“意見”公文文種異化現(xiàn)象分析

范錚

摘? 要：本文在分析公文中“意見”的使用情況基礎(chǔ)上，探討“意見”文種異化的問題，提出了規(guī)范化建議。

關(guān)鍵詞：意見;公文;異化;規(guī)范建議

Abstract： Based on the analysis of the use of "opinions" in official documents， this article explores the disadvantages of the "opinions" language type alienation， and puts forward standard recommendations.

Keywords： Opinions; Official documents; Alienation; Standard recommendations

“意見”是黨政機關(guān)使用頻率較高的公文文種之一。中共中央辦公廳1996年5月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》，將“意見”列為黨的機關(guān)主要公文種類，“用于對重要問題提出見解和處理辦法”。

國務(wù)院2000年8月發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，也將“意見”作為新增文種列入行政機關(guān)主要公文種類，“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。

2012年4月16日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，同樣將“意見”作為黨政機關(guān)15種主要公文種類之一。

但是，在黨政機關(guān)公文中經(jīng)常見到“實施意見”“指導(dǎo)意見”“若干意見”等與“意見”并存的現(xiàn)象，給廣大文秘工作者正確使用“意見”這一文種帶來困惑。

本文以《國務(wù)院公報》2010—2019年刊登的公文文本為例，對此現(xiàn)象進(jìn)行分析，并提出在公文處理工作中規(guī)范使用“意見”的建議。

1 《國務(wù)院公報》中“意見”的使用情況與分析

《國務(wù)院公報》主要刊登中共中央、國務(wù)院及其辦公廳和國家各部委（局）制發(fā)的主動公開的公文?！吨腥A人民共和國立法法》規(guī)定：“在國務(wù)院公報上刊登的各類公文與正式文件具有同等效力?！?/p>

由于黨政機關(guān)公文處理要求的上下一致性，《國務(wù)院公報》刊登的“意見”，尤其是中共中央、國務(wù)院及其辦公廳制發(fā)的“意見”，對黨政機關(guān)應(yīng)用“意見”文種具有示范作用，對其他單位應(yīng)用“意見”文種具有參照作用。

《國務(wù)院公報》每年35 期，2010—2019年共350期，本文以此為分析樣本。

1.1 “意見”發(fā)文量統(tǒng)計分析。從表1可以看出，“意見”已經(jīng)成為中共中央、國務(wù)院、國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)應(yīng)用頻率較高的公文文種。

2010年以來，“意見”應(yīng)用的比例每年都超過13%，2014年—2016年更是突破了20%。

由此可見，“意見”越來越成為上級黨政機關(guān)指導(dǎo)工作的重要公文種類。

1.2 “意見”文種異化現(xiàn)象。統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》所刊登的大量“意見”前加了修飾詞“指導(dǎo)”“若干”“實施”，如：《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展消費品工業(yè)“三品”專項行動營造良好市場環(huán)境的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕40號）、《工業(yè)和信息化部關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升的實施意見》（工信部科〔2019〕188號）。

另外，還有少量“意見”前加“適用”“框架”“工作”等修飾詞。如：《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見〉及相關(guān)配套文件的通知》。

有學(xué)者認(rèn)為：“意見可以直接以‘意見行文，也可以按照內(nèi)容側(cè)重點的不同，加前綴修飾詞稱為‘指導(dǎo)意見‘實施意見，或沿襲習(xí)慣，稱為‘若干意見?！盵1]

也有學(xué)者認(rèn)為：“這些標(biāo)題中出現(xiàn)的……‘實施意見‘試行意見……都屬于生造出的文種，是不規(guī)范的?！盵2]筆者同意第二種觀點。

從表2可以看出，統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》所刊登的“意見”，文種名稱前無修飾詞的“意見”465件，占43.7%;有修飾詞的“意見”598件，占56.3%，超過一半以上。

1.3 “意見”發(fā)文形式統(tǒng)計分析。從表3可以看出，統(tǒng)計期內(nèi)“意見”直接發(fā)文813件，占76.5%，這是“意見”發(fā)文的主要形式。如：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》（國辦發(fā)〔2019〕10號）。以“通知”印發(fā)164件，占15.4%。如：《衛(wèi)生健康委 發(fā)展改革委 財政部 人力資源社會保障部 醫(yī)保局關(guān)于印發(fā)開展促進(jìn)診所發(fā)展試點意見的通知》（國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2019〕39號）。以“通知”轉(zhuǎn)發(fā)（批轉(zhuǎn)）59件，占5.6%。如：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕25號）。以“公告”發(fā)布27件，占2.5%。如：《關(guān)于完善上市公司股票停復(fù)牌制度的指導(dǎo)意見》（中國證券監(jiān)督管理委員會公告〔2018〕34 號）。

2 “意見”文種異化的弊端

2.1 造成公文標(biāo)題結(jié)構(gòu)的繁冗。按照《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，法定公文標(biāo)題一般由發(fā)文機關(guān)名稱、事由和文種三部分組成。發(fā)文機關(guān)之后通常用介詞“關(guān)于”引出關(guān)涉對象，與事由組成介詞結(jié)構(gòu)，作為文種的定語。顯而易見，公文標(biāo)題是個名詞性偏正短語，其結(jié)構(gòu)形式可表示為：發(fā)文機關(guān)+“關(guān)于”+事由+“的”+文種。文種為中心語，發(fā)文機關(guān)名稱和事由二者共同充當(dāng)文種的定語?！霸谕ǔＧ闆r下，事由和文種中間的結(jié)構(gòu)助詞‘的就成了中心詞文種前面定語成分的標(biāo)志。”[3]如果在“意見”前加修飾詞“指導(dǎo)”“若干”“實施”等等，意味著發(fā)文機關(guān)名稱、事由、修飾詞三者都充當(dāng)文種的定語，造成公文標(biāo)題結(jié)構(gòu)的繁冗。

2.2 造成“意見”文種使用的混亂?！耙庖姟边m用于對重要問題提出見解和處理辦法。對一份應(yīng)該采用“意見”文種的公文，是寫“意見”“指導(dǎo)意見”還是“實施意見”，廣大文秘工作者莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為，“‘指導(dǎo)意見‘實施意見揭示意見內(nèi)容的不同側(cè)重點。一般而言，‘指導(dǎo)意見相對比較抽象、比較宏觀，理論色彩較濃，是對某項工作的意義、指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、要達(dá)成的目標(biāo)、工作步驟、工作措施等進(jìn)行總體部署?！畬嵤┮庖娨部赡馨ㄉ鲜鰞?nèi)容，但更側(cè)重于工作步驟、工作措施等具體的工作安排?！盵4]筆者比較了《國務(wù)院關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》（國發(fā)〔2018〕32號）、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2019〕3號）、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》（國發(fā)〔2016〕56號）等公文，發(fā)現(xiàn)這些公文大多采用了“總體要求（包括指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)等）+分條表述政策措施（具體任務(wù)）”的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，無法比較誰更宏觀抽象、誰更具體，“實施意見”中也并無涉及工作步驟的具體安排。因此，筆者認(rèn)為“指導(dǎo)”“若干”“實施”只是標(biāo)題中的修飾詞，對內(nèi)容和結(jié)構(gòu)并沒有明顯的界限區(qū)別。也有學(xué)者認(rèn)為：“‘指導(dǎo)意見適用于上級對下級行文，‘若干意見‘實施意見則是泛行的?！盵5]這一觀點只是排除了上行文、平行文不能用“指導(dǎo)意見”，并不能把三者完全區(qū)分開來?！叭舾梢庖姟笔嵌鄺l意見的意思，“意見”一般都可以稱為“若干意見”，何種情況下使用“若干意見”更是沒有界定。

3 規(guī)范建議

3.1 規(guī)范“意見”文種。從內(nèi)容上分析和受文者貫徹落實文件角度考慮，“修飾詞+意見”與“意見”并沒有實質(zhì)性區(qū)別，反而給公文規(guī)范帶來很多困擾，因此，筆者建議將“修飾詞”提前或者刪去，將“意見”的公文標(biāo)題統(tǒng)一為“×××關(guān)于……的意見”的形式。如：《工業(yè)和信息化部關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升的實施意見》（工信部科〔2019〕188號）可以將“實施”提前，加上“政策”改為《工業(yè)和信息化部關(guān)于實施促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升政策的意見》;或者將“實施”刪去，改為《工業(yè)和信息化部關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升的意見》。再如：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展消費品工業(yè)“三品”專項行動營造良好市場環(huán)境的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕40號）可以將“若干”刪去，改為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展消費品工業(yè)“三品”專項行動營造良好市場環(huán)境的意見》。

3.2 規(guī)范發(fā)文形式?！耙庖姟笔恰饵h政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定的公文文種之一。對于本機關(guān)制定的“意見”，如果沒有除“意見”所述內(nèi)容以外的工作要求，完全可以獨立行文，不再以“通知”形式印發(fā)。如：《科技部 教育部印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)國家大學(xué)科技園創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見〉的通知》（國科發(fā)區(qū)〔2019〕116號）正文中僅說明了制定該“意見”的目的是“為深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新縱深發(fā)展，激發(fā)高校創(chuàng)新主體的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮好國家大學(xué)科技園的重要作用”和要求“請結(jié)合實際，認(rèn)真貫徹落實”，目的部分與“意見”的開頭第一段完全相同，加之“意見”制定出臺的本義就是要受文機關(guān)貫徹落實，不必贅述受文者也能準(zhǔn)確理解發(fā)文者意圖。因此，此類“意見”完全沒有必要以“通知”形式印發(fā)，該“意見”直接改為《科技部 教育部關(guān)于促進(jìn)國家大學(xué)科技園創(chuàng)新發(fā)展的意見》即可。對于貫徹落實“意見”有其他具體要求的，可以以“通知”形式印發(fā)并提出要求。如：《發(fā)展改革委 衛(wèi)生計生委 人力資源社會保障部 財政部關(guān)于印發(fā)推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)價格改革意見的通知》（發(fā)改價格〔2016〕1431號）對貫徹落實該“意見”提出了“各地價格、衛(wèi)生計生、人力資源社會保障、財政等部門要按照《推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)價格改革的意見》的要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。要抓緊制定改革具體實施方案，明確部門分工，加強政策銜接，做好政策解讀和輿論引導(dǎo)工作，形成改革合力，確保改革平穩(wěn)實施”等三項要求，這些要求是“意見”里沒有的，就需要將“意見”以“通知”形式印發(fā)并提出貫徹要求。對于下級機關(guān)或同級機關(guān)制定的“意見”，可以以“通知”形式批轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)發(fā)。如：《國務(wù)院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發(fā)〔2011〕9號），《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾處理工作意見》是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門制定的，經(jīng)國務(wù)院同意出臺，即以“批轉(zhuǎn)……意見的通知”形式發(fā)文。再如：交通運輸部等部門制定的《關(guān)于加快道路貨運行業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，經(jīng)國務(wù)院同意由國務(wù)院辦公廳發(fā)布實施，國務(wù)院辦公廳是與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部同級別的機構(gòu)，應(yīng)使用轉(zhuǎn)發(fā)形式，公文題目為《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)交通運輸部等部門關(guān)于加快道路貨運行業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展意見的通知》。統(tǒng)計期內(nèi)有中國證券監(jiān)督管理委員會以“公告”形式發(fā)布的“意見”27份，“公告”適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項，而“意見”是對重要問題提出的見解和處理辦法，筆者認(rèn)為上述“意見”的受文對象應(yīng)為各證券期貨交易所、上市公司、證券期貨經(jīng)營機構(gòu)、證券投資基金管理公司等機構(gòu)，用“公告”發(fā)布值得商榷。

3.3 規(guī)范標(biāo)題格式。統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》刊登的印發(fā)、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)“意見”存在三種公文格式。第一種格式是將“意見”的書名號和“意見”前的結(jié)構(gòu)助詞“的”去掉。如：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)公安部 交通運輸部關(guān)于推進(jìn)機動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕88號）就是將《關(guān)于推進(jìn)機動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試制度改革的意見》書名號和意見前的“的”去掉形成公文標(biāo)題。第二種格式是只去掉“意見”的書名號。如：《水利部印發(fā)關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見的通知》（水河湖〔2018〕243號）將《關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》書名號去掉，以“通知”形式印發(fā)。第三種格式是將“意見”的書名號及書名號中的內(nèi)容保留。如：《高法院 高檢院 公安部 司法部印發(fā)〈關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見〉的通知》（法發(fā)〔2015〕4號）。三種格式使用哪種更規(guī)范，給文秘工作者帶來很大困惑。去掉“意見”的書名號是遵循國務(wù)院2000年8月發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，該辦法規(guī)定：“公文標(biāo)題中除法規(guī)、規(guī)章名稱加書名號外，一般不用標(biāo)點符號?！比サ魰枙r一并去掉“意見”前的結(jié)構(gòu)助詞“的”，是為了使標(biāo)題結(jié)構(gòu)緊湊，簡潔明了。2012年7月1日起施行的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第十一條規(guī)定：“公文使用的漢字、數(shù)字、外文字符、計量單位和標(biāo)點符號等，按照有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定執(zhí)行?！庇嘘P(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)指的是《GB/T 15834標(biāo)點符號用法》，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定書名號的基本用法是“標(biāo)示書名、卷名、篇名、刊物名、報紙名、文件名等。”《黨政機關(guān)公文處理工作條例》的發(fā)布，已將《國家行政機關(guān)公文處理辦法》廢止。因此，以“通知”印發(fā)、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)“意見”時，保留“意見”的書名號合法合規(guī)，統(tǒng)一為第三種格式有利于保證公文的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

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（作者單位：滄州師范學(xué)院文學(xué)院? ? 來稿日期：2020-08-08）