shí)行重組后，北、中、南三大區(qū)域鐵路公司在其管內(nèi)實(shí)現(xiàn)“門(mén)到門(mén)”的貨物發(fā)送量分別為88.2%、65.8%、85.8%[5]。在區(qū)域公司分界口需要交換的運(yùn)量只占各自運(yùn)量的30%左右，大部分運(yùn)量可以在區(qū)域鐵路公司管內(nèi)完成。且18個(gè)鐵路局之間的分界口由67個(gè)，減少到重組為三大區(qū)域鐵路公司之后的22個(gè)[5]。大部分車(chē)流組織的統(tǒng)一調(diào)度指揮就可以在三大區(qū)域鐵路內(nèi)部進(jìn)行，由國(guó)鐵集團(tuán)進(jìn)行運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的必要性將不復(fù)存在。

這樣，三大區(qū)域鐵路公司各自負(fù)責(zé)區(qū)域鐵路公司管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，能夠?qū)ω浿髯龀鲞\(yùn)到時(shí)限承諾，可以自主定價(jià)，能夠直接從市場(chǎng)獲得收入；可以對(duì)外融資進(jìn)行一定規(guī)模的項(xiàng)目建設(shè)，自主處置管內(nèi)支線資產(chǎn)，區(qū)域鐵路公司可以成為真正的市場(chǎng)主體，在三大區(qū)域鐵路公司之間可以形成比較競(jìng)爭(zhēng)。

該問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋是：在鐵路局的管轄區(qū)域過(guò)小的條件下，由于大部分貨物要發(fā)往外局，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一清算可以降低路局之間的交易成本，但要以剝奪路局的市場(chǎng)主體地位為代價(jià)。如果區(qū)域鐵路公司的管轄區(qū)域足夠大，大部分貨物運(yùn)輸就能夠在管內(nèi)完成，國(guó)鐵集團(tuán)的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一清算職能就失去存在的必要性，區(qū)域鐵路公司就可以成為市場(chǎng)主體。

日本國(guó)鐵股份制改革可以為中國(guó)鐵路深化改革提供有益借鑒。1950年，日本國(guó)鐵客貨運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量占全社會(huì)市場(chǎng)份額分別為58.9%與49.4%，但由于其他交通運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)和行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)力喪失，連續(xù)多年出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，到1985年，日本國(guó)鐵客貨周轉(zhuǎn)量份額已下降至38.5%與4.9%[6]。1986年，日本國(guó)鐵的總負(fù)債已高達(dá)37.1萬(wàn)億日元，超過(guò)了財(cái)政承擔(dān)能力。1987年，日本政府被迫進(jìn)行鐵路的市場(chǎng)化改革，日本政府承擔(dān)了25.5萬(wàn)億日元的債務(wù)，把日本國(guó)鐵拆分成6個(gè)區(qū)域鐵路客運(yùn)公司和1個(gè)鐵路貨運(yùn)公司。改革使鐵路運(yùn)輸企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，激發(fā)了活力并逐漸扭虧為盈，2002-2006年位于本島的JR東日本、JR中日本、JR西日本三家原日本國(guó)鐵企業(yè)成功上市[6]，完成了股份制改造。

現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的快速發(fā)展使鐵路運(yùn)輸企業(yè)至少能夠直接管理營(yíng)業(yè)里程5萬(wàn)公里左右的路網(wǎng)規(guī)模，但目前的鐵路運(yùn)輸管理體制把鐵路局管轄的路網(wǎng)限制在平均7 000公里左右。由此產(chǎn)生國(guó)鐵集團(tuán)“統(tǒng)一調(diào)度指揮”的合理性，以及鐵路運(yùn)輸企業(yè)不能成為市場(chǎng)主體、缺乏活力的各種弊端。美國(guó)一級(jí)鐵路公司通過(guò)半個(gè)世紀(jì)的兼并重組形成的合理路網(wǎng)規(guī)模，中國(guó)鐵路應(yīng)該能夠通過(guò)把18個(gè)鐵路局重組為三大區(qū)域鐵路公司來(lái)實(shí)現(xiàn)。

深化鐵路運(yùn)輸管理體制改革的第一步可以是：把國(guó)鐵集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒?，主要?fù)責(zé)資本管理。三大區(qū)域鐵路公司負(fù)責(zé)各自管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，自主決定運(yùn)價(jià)，直接從市場(chǎng)獲得收入，具有投資決策財(cái)產(chǎn)處置的權(quán)利，成為真正的市場(chǎng)主體。

在今年年初的國(guó)家鐵路集團(tuán)年度工作會(huì)議上，國(guó)鐵集團(tuán)董事長(zhǎng)陸東福表示，要“研究探索區(qū)域鐵路公司”。這可能是一個(gè)信號(hào)，表明對(duì)長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休的中國(guó)鐵路改革應(yīng)采用“網(wǎng)運(yùn)分離”還是“區(qū)域公司”模式[7]，國(guó)鐵集團(tuán)已經(jīng)做出了選擇。如采用區(qū)域鐵路公司模式，目前就可進(jìn)行擴(kuò)大鐵路局管轄范圍的試點(diǎn)，可以把哈爾濱鐵路局和沈陽(yáng)鐵路局重組為東北鐵路局，把烏魯木齊鐵路局、蘭州鐵路局和西安鐵路局重組為西北鐵路局，通過(guò)擴(kuò)大鐵路局管轄范圍，降低發(fā)揮鐵路貨物運(yùn)輸比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)組織障礙。