依法行政，局館分設(shè)后地方檔案行政管理部門的當(dāng)務(wù)之急與需補(bǔ)之課

劉東斌

摘? 要：局館分設(shè)后，地方檔案行政管理部門成為單一獨(dú)立的檔案行政管理者。地方檔案行政管理部門要站在檔案事業(yè)的視角來實(shí)施依法治檔、依法行政、依法履職，這是地方各級(jí)檔案行政管理部門的新課題，重點(diǎn)是處理好對(duì)檔案事業(yè)的管理、對(duì)檔案室的監(jiān)督指導(dǎo)、對(duì)檔案館的監(jiān)督指導(dǎo)三個(gè)核心問題。

關(guān)鍵詞：依法行政;局館分設(shè);地方檔案行政管理部門

Abstract： After the bureaus and institutions were separated， the local archives administration department became a single archives administration. This paper discusses the local archives administrative department implements the management of archives， administration according to law， and performances of duties according to the law， and the core issues are the management of archive institutions， the supervision and guidance of the archive offices.

Keywords： Performance of duties according to the law; Bureaus and institutions separated; Local archive administrative department

檔案局館分設(shè)后，地方檔案行政管理部門成為單一獨(dú)立的檔案行政管理者，不論是依法治國的任務(wù)，還是2020版新修訂的《檔案法》規(guī)定，都要求地方檔案行政管理部門要為檔案事業(yè)依法治檔、依法行政。然而，由于長期實(shí)行的局館合一體制，使得檔案行政管理部門與檔案館成為合體的“伴侶”身份，地方檔案行政管理部門就一直不是單一獨(dú)立的檔案行政管理者，所實(shí)施的依法行政并非真正意義上的依法行政，而是圍繞檔案館工作開展的依法行政。局館分設(shè)，使得地方檔案行政管理部門與綜合檔案館的身份都改變了，檔案行政管理部門成為單一的檔案行政管理者，綜合檔案館成為檔案行政相對(duì)人，兩者成為管理與被管理的關(guān)系。因此，在局館合一體制所形成的圍繞檔案館工作開展的“依法行政”工作模式、工作方法、工作內(nèi)容等都需要改變。

地方檔案行政管理部門應(yīng)站在檔案事業(yè)的視角來實(shí)施依法治檔、依法行政、依法履職，這是地方各級(jí)檔案行政管理部門的新課題，也是地方各級(jí)檔案行政管理部門提高檔案治理能力的當(dāng)務(wù)之急，還是履行檔案依法行政使命與任務(wù)的當(dāng)補(bǔ)之課。重點(diǎn)是處理好對(duì)檔案事業(yè)的管理、對(duì)檔案室的監(jiān)督指導(dǎo)、對(duì)檔案館的監(jiān)督指導(dǎo)三個(gè)核心問題。

1 對(duì)檔案事業(yè)管理的問題

2020版新修訂的《檔案法》第八條規(guī)定了主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)功能。對(duì)照1987版的《檔案法》，新版《檔案法》將主管“檔案事業(yè)”改成了主管“檔案工作”，似乎縣級(jí)以上地方檔案主管部門不再主管“檔案事業(yè)”了。但是，根據(jù)新版《檔案法》第八條第一款對(duì)國家檔案主管部門職責(zé)的規(guī)定，以及第三條的規(guī)定，可以確定這里的檔案工作包含檔案事業(yè)。這里不作術(shù)語詳細(xì)辨析，仍按習(xí)慣稱檔案事業(yè)。長期以來檔案行政管理部門的管理，不管是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還是檔案執(zhí)法監(jiān)督都是以檔案館的視角來進(jìn)行的，基本上都沒有站在檔案事業(yè)的視角來進(jìn)行?，F(xiàn)在必須面對(duì)這個(gè)問題，當(dāng)然，也是一個(gè)全新的課題。對(duì)于檔案事業(yè)管理，涉及多方面的問題。

其一，理清檔案事業(yè)的內(nèi)容。對(duì)于地方來說，檔案事業(yè)的主要內(nèi)容包括：各類檔案館、檔案室（機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)）、形成和保管對(duì)國家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的所有者（2020版新修訂的《檔案法》規(guī)定為：非國有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人）、檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)、檔案宣傳、檔案科研等。在這其中不能否認(rèn)綜合檔案館是檔案事業(yè)的重要組成部分，而且，有不少研究者認(rèn)為檔案館是檔案事業(yè)主體。[1]當(dāng)然，也有研究者提出：“檔案室和檔案館，一起作為我國檔案事業(yè)的主體”的觀點(diǎn)。[2]顯然，檔案室不僅僅是檔案館館藏檔案的供給地，也是檔案利用服務(wù)的重要基地，檔案館并不能代表檔案事業(yè)。從某種意義上說，檔案室才是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、為民生、為社會(huì)提供檔案利用服務(wù)的主戰(zhàn)場。只是在以往局館合一的體制下，檔案室的這種作用被忽略了罷了。有研究者對(duì)1994—2003年全國檔案室藏檔案利用和檔案館藏檔案利用進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)比較分析，得出檔案室是檔案館利用檔案人次數(shù)和利用檔案卷（件）次數(shù)的2倍。 [3]從中可以看出檔案室在檔案事業(yè)中的地位是多么重要。如果，單從利用數(shù)量上說，應(yīng)該說檔案室是檔案事業(yè)的主體，檔案館是檔案事業(yè)的補(bǔ)充。所以說，應(yīng)該是檔案室與檔案館同樣是檔案事業(yè)的主體。但是，檔案事業(yè)的主體并不能代表檔案事業(yè)，檔案事業(yè)不僅有主體部分，也有其他部分，它們都是檔案事業(yè)的組成部分，共同組成檔案事業(yè)。

其二，應(yīng)當(dāng)站在全部檔案事業(yè)的視角來實(shí)施管理。對(duì)檔案事業(yè)的管理要有整體觀，既不能厚此薄彼，也不能遺漏缺失。應(yīng)該促進(jìn)的是檔案事業(yè)的全面發(fā)展，而不是某一方面的發(fā)展。

其三，對(duì)檔案行政相對(duì)人的管理，應(yīng)是一視同仁的管理，不存在特殊的檔案行政相對(duì)人。檔案行政管理部門維護(hù)的是全體檔案行政相對(duì)人的權(quán)益，而不是某一檔案行政相對(duì)人的權(quán)益。

其四，檔案行政管理部門行使監(jiān)督指導(dǎo)職能，其目的是為了保障檔案事業(yè)的全面健康發(fā)展，而不是保障檔案事業(yè)的某一部分的健康發(fā)展。

其五，檔案行政管理部門監(jiān)管檔案事業(yè)，在以往是有偏差的，甚至是嚴(yán)重的偏差，這一點(diǎn)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到。監(jiān)管的對(duì)象不僅僅只有檔案室，還有檔案館、形成和保管對(duì)國家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的所有者、檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)等等，而對(duì)后幾者的監(jiān)管幾乎都處于空白狀態(tài)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)將它們?nèi)考{入檔案行政管理部門的日常監(jiān)管中，同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到不管哪一方面缺失監(jiān)管，都是檔案行政管理部門的失職。

2 對(duì)檔案室監(jiān)督指導(dǎo)的問題

在局館合一的體制下，檔案行政管理部門的工作大都是圍繞著檔案館工作進(jìn)行的，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要就是指導(dǎo)檔案室按照進(jìn)館的標(biāo)準(zhǔn)整理檔案。對(duì)于檔案執(zhí)法監(jiān)督同樣也是帶著檔案館的眼光來進(jìn)行，甚至帶著檔案館的具體業(yè)務(wù)任務(wù)去執(zhí)法監(jiān)督。其檔案執(zhí)法監(jiān)督總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際上也是針對(duì)檔案室的檔案執(zhí)法監(jiān)督中總結(jié)出來的，對(duì)檔案室的檔案執(zhí)法監(jiān)督幾乎成為專門為完成檔案館任務(wù)量身定做的?，F(xiàn)在局館分設(shè)了，檔案館成為獨(dú)立的法人單位，不僅是檔案行政管理部門的行政相對(duì)人，而且，是與檔案室同等地位的行政相對(duì)人。因此，檔案行政管理部門不僅沒有必要為檔案館量身定做業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督，而且，檔案行政管理的職能是管理檔案事業(yè)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督自然也應(yīng)該是為管理檔案事業(yè)量身定做。這就要求檔案行政管理部門要改變以往的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和方法經(jīng)驗(yàn)，探索全新的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和方法，這對(duì)檔案行政管理部門來說都是全新的課題。

2.1 對(duì)檔案室業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和方法。其一，對(duì)檔案的管理，以推薦有關(guān)檔案的國家標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、檔案工作業(yè)務(wù)規(guī)范等為唯一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，不設(shè)其他標(biāo)準(zhǔn)，尤其是不能再出臺(tái)《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》之類的標(biāo)準(zhǔn);也不推薦其他標(biāo)準(zhǔn)，更不強(qiáng)迫使用其他標(biāo)準(zhǔn)。

其二，兼顧檔案館的需求，允許檔案室自由選擇檔案整理方法。按新修訂的《檔案法》第十五條關(guān)于按規(guī)定移交和不得拒收的規(guī)定，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)就要兼顧兩者的需求。立檔單位對(duì)需進(jìn)館檔案，應(yīng)盡量推薦使用“規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”整理;對(duì)不需要進(jìn)館檔案，可以自由選擇其他檔案整理方法整理。對(duì)于沒有進(jìn)館義務(wù)的單位，允許自由選擇整理方法，但應(yīng)做到系統(tǒng)和可查的基本要求。

其三，歸檔內(nèi)容及保管期限在一定范圍內(nèi)允許檔案室自由選擇。立檔單位對(duì)需進(jìn)館檔案，應(yīng)盡量做到既保證單位的需要，又兼顧國家檔案局8號(hào)令《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》的要求。其他單位，可以允許參考8號(hào)令自選歸檔內(nèi)容及保管期限。

其四，探索檔案室規(guī)范檔案工作的規(guī)范化管理新方法。新方法要以服務(wù)所在單位為目的、兼顧檔案館的需求來進(jìn)行探索。

2.2 對(duì)檔案室執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和方法。其一，分清檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是為了提高檔案室的檔案管理水平為目的，而檔案執(zhí)法監(jiān)督是為了使檔案室遵守有關(guān)的檔案法律規(guī)定要求為目的。檔案執(zhí)法監(jiān)督是按照檔案法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行的。不僅如此，還有檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容多，而檔案執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容少，這就是兩者的區(qū)別。

其二，對(duì)檔案室的執(zhí)法監(jiān)督一定要按照檔案法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行檢查，不能超出這個(gè)范圍，超出這個(gè)范圍就是檔案行政管理部門越權(quán)了。2020版新修訂的《檔案法》第四十二條已經(jīng)規(guī)定了比較詳細(xì)的檢查內(nèi)容范圍。應(yīng)當(dāng)以此為依據(jù)，理出詳細(xì)而具體的監(jiān)督檢查內(nèi)容，并以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督檢查。

其三，理清有關(guān)檔案的國家標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)。有關(guān)檔案的國家標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制性。因此，檔案執(zhí)法監(jiān)督不能將有關(guān)檔案的國家標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。

其四，檔案法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容是檔案室必須做到的內(nèi)容，凡是違反檔案法律法規(guī)規(guī)定的，必須按照檔案法律法規(guī)的規(guī)定予以懲處。

3 對(duì)檔案館監(jiān)督指導(dǎo)的問題

3.1 對(duì)檔案館監(jiān)督的問題。對(duì)檔案館的執(zhí)法監(jiān)督，在局館合一的體制下，“檔案局對(duì)檔案館開展檔案行政執(zhí)法時(shí)，還存在‘既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員‘自己對(duì)自己執(zhí)法的弊端”[4]，并且強(qiáng)調(diào)將業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法檢查結(jié)合進(jìn)行等[5]。這就基本上將檔案館排除在執(zhí)法監(jiān)督之外。實(shí)際上，1988年后，“國家綜合檔案館從被檢查的范圍內(nèi)退出，不再是檔案執(zhí)法的對(duì)象。檔案執(zhí)法成了‘手電筒，只照別人，不照自己”。[6]對(duì)檔案館的執(zhí)法監(jiān)督就幾乎成為檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的空白處，甚至可以說檔案館一直游離在檔案法治之外。局館分設(shè)后，檔案館成為被執(zhí)法的對(duì)象。2020版新修訂的《檔案法》第六章“監(jiān)督檢查”中第四十二條已經(jīng)明確了檔案局對(duì)檔案館的監(jiān)督檢查職責(zé)。因此，需要“真刀實(shí)槍”地執(zhí)法監(jiān)督。但是，由于長期圍繞檔案館開展檔案行政管理工作的原因以及不對(duì)檔案館執(zhí)法監(jiān)督形成的固定思維和工作模式，對(duì)檔案館的執(zhí)法監(jiān)督問題變得復(fù)雜起來。如在局館分設(shè)后，有的提出：檔案局館要“密切配合，牢固樹立‘分工不分家思想”，[7]甚至已經(jīng)出現(xiàn)將原有的工作模式帶入新的管理體制的現(xiàn)象，如安徽“省檔案局、省檔案館還建立了局、館聯(lián)席會(huì)議制度、重要事項(xiàng)通報(bào)制度、重大項(xiàng)目參與制度，確保機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同高效”。[8]在這樣的思想和機(jī)制下，還能不能對(duì)檔案館執(zhí)法監(jiān)督檢查？顯然，檔案館不能成為法外之地，在局館分設(shè)以及2020版新修訂的《檔案法》施行后，如果檔案行政管理部門不對(duì)檔案館執(zhí)法監(jiān)督，那就是瀆職。面對(duì)以上問題，對(duì)于檔案行政管理部門來說幾乎是全新的課題。

其一，牢固樹立分工分家、依法履職的觀念。

其二，明確檔案行政管理部門與檔案館的執(zhí)法監(jiān)督與被執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)系。

其三，正確認(rèn)識(shí)對(duì)檔案館的執(zhí)法監(jiān)督，使檔案館更快地走向依法治館的軌道，更快更好地建設(shè)文化事業(yè)單位，更好地服務(wù)社會(huì)，并不是挑毛病有“二心”。

其四，要把對(duì)檔案館的執(zhí)法監(jiān)督作為檔案行政管理部門的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓。

其五，深入學(xué)習(xí)有關(guān)檔案館的法律法規(guī)。在2020版新修訂《檔案法》總共53條的條文中，提及“檔案館”的就有25條，加上暗指的10條，兩項(xiàng)合計(jì)共35條，占比是66.03%，幾乎達(dá)到了三分之二，需要下大功夫去深入學(xué)習(xí)。

其六，梳理有關(guān)檔案館的法律法規(guī)，有的放矢地對(duì)檔案館執(zhí)法監(jiān)督。對(duì)檔案館的執(zhí)法監(jiān)督與對(duì)檔案室的執(zhí)法監(jiān)督有著明顯的區(qū)別，最主要的區(qū)別就是對(duì)檔案館的執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容要比對(duì)檔案室的執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容多且復(fù)雜，這從上述的檔案館條文占比中就可以看出。當(dāng)然，還應(yīng)梳理后續(xù)出臺(tái)新的《檔案法實(shí)施辦法》的相關(guān)具體規(guī)定以及有關(guān)檔案館的其他法規(guī)規(guī)定，列出清單進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督落實(shí)。

其七，改變固有思維。在以往的檔案執(zhí)法監(jiān)督中，其執(zhí)法對(duì)象單一，就是檔案室。現(xiàn)在增加了檔案館這個(gè)執(zhí)法對(duì)象，固有思維顯然已經(jīng)不能適應(yīng)，以往總結(jié)的檔案執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)也顯得有些片面了。因此，應(yīng)切換到檔案館與檔案室都是被執(zhí)法監(jiān)督的對(duì)象思維上來。

其八，積極探索對(duì)檔案館執(zhí)法監(jiān)督的新模式。要積極探索對(duì)檔案館執(zhí)法監(jiān)督的新方法、新模式，以適應(yīng)新的檔案管理體制和2020版新修訂的《檔案法》規(guī)定的要求。

3.2 對(duì)檔案館業(yè)務(wù)指導(dǎo)的問題。這里說的對(duì)檔案館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)是指對(duì)同級(jí)綜合檔案館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對(duì)檔案館的執(zhí)法監(jiān)督還有研究者提一提，盡管是站在批評(píng)的角度提的，而對(duì)檔案館業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幾乎是被遺忘的，連批評(píng)的研究都沒有人提及。

檔案行政管理部門不對(duì)同級(jí)檔案館進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幾乎就是“潛規(guī)則”。按新修訂《檔案法》規(guī)定，對(duì)檔案館的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)屬于檔案行政管理部門必須履責(zé)的范疇。雖然，新修訂的《檔案法》第八條規(guī)定中沒有提及檔案館，但是，根據(jù)第六章“監(jiān)督檢查”中第四十二條的規(guī)定，可以類推為其應(yīng)盡的職責(zé)?，F(xiàn)在局館也分設(shè)了，因而，檔案行政管理部門不對(duì)同級(jí)檔案館進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的“潛規(guī)則”自然也應(yīng)當(dāng)被下架了。對(duì)同級(jí)檔案館的指導(dǎo)是《檔案法》賦予的職能，必須履行這一職能，否則就是失職。

其一，樹立指導(dǎo)者的思想和責(zé)任。對(duì)檔案館的指導(dǎo)是《檔案法》賦予的職能，檔案行政管理部門就是法定的指導(dǎo)者，要樹立起指導(dǎo)者的信心和責(zé)任心。

其二，深入學(xué)習(xí)檔案業(yè)務(wù)知識(shí)及有關(guān)檔案的國家標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。由于種種原因，現(xiàn)在檔案行政管理部門工作的人員可能大多不是檔案的行家里手，這就需要深入學(xué)習(xí)檔案業(yè)務(wù)知識(shí)，學(xué)習(xí)有關(guān)檔案的國家標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，也包括向檔案館的同行學(xué)習(xí)。當(dāng)然學(xué)習(xí)歸學(xué)習(xí)，指導(dǎo)歸指導(dǎo)，可以在指導(dǎo)中學(xué)習(xí)。

其三，以貫徹有關(guān)檔案的國家標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、檔案工作業(yè)務(wù)規(guī)范（如國家檔案局的《檔案館工作通則》《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》等）等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為主要指導(dǎo)內(nèi)容，不設(shè)其他標(biāo)準(zhǔn)，也不強(qiáng)迫使用其他標(biāo)準(zhǔn)。

其四，探索檔案館規(guī)范化管理新方法。規(guī)范化管理新方法要以提高檔案館檔案管理水平、服務(wù)社會(huì)水平為目的來進(jìn)行探索，引導(dǎo)檔案館不斷提高檔案管理規(guī)范化水平。

*注：本文為2017年度國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）、2020年度河南省檔案科技項(xiàng)目《局館分設(shè)后檔案局行政管理職能再研究——以同級(jí)局館關(guān)系為切入點(diǎn)》（項(xiàng)目編號(hào)：2020-R-05）的階段成果。

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（作者單位：濮陽市檔案館? ? 來稿日期：2020-08-13）