基層黨組織如何引領(lǐng)社區(qū)治理

馮光梅

[摘 要]基層黨建要實現(xiàn)引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新，首要解決的問題便是基層黨組織如何引領(lǐng)社區(qū)治理?；鶎狱h組織應(yīng)以組織建設(shè)與融入、關(guān)系構(gòu)建與協(xié)調(diào)、隊伍吸納與建設(shè)為引領(lǐng)路徑，以調(diào)查研究、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主、群眾工作為引領(lǐng)方法，以抓需求、抓議題、抓組織、抓機(jī)制、抓平臺為引領(lǐng)抓手，從而實現(xiàn)社區(qū)治理的引領(lǐng)。

[關(guān)鍵詞]基層黨組織;社區(qū)治理;路徑

基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理具有政治邏輯意義上的必然性。社區(qū)治理事關(guān)群眾安居樂業(yè)，事關(guān)社會安定有序，事關(guān)黨的建設(shè)格局，事關(guān)黨的執(zhí)政權(quán)合法性，因此黨的基層組織必然要求參與社區(qū)治理、引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新。而社區(qū)治理體系將會朝著“主體多元化、手段法治化、過程服務(wù)化和治理機(jī)制精細(xì)化”①的方向發(fā)展，這種發(fā)展方向并非具有天然的自主性，而是需要引領(lǐng)，具有先進(jìn)性的黨組織顯然符合作為社區(qū)治理引領(lǐng)者的要求。

一、基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的路徑

基層黨組織要通過黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新，“把自身建設(shè)與城市社區(qū)治理相結(jié)合”②，首要解決的問題便是基層黨組織如何與社區(qū)實現(xiàn)全方位融合，而實現(xiàn)這種融合，可從三個路徑入手——組織融入、關(guān)系銜接、人才加入。

1.組織建設(shè)與融入

為實現(xiàn)這種融合，基層黨組織如何布局組織建設(shè)才能更好地為民服務(wù)呢？要在橫向上實現(xiàn)黨組織覆蓋群眾的增量，在縱向上強(qiáng)化黨組織聚集群眾的能力。首先，在橫向上，在街道黨工委的統(tǒng)籌指導(dǎo)下于各社區(qū)建立黨建服務(wù)站及分站，形成核心領(lǐng)導(dǎo)、分級合作的黨建服務(wù)體系。圍繞建設(shè)服務(wù)型黨組織的要求，黨建服務(wù)站為社區(qū)提供黨建活動、親子活動、親鄰會議、鄰里互動等活動場地，并配以樓組議題征集會、民主懇談會、親鄰合議推進(jìn)會等配套服務(wù)機(jī)制，為社區(qū)居民提供便民、利民、惠民等服務(wù)，并借此融入社區(qū)生活、融入社區(qū)公共服務(wù)體系，從而擴(kuò)大黨建在社區(qū)治理中的組織覆蓋和工作覆蓋面。其次，在縱向上，街道黨工委在街道層面建立起街道黨總支，在各社區(qū)內(nèi)建立社區(qū)黨總支（支部）、形成社區(qū)網(wǎng)格黨總支，在各社區(qū)下轄的居民區(qū)建立黨支部、形成網(wǎng)格黨支部，在黨員集中居住的樓棟建立黨小組、形成網(wǎng)格黨小組，由此形成街道黨總支、社區(qū)網(wǎng)格黨總支（支部）、居民網(wǎng)格黨支部、樓棟網(wǎng)格黨小組四級基層黨組織網(wǎng)絡(luò)體系。在此基礎(chǔ)上，配以街道層面的區(qū)域黨建促進(jìn)會和社區(qū)層面的區(qū)域黨建促進(jìn)會機(jī)制以及“黨員三先”工作機(jī)制——即黨員先想、黨員先議以及黨員先行的工作機(jī)制。依托這樣的基層黨組織網(wǎng)絡(luò)體系以及配套機(jī)制，基層黨組織、黨員才能夠廣泛宣傳、動員以及引領(lǐng)社區(qū)居民參與社區(qū)共商共治。

2.關(guān)系構(gòu)建與協(xié)調(diào)

基層黨組織要與社區(qū)實現(xiàn)全方位融合，除了要考慮基層黨組織在社區(qū)內(nèi)的建設(shè)問題，還要思考在社區(qū)治理體系框架下，基層黨組織應(yīng)與其他社區(qū)治理主體應(yīng)構(gòu)建何種具體關(guān)系的問題。按照黨中央精神，社區(qū)治理要形成包括社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府職能部門負(fù)責(zé)、社區(qū)居委會協(xié)同以及社區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司以及各類社會組織等共同參與的治理格局?？梢钥吹?，整個社區(qū)治理牽涉到行政機(jī)制、市場機(jī)制和自治機(jī)制的運作，而這些機(jī)制的運作邏輯顯然存在巨大差異。在缺乏外力引領(lǐng)的情況下，這三種運作邏輯的差異沖突可能會導(dǎo)致社區(qū)治理目標(biāo)的偏離。因此，黨組織需要介入社區(qū)治理，引領(lǐng)社區(qū)各治理主體緊緊圍繞社區(qū)治理目標(biāo)運作，避免社區(qū)治理主體“治理失靈”。另外，包括黨的基層組織在內(nèi)的所有社區(qū)治理主體都有一個共同的目標(biāo)——參與社區(qū)治理、服務(wù)社區(qū)居民，由此，基層黨組織與這些社區(qū)治理主體還可以形成合作關(guān)系。這種合作關(guān)系可表現(xiàn)為基層黨組織對其他社區(qū)治理主體的支持，具體體現(xiàn)在四個方面：促進(jìn)社區(qū)治理主體更好發(fā)揮其本體功能，協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體之間的關(guān)系，為社區(qū)治理主體提供政策性支持，為社區(qū)治理主體提供資源幫助。通過這種引領(lǐng)性、支持

性動，基層黨組織就能在各社區(qū)治理主體中“穿針引

線”，將多方潛在的治理力量激發(fā)出來，形成全方位的工作合力，促進(jìn)問題的解決與居民滿意度的上升。

3.隊伍吸納與建設(shè)

為了加深和保持基層黨組織與社區(qū)融合的深度與活力、強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)力，基層黨組織還需加強(qiáng)組織隊伍的吸納、管理與建設(shè)，打造一支強(qiáng)有力的高素質(zhì)基層黨組織隊伍。黨員吸納能增強(qiáng)基層黨組織的活力。社區(qū)內(nèi)黨員可分為四類——社區(qū)黨組織的黨員、駐區(qū)單位黨組織的黨員、組織關(guān)系在社區(qū)外的黨員以及暫居社區(qū)的流動性黨員?；鶎狱h組織需要把駐區(qū)單位黨組織的黨員以及組織關(guān)系在社區(qū)外的黨員吸納入社區(qū)黨組織，同時鼓勵暫居社區(qū)的流動性黨員積極參與社區(qū)黨組織的活動。為便于管理，要完善社區(qū)黨員信息數(shù)據(jù)庫，對于后兩類黨員可實行“兩地報到、雙崗服務(wù)”的原則，落實居住地報到的制度;所有社區(qū)內(nèi)的黨員都要嚴(yán)格按照黨章黨規(guī)進(jìn)行管理，實行獎懲分明的制度。加強(qiáng)黨員建設(shè)，為社區(qū)黨員舉辦教育主體活動;通過多樣化方式吸引社區(qū)黨員主動參與社區(qū)治理，增強(qiáng)其社區(qū)主體意識、社區(qū)認(rèn)同，提高政治覺悟和工作能力，培養(yǎng)其“黨員三先”工作機(jī)制的思想意識。通過加強(qiáng)黨員的吸納、管理和建設(shè)，才能深入社區(qū)，抓好黨組織黨員隊伍建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織在社區(qū)治理中過程中的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

二、基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的方法

當(dāng)下實踐中，基層黨組織主要采用調(diào)查研究、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主和群眾路線的方法來引領(lǐng)社區(qū)治理。

1.調(diào)查研究

社區(qū)工作中存在“機(jī)關(guān)化”“被動化”和“表面化”三種傾向，使得基層黨組織的服務(wù)偏離了社區(qū)居民的實際需求。因此，基層黨組織要以“知民意”為工作出發(fā)點，從“走家串戶”入手，深入社區(qū)聯(lián)系群眾并進(jìn)行調(diào)查研究，提高黨組織服務(wù)精準(zhǔn)率。具體來說，基層黨組織要堅持發(fā)揚黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，走訪入戶，掌握社區(qū)居民情況的第一手資料，做到底數(shù)清、情況明。社區(qū)居民的需求實時變化，因此基層黨組織需要建立長效的科學(xué)化、規(guī)范化、高效化的調(diào)查研究流程。首先要建立電子版“民情圖”，每次調(diào)查后要更新。其次，對于從調(diào)查中接受的問題反饋，需要一個規(guī)范的處理流程，如建立一條完整的處理流水線——民情收集平臺、民情傳遞平臺、民情處理平臺。黨組織深入社區(qū)調(diào)查研究，其實就是民意需求自下而上的匯集以及黨組織意圖自上而下的傳遞的互動過程。每一次調(diào)查研究，都為黨組織心貼心為民服務(wù)、實打?qū)崬槊窠鈶n打下信息基礎(chǔ)，拉近了基層黨組織和群眾的距離，有利于形成社區(qū)居民事事信黨、事事找黨以及事事有黨的良好習(xí)慣。

2.統(tǒng)一戰(zhàn)線

高水平智庫可推動社會向前發(fā)展，與此同理，高水平專家委員會也定能推動社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著社區(qū)組成結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，社區(qū)治理已演變成一個有待專業(yè)精英人才加持的社會領(lǐng)域。黨組織可通過建設(shè)多形式的參與平臺與機(jī)制，統(tǒng)籌兼顧統(tǒng)一戰(zhàn)線工作與社區(qū)治理工作，把轄區(qū)內(nèi)專業(yè)精英人才的力量凝聚到社區(qū)治理過程中。專業(yè)精英學(xué)者憑借其豐富的理論知識及其嚴(yán)密的邏輯思維，可為社區(qū)治理提供問題解決思路、總結(jié)經(jīng)驗、提煉理論等，如引入民主黨派人士或政協(xié)委員加入社區(qū)民主協(xié)商。專業(yè)精英學(xué)者參與社區(qū)治理，可在社區(qū)場域內(nèi)實現(xiàn)理論與實踐的互動、交織、碰撞，社區(qū)治理既可以獲得理論的指引，專業(yè)精英學(xué)者也能獲得科學(xué)研究的社區(qū)治理經(jīng)驗及實證案例。黨組織在社區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌做好統(tǒng)一戰(zhàn)線與社區(qū)治理的工作，能實現(xiàn)黨政部門、社會專業(yè)精英人才、社區(qū)之間的良性互動，推動社區(qū)治理朝著更和諧的方向前進(jìn)。

3.協(xié)商民主

社區(qū)治理主體多元化及社區(qū)治理功利化與碎片化的危機(jī)，必然要求社區(qū)協(xié)商治理。通過發(fā)揮黨建的領(lǐng)導(dǎo)和政治整合的功能，社區(qū)堅持開展民主協(xié)商治理，堅持協(xié)商民主與選舉民主并蒂，打破選舉民主獨占鰲頭的基層民主模式，注重協(xié)商民主扎根于基層社區(qū)治理、與社區(qū)居民的日常生活深刻關(guān)聯(lián)，健全社區(qū)居民利益訴求、矛盾糾紛的協(xié)商解決機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)居民以合理、理性的協(xié)商方式表達(dá)自身利益，使協(xié)商民主成為社區(qū)治理的內(nèi)在機(jī)理。社區(qū)協(xié)商是黨實現(xiàn)引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新的重要方式。但目前社區(qū)協(xié)商存在著形式化、關(guān)注度低、動力不足等問題，因此基層黨組織需要承擔(dān)推進(jìn)社區(qū)協(xié)商制度化建設(shè)的重任，通過提高社區(qū)治理主體對社區(qū)協(xié)商制度建設(shè)的認(rèn)識、加強(qiáng)協(xié)商程序監(jiān)督、創(chuàng)新協(xié)商形式等多種途徑，保障社區(qū)協(xié)商制度的發(fā)展。

4.群眾工作

黨的群眾工作是黨實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)、實施治國理政的重要方式。黨的社區(qū)群眾工作是指基層黨組織為了鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)、提高其組織力、影響力、滲透力以及控制力而在社區(qū)實施的一切行為活動。新時代，黨的社區(qū)群眾工作應(yīng)轉(zhuǎn)型為服務(wù)型治理，如定期主動為群眾送政策、送服務(wù)、送幫扶、送慰問、送關(guān)懷、送調(diào)解上門，以制度化的服務(wù)規(guī)定密切黨組織與群眾的聯(lián)系。面對推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，基層黨組織要抓好社區(qū)群眾工作，提升黨的群眾工作能力，完善群眾利益表達(dá)機(jī)制、工作考評機(jī)制、工作監(jiān)督機(jī)制，防范化解基層重大風(fēng)險，實現(xiàn)黨引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新。

三、基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的抓手

基層黨組織“擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)群眾和治理基層的責(zé)任，黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)主要靠基層黨組織來實現(xiàn)”③。基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理過程中，其核心問題便是“引領(lǐng)什么”。

1.抓需求

基層黨組織要滿足社區(qū)居民的需求，才能引領(lǐng)社區(qū)居民的生活與發(fā)展。首先要利用互聯(lián)網(wǎng)平臺提高黨建工作滿足社區(qū)居民需求的效率。如各職能部門整合現(xiàn)有平臺數(shù)據(jù)，將所有涉及社區(qū)居民的服務(wù)事項都整合到智慧政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，并下移到街道社區(qū)，社區(qū)居民可以通過智慧政務(wù)平臺進(jìn)行政策、事件受理、辦理等功能。其次要下沉多方人員——包括黨政干部、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員、專職社區(qū)工作者，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)居民的力量。再次要下放一些職能部門事權(quán)，賦予街道更多服務(wù)社區(qū)居民的權(quán)限，如對于居民的低保申請、廉租房的實物配給、租賃補(bǔ)貼的發(fā)放、小區(qū)物業(yè)管理等社區(qū)居民關(guān)心的事項。

2.抓議題

引領(lǐng)居民從私人領(lǐng)域走向公共領(lǐng)域，抓住議題是關(guān)鍵。現(xiàn)代社區(qū)不同于傳統(tǒng)社區(qū)，表現(xiàn)出文化多元化、生活差異化、身份異質(zhì)化甚至利益沖突化的特征。但是社區(qū)是一個共同體，居民生活質(zhì)量的提升有賴于社區(qū)這個共同體的善治，而社區(qū)善治需要取得社區(qū)共識。人都有維護(hù)私人利益的本性。因此基層黨組織在抓議題時，要堅持的一個原則便是人民性。簡而言之，基層黨組織要堅持社區(qū)公共議題為社區(qū)居民利益服務(wù)。如社區(qū)環(huán)境改善，目的是提升居民生活質(zhì)量。

3.抓組織

社區(qū)居民是社區(qū)治理重要參與主體，但當(dāng)前卻存在著社區(qū)治理中社區(qū)居民主體性缺失的困境，破解此種困境的出路關(guān)鍵在于黨引領(lǐng)社區(qū)成員“增權(quán)賦能”。堅持社區(qū)居民的主體性地位，黨組織既要注意社區(qū)居民所享有的主體性權(quán)利，同時也要注意社區(qū)居民行使和實現(xiàn)這些權(quán)利的能力，抓好社區(qū)成員的主體性能力建設(shè)，通過多種形式培訓(xùn)，提高社區(qū)居民合作能力、協(xié)商能力、選擇能力等。

4.抓機(jī)制

基層黨組織引領(lǐng)規(guī)則達(dá)成與協(xié)商互動，促進(jìn)社區(qū)多元治理主體有序參與治理。規(guī)則有利于協(xié)同，同理，社區(qū)治理規(guī)則的意義在于能規(guī)范社區(qū)治理主體的行為，能讓社區(qū)治理主體合作順暢，能推動社區(qū)治理有序良性運轉(zhuǎn)。因此，基層黨組織必須引領(lǐng)好規(guī)則的達(dá)成。而規(guī)則的形成有賴于社區(qū)治理主體在治理過程中的協(xié)商互動?；鶎狱h組織通過引領(lǐng)社區(qū)治理主體協(xié)商互動，逐漸形成社區(qū)治理規(guī)則，而后又通過制度化的形式將規(guī)則制定下來。規(guī)則確定下來，社區(qū)治理主體行事才能有理有據(jù)，社區(qū)治理才能高效良性開展。

5.抓平臺

要凝聚社區(qū)治理多主體的治理合力，基層黨組織要發(fā)揮好其核心領(lǐng)導(dǎo)的政治統(tǒng)帥功能?；鶎狱h組織需要抓好參與平臺的建設(shè)，引領(lǐng)多主體協(xié)同參與的合力。首先要構(gòu)建黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的平臺，切換到區(qū)域化黨建模式，最大限度整合轄區(qū)內(nèi)的黨員力量，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。其次黨建要滲透到轄區(qū)內(nèi)的其他組織、行業(yè)，通過“政策咨詢會、圓桌討論會、聽證會”等平臺的力量整合，改變當(dāng)前社區(qū)“離心化”“分散化”“碎片化”的結(jié)構(gòu)形態(tài)，逐步擴(kuò)大社區(qū)組織、群眾參與社區(qū)重大事項決策的范圍和途徑，最大限度凝聚社區(qū)治理主體的合力，并引領(lǐng)該合力服務(wù)社區(qū)治理。

注釋：

①曹海軍：《黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新》，《政治學(xué)研究》2018年第1期。

②王海榮、閆辰：《黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理創(chuàng)新：問題與發(fā)展》《中共福建省委黨校學(xué)報》2018年第2期。

③曹海軍、劉少博：《新時代“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”：趨勢、形態(tài)與動力》，《社會科學(xué)》2020年第3期。

（作者單位：中共上海市委黨校）

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