論法律規(guī)制下的檔案“銷(xiāo)有據(jù)”特征

裴佳勇 劉東斌 吳雁平

摘? 要：本文通過(guò)對(duì)比分析新修訂《檔案法》與1987版、1996版《檔案法》，發(fā)現(xiàn)檔案銷(xiāo)毀工作“銷(xiāo)有據(jù)”特征的不變性，從銷(xiāo)毀檔案的鑒定觀、依據(jù)觀、程序觀和計(jì)劃觀4個(gè)方面對(duì)法律規(guī)制下的檔案“銷(xiāo)有據(jù)”特征的具體內(nèi)涵進(jìn)行解讀。

關(guān)鍵詞：檔案法;檔案鑒定;檔案銷(xiāo)毀;銷(xiāo)有據(jù)

Abstract： By comparing and analyzing the new Archives Law of 2020 edition with the 1987 and 1996 editions of Archives Law， this paper finds the invariance of the characteristics of 'destruction having basis ' in Archives destruction and interprets the specific connotation of the characteristics of 'Archives destruction having basis ' under legal regulation from four aspects： to identify， confidentiality， procedures and work plan.

Keywords： Archives law; Identification of archives; Destruction of archives; Archives destruction having basis

1 引言

本文是新修訂《檔案法》的規(guī)制解讀系列文章之一，旨在通過(guò)對(duì)《檔案法》檔案銷(xiāo)毀相關(guān)法律條款的分析，闡明檔案“銷(xiāo)有據(jù)”的含義及具體內(nèi)涵，為認(rèn)識(shí)法律規(guī)制下的檔案、檔案工作和新《檔案法》頒布后開(kāi)展檔案鑒定銷(xiāo)毀工作提供借鑒。

2 “銷(xiāo)有據(jù)”——世界各國(guó)檔案法中共性條款

新修訂《檔案法》第二十一條鑒定與銷(xiāo)毀的規(guī)定與1987版、1996版《檔案法》有關(guān)條文基本一致，沒(méi)有變化。

所謂檔案“銷(xiāo)有據(jù)”，就是對(duì)檔案的銷(xiāo)毀有各種依據(jù)的限制，必須依據(jù)法律及檔案行政主管部門(mén)的相關(guān)規(guī)定來(lái)進(jìn)行，不按照法律及相關(guān)規(guī)定銷(xiāo)毀檔案將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

在聯(lián)邦政府層面，美國(guó)《國(guó)家檔案局檔案管理法》第2905條關(guān)于非法移除、污損、篡改或銷(xiāo)毀（行為）的規(guī)定，[1]明確了國(guó)家檔案局對(duì)聯(lián)邦機(jī)關(guān)銷(xiāo)毀檔案所負(fù)有的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)?！堵?lián)邦機(jī)關(guān)檔案管理法》明確聯(lián)邦機(jī)關(guān)檔案必須依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行銷(xiāo)毀，法律未規(guī)定的禁止銷(xiāo)毀并在法律上確立了聯(lián)邦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本機(jī)構(gòu)檔案銷(xiāo)毀工作的責(zé)任制。[2][3]2014年9月17日美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院通過(guò)的《2014年聯(lián)邦檔案責(zé)任法案》對(duì)政府雇員非法銷(xiāo)毀檔案的進(jìn)行行政處罰的規(guī)定。[4]《聯(lián)邦檔案館藏與檔案管理法規(guī)》也明確了相關(guān)規(guī)定[5]。

在州政府層面，《華盛頓州檔案法》第020條規(guī)定“州檔案工作者應(yīng)當(dāng)確保華盛頓州所有公共檔案的維護(hù)與安全，禁止未授權(quán)轉(zhuǎn)移或銷(xiāo)毀”等。[6]加拿大《圖書(shū)館與檔案館法》第12條[7]、英國(guó)《1958年公共檔案法》第6條[8]、蘇格蘭《2011公共檔案法》第2部分[9]、澳大利亞《1983年檔案館法》第6條[10]、日本《公文書(shū)管理法》第二章第二節(jié)第五條[11]和第八條[12]等均有明確規(guī)定。此外，還有新加坡《國(guó)家圖書(shū)館管理局法》、[13][14]南非2001年新修訂的《國(guó)家檔案館和檔案法》[15]等。

綜上，七國(guó)檔案法律法規(guī)條款的具體表述各不相同，但均對(duì)銷(xiāo)毀公共檔案進(jìn)行了嚴(yán)格的法律規(guī)定，均具有檔案“銷(xiāo)有據(jù)”特征。

3 我國(guó)法律規(guī)制下的檔案“銷(xiāo)有據(jù)”特有內(nèi)涵

3.1 銷(xiāo)毀檔案，要科學(xué)鑒定。存毀鑒定，又稱(chēng)為期滿鑒定。[16]近年來(lái)，在檔案的形態(tài)由紙質(zhì)檔案逐漸向電子檔案轉(zhuǎn)變的背景下，學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)的銷(xiāo)毀鑒定提出了質(zhì)疑。相繼提出鑒定工作不包括銷(xiāo)毀[17]、鑒定和銷(xiāo)毀應(yīng)該被弱化[18]等觀點(diǎn)，也有的提出了銷(xiāo)毀鑒定應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化[19][20][21]的觀點(diǎn)。

筆者贊同應(yīng)強(qiáng)化檔案銷(xiāo)毀鑒定而不是廢除的觀點(diǎn)。鑒定需銷(xiāo)毀檔案的依據(jù)分為三類(lèi)：法律規(guī)定、部門(mén)規(guī)章及檔案鑒定理論。

鑒定檔案應(yīng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定。新修訂《檔案法》第十三條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)納入歸檔范圍的材料清單，是銷(xiāo)毀鑒定的根本法律依據(jù);國(guó)家檔案局于2002年、2006年、2013年相繼頒布了《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件材料歸檔范圍和保管期限表》《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限規(guī)定》《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》，分別對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、機(jī)關(guān)文件材料和企業(yè)文件材料的歸檔范圍及保管期限進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，是部門(mén)規(guī)章依據(jù)。

鑒定檔案應(yīng)依據(jù)檔案鑒定理論。檔案鑒定理論包括年齡鑒定論、行政官員決定論、職能鑒定論、文件雙重價(jià)值鑒定論、利用決定論、社會(huì)分析與職能鑒定論、文獻(xiàn)戰(zhàn)略、宏觀鑒定戰(zhàn)略等。[22]

從我國(guó)檔案鑒定工作的實(shí)際情況來(lái)看，采用檔案雙重價(jià)值鑒定法與宏觀鑒定論相結(jié)合的方式較為合理。此外，在銷(xiāo)毀鑒定時(shí)還需“遵循精煉與慎銷(xiāo)相統(tǒng)一、保存價(jià)值與利用價(jià)值兼顧、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益并重的原則”。[23]

3.2 銷(xiāo)毀檔案，要遵循依據(jù)。待銷(xiāo)毀檔案因機(jī)要性仍“嚴(yán)禁將應(yīng)銷(xiāo)毀的檔案作其他用途，更不準(zhǔn)出賣(mài)”。[24]必須將待銷(xiāo)毀檔案依法按照嚴(yán)格的銷(xiāo)毀程序進(jìn)行銷(xiāo)毀。[25]對(duì)涉密檔案的銷(xiāo)毀應(yīng)格外重視，嚴(yán)格按照涉密檔案相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。[26][27]

3.3 銷(xiāo)毀檔案，要履行程序。檔案銷(xiāo)毀工作應(yīng)遵循一套嚴(yán)格的程序和步驟，包括成立專(zhuān)門(mén)的館藏檔案鑒定工作小組、編制檔案銷(xiāo)毀清冊(cè)[28]、選擇檔案銷(xiāo)毀場(chǎng)所、監(jiān)銷(xiāo)等。銷(xiāo)毀完成后，監(jiān)銷(xiāo)人應(yīng)在銷(xiāo)毀清冊(cè)上注明“已銷(xiāo)毀”字樣并簽字。

1987版《檔案法》《檔案館工作通則》均有相關(guān)規(guī)定，但對(duì)鑒定的原則、方法、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)及不進(jìn)行鑒定銷(xiāo)毀有何處置均無(wú)說(shuō)明，導(dǎo)致實(shí)踐工作的模糊與空白。

作為完善的法律規(guī)制下的檔案“銷(xiāo)有據(jù)”，嚴(yán)格的銷(xiāo)毀檔案的程序和辦法是必不可少的。建議國(guó)家檔案主管部門(mén)盡早盡快出臺(tái)具體的具有可操作性的銷(xiāo)毀檔案的程序和辦法，使法律規(guī)制下的檔案“銷(xiāo)有據(jù)”能夠便于依據(jù)操作又能真正落到實(shí)處。

當(dāng)前，檔案銷(xiāo)毀工作的開(kāi)展情況不容樂(lè)觀。存在待銷(xiāo)未銷(xiāo)保管成本高[29]、無(wú)利用價(jià)值的檔案占比過(guò)半[30]、多半是緩期執(zhí)行或根本不執(zhí)行[31]、存在“鑒”而“不定”，說(shuō)“銷(xiāo)”而“不毀”[32]現(xiàn)象等，甚至出現(xiàn)只考慮豐富館藏，不顧及銷(xiāo)毀認(rèn)識(shí)。[33][34][35]

因此，檔案銷(xiāo)毀工作應(yīng)列入單位的年度工作計(jì)劃和考核指標(biāo)之中，有目的、有組織、有規(guī)章、有秩序、有節(jié)奏地定期進(jìn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

檔案“銷(xiāo)有據(jù)”特征在法律規(guī)制下的檔案工作核心內(nèi)涵是固有的、穩(wěn)定的。即使在電子檔案大量產(chǎn)生、檔案管理模式朝向單軌制轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，檔案“銷(xiāo)有據(jù)”特征依然對(duì)檔案鑒定銷(xiāo)毀工作具有重要的指導(dǎo)意義。

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[13]注：2013年3月28日，新加坡國(guó)家檔案館由國(guó)家文物局移交給國(guó)家圖書(shū)館管轄，國(guó)家檔案館館長(zhǎng)對(duì)國(guó)家圖書(shū)館管理局負(fù)責(zé).

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（作者單位：裴佳勇，中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院;劉東斌，濮陽(yáng)市檔案館;吳雁平，開(kāi)封市檔案館? ? 來(lái)稿日期：2020-08-18）