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    關(guān)于新修訂《檔案法》對地方同級綜合檔案館法定監(jiān)管的討論

    2020-12-10 00:41:04詠楓劉子芳
    檔案管理 2020年6期
    關(guān)鍵詞:進館檔案法檔案局

    詠楓 劉子芳

    吳雁平:機構(gòu)改革后,地方檔案局館分設(shè)。檔案局與地方同級綜合檔案館的關(guān)系從檔案行政管理者和檔案行政管理相對人的合一關(guān)系,轉(zhuǎn)變?yōu)楸舜霜毩⒌臋n案行政管理者與檔案行政管理相對人的關(guān)系。新版《檔案法》對地方檔案局監(jiān)管同級綜合檔案館,有了明確規(guī)定。

    劉東斌:2020版新修訂的《檔案法》明確規(guī)定了檔案局與檔案館的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,即檔案局是檔案行政管理者、監(jiān)督者,檔案館是檔案行政相對人,是被管理者、被監(jiān)督者。條款中具體規(guī)定了監(jiān)督管理的履職內(nèi)容,包括第八條、第十條、第十五條、第十六條、第十九條、第二十七條至第二十九條、第四十二條至第四十五條,簡要歸納如表1所示。

    零點以后紅軍:檔案局該干啥活、檔案館該干啥活顯然很清楚,但事實是在執(zhí)行層面仍有很多難點。

    詠楓:@劉東斌 @吳雁平:檔案局對檔案館法定監(jiān)管的規(guī)定各條款已閱。對其中的有些提法,個人覺得存在實施難點,現(xiàn)提出供參考。對進館對象向檔案館移交檔案,進館對象與檔案館之間的爭議,屬于行政爭議,檔案局作出的決定,適用于行政裁決,不適用于民事調(diào)解程序。理由:一是進館對象向檔案館移交檔案,是其法定義務(wù)。檔案館接收檔案是《檔案法》法定授權(quán),相互間不是平等的主體關(guān)系,是基于《檔案法》行政權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系,不履行不產(chǎn)生民事責(zé)任,應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。二是檔案移交無對價關(guān)系,進館范圍的檔案,移交檔案的單位不向檔案館交保管費,檔案館不對移交檔案的單位承擔(dān)合同義務(wù),不對移交進館檔案的單位負責(zé),只對國家負責(zé)。三是檔案局對移交過程中產(chǎn)生的爭議,如移交年限、整理標(biāo)準、移交范圍、開放鑒定等,是依據(jù)行政法規(guī)作出行政裁決、對移交進館檔案的單位和檔案館均有拘束力,雙方必須遵守,如果是民事調(diào)解,則不可能有強制力。

    檔案利用一般不會產(chǎn)生民事爭議,有的只是行政爭議。因為,檔案館是依據(jù)行政法律法規(guī)規(guī)章對外提供利用,當(dāng)事人不服的,可以向檔案局尋求的救濟,只會是行政救濟,因為檔案局對檔案館對外提供利用是做合規(guī)性審查,這個合規(guī)是行政核查,不會基于民事法律審查,對檔案館、檔案室作出維持或變更、撤銷的決定,是行政命令,是有拘束力的。不會是民事調(diào)解。

    檔案局作民事調(diào)解,一般只會發(fā)生的,如個人社保記錄丟失,導(dǎo)致社保待遇受損,檔案局就當(dāng)事人起訴人事檔案保管部門損害賠償,就賠償數(shù)額,可以主持雙方調(diào)解。但檔案丟失導(dǎo)致的行政責(zé)任,不可調(diào)解,只能依法依規(guī)予以處分。

    劉子芳:行政裁決是有條件的,只有法律授權(quán)的行政機關(guān),才能開展行政裁決,沒有法律上的授權(quán),行政機關(guān)是不能進行行政裁決的?!稒n案法》沒有授權(quán)檔案局對行政糾紛進行裁決的權(quán)力,所以,檔案局也就無法實施行政裁決。檔案移交中的行為,也不屬于一般的行政行為,因為檔案館不是行政機關(guān),其產(chǎn)生的爭議,嚴格說也不是行政爭議。行政爭議可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來解決。

    劉子芳:基于詠楓前面講的三個原因,檔案局的調(diào)解行為也是不適當(dāng)?shù)?。作為檔案移交的雙方主體,不能簡單地理解為一般民事意義上的平等主體。機關(guān)不移交檔案,檔案館不接收檔案時,只能由檔案局來實施監(jiān)督行為。這里是不存在行政調(diào)解行為的。

    詠楓:@劉子芳:上海、寧波的檔案地方法規(guī)規(guī)定移交進館爭議,由檔案局裁決。

    劉子芳:@詠楓:有法律規(guī)定當(dāng)然可以。問題是很多地方法規(guī)沒有規(guī)定,不具有普遍性。

    詠楓:@劉子芳,檔案館接收檔案的行為,你定性為什么行為?

    劉子芳:個人認為應(yīng)該是一種特殊的民事行為。如南方某縣檔案局裁決某份檔案無效,就被法院判決越權(quán)。

    詠楓:偽造自然就無效。那個案子,跟本討論無關(guān),我覺得那個法官判決也不一定對,如果那個檔案局出具意見謹慎一點,只要寫檔案系偽造就行。

    劉子芳:你說的很對,法律規(guī)定就是這樣。

    詠楓:建議大家可以對行政法再深入研究一下,否則只會機械用概念套概念,結(jié)論可能是錯的。移交是法定義務(wù),不是雙方合意,所以民事法律關(guān)系的基礎(chǔ)就不存在。檔案館作為檔案的最終歸屬地,這個地位是法律給定的,各移交單位向其匯繳,也是法定義務(wù),不存在合意,不存在對價,不存在地位平等,不履行會有行政后果,雖然是檔案局作出,不會出現(xiàn)民事后果,拒絕接收,不可能在法院構(gòu)成民事訴訟的案由。

    卜鑒民:@詠楓 你發(fā)動一下,搞個線上討論,群里討論太吃力了。

    陳瑩瑩:討論很精彩,很受益。

    劉子芳:@詠楓: 你說的行政裁決,正是解決這種特殊民事行為的正確方式,問題是《檔案法》中沒有規(guī)定,大多數(shù)地方法規(guī)中也沒有規(guī)定,實踐中就是不合法的行政行為,這就需要各地在修訂地方法規(guī)時加以重視,像上海、寧波等地一樣,作補充性規(guī)定,以滿足檔案工作實踐之需要。

    (作者單位:略 來稿日期:2020-08-05)

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