廣西邊疆民族地區(qū)土地利用困境及治理研究
——以憑祥、東興兩市為例

饒映雪 楊吉鑫

（中南民族大學 公共管理學院，湖北·武漢 430074）

2019 年6月，習近平總書記在G20峰會上呼吁各國建設開放型世界經(jīng)濟，進一步加強國際交流合作。在“一帶一路”倡議的支持下，邊境貿(mào)易推動了邊疆民族地區(qū)的發(fā)展，成為我國擴大開放的前沿，經(jīng)濟社會發(fā)展水平邁向了一個新的高度[1]。同時，土地利用方式和結構也發(fā)生了明顯變化。研究邊疆民族地區(qū)土地利用狀況、聚焦邊疆民族地區(qū)土地問題，對于推進土地資源合理配置和邊境貿(mào)易深度發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

土地為地區(qū)發(fā)展提供了必要的場所，是人民賴以生存的重要自然資源與物質(zhì)財富，土地利用的變化以不同的形式直接或間接地影響著人類的各種社會經(jīng)濟活動[2]。具體來看，在市場機制和政府干預的作用下，土地利用規(guī)模、結構和空間布局的規(guī)劃和實施是土地利用影響社會經(jīng)濟發(fā)展的主要路徑，如圖1所示。其中，土地利用規(guī)模的大小通常反映社會經(jīng)濟活動的規(guī)模幅度，土地利用結構則關乎地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的合理性，土地空間布局更是直接決定了各項發(fā)展要素的地理位置，關系到土地資源的集約度。邊疆民族地區(qū)城鎮(zhèn)建設和經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求日益增加，土地開發(fā)的快速擴張進程中常隱含多種利用不合理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為土地供需數(shù)量不平衡、類型結構不合理、空間布局不匹配三方面，由此引發(fā)的土地低效利用、土地安全、環(huán)境污染等實際問題受到社會的廣泛關注。如何科學合理地配置和利用土地、保護土地資源的可持續(xù)生產(chǎn)能力，在邊疆民族地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展背景下顯得尤為重要。

圖1 土地利用對社會經(jīng)濟的傳導路徑

土地利用研究是近年來我國社會經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)熱點，在土地利用狀況及其變化研究方面積累了可觀的研究成果。趙鵬軍和呂迪分析了中國小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)土地利用結構特征[3]；宋戈等以巴彥縣為例，分析了地區(qū)土地利用的空間布局和數(shù)量結構[4]；楊小艷等模擬了連云港市2020年土地利用變化[5]。盡管眾多學者從各個維度和不同區(qū)域開展了土地利用方面的研究，但基于邊疆民族地區(qū)的土地利用研究卻相對較少。即使部分研究關注了邊疆民族地區(qū)土地利用問題，卻集中在土地利用的某一方面[6-8]，缺乏對邊疆民族地區(qū)土地利用的系統(tǒng)分析和整體治理的思考。邊疆民族地區(qū)作為保衛(wèi)國家安全的前沿陣地和邊境貿(mào)易發(fā)展的承載空間，合理利用土地對社會經(jīng)濟發(fā)展至關重要，邊疆土地安全也成為政府和學術界關注的重點。此外，邊疆民族地區(qū)大部分處于我國生態(tài)保護的核心區(qū)，其生態(tài)脆弱性要求土地利用需要更嚴格地規(guī)劃和管理。因此，邊疆民族地區(qū)土地利用問題的研究對于進一步促進我國邊疆民族地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)的長治久安有著重要作用。本文以典型的邊疆民族地區(qū)——廣西東興市和憑祥市為觀察樣本，厘清土地開發(fā)利用現(xiàn)狀，分析土地利用存在的困境及治理措施，為邊疆民族地區(qū)完善土地治理機制，優(yōu)化土地規(guī)劃與管理提供政策建議。

一、廣西邊疆民族地區(qū)土地開發(fā)利用的現(xiàn)狀

廣西邊疆民族地區(qū)與越南接壤，由于地理位置的優(yōu)越和國家政策的支持，廣西邊疆民族地區(qū)逐漸成為我國與東南亞國家打造經(jīng)濟合作、政治互信、文化交融的關鍵地帶[9]?？傮w而言，廣西邊疆民族地區(qū)具有“沿邊”“沿海”“沿江”的區(qū)位優(yōu)勢，自中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)建成后，邊境貿(mào)易的發(fā)展推動廣西邊疆民族地區(qū)逐漸成為了全國經(jīng)濟發(fā)展的活躍地區(qū)。

根據(jù)《2018年中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》，2017年廣西壯族自治區(qū)的土地總面積有2376萬hm2。耕地、林地、園地、牧草地和建設用地的面積分別為438.75萬hm2、1329.94萬hm2、108.05萬hm2、0.52萬hm2和125.28萬hm2。由此可以看出，廣西土地利用以農(nóng)用地為主，耕地和林地兩者的比重占土地總面積的74.43%，長期以來以農(nóng)林生產(chǎn)為主的社會生產(chǎn)活動占據(jù)較大優(yōu)勢。廣西邊疆城市東興市、憑祥市的地貌類型均以山地、丘陵為主，耕地資源相對不足，制造業(yè)、服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、口岸貿(mào)易經(jīng)濟依賴程度較高。

基于《2018年廣西統(tǒng)計年鑒》，本文選取具有代表性的土地類型，將全自治區(qū)的數(shù)據(jù)和研究區(qū)東興、憑祥的信息進行對比（表1）。經(jīng)過對比發(fā)現(xiàn)，東興市和憑祥市的土地利用現(xiàn)狀與全自治區(qū)整體相符，以農(nóng)用地為主，耕地、林地兩類土地總占比分別達到63.66%和71.31%。近年來，東興市和憑祥市邊境貿(mào)易蓬勃發(fā)展，2017年進出口貿(mào)易總額分別為240.11億元和880.30億元，比上年同期分別增長16.6%和9.2%。因邊境貿(mào)易產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快的綜合影響，其建設用地比重有所上升，超過了全自治區(qū)的平均水平，2017年憑祥市城市建設用地面積為1129.00hm2，相比2008 年增長了57.92%。東興市2017年東興市城市建設用地面積為1210.00hm2，相比2008年增長了57.14%。

表1 廣西壯族自治區(qū)及所轄東興、憑祥兩市的土地利用現(xiàn)狀

二、廣西邊疆民族地區(qū)存在的土地問題

（一） 土地利用效率問題

土地利用效率提升是實現(xiàn)新時期高質(zhì)量發(fā)展的重要依托。伴隨著廣西邊疆民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)地利用非農(nóng)化、未利用地開發(fā)為建設用地的現(xiàn)象尤為突出。由于“攤大餅”式擴張、產(chǎn)業(yè)布局不合理等因素，造成土地利用效率低下、土地資源浪費。以支撐城市發(fā)展的工業(yè)用地為例，2017 年廣西壯族自治區(qū)、東興市和憑祥市的單位面積工業(yè)增加值分別是12652.00萬元/hm2、3055.32萬元/hm2和2786.62萬元/hm2。對比全區(qū)的平均水平，東興市和憑祥市的工業(yè)用地產(chǎn)出值處于相對低值區(qū)間，工業(yè)用地利用效率有待提高。在農(nóng)用地利用方面，受經(jīng)濟條件和技術水平的限制，廣西邊疆民族地區(qū)大部分農(nóng)作物和林木種植仍停留在傳統(tǒng)的人力勞作上，機械化和規(guī)?；讲桓?，導致土地單位產(chǎn)值較低。如表2所示，2017 年，廣西壯族自治區(qū)耕地的單位面積糧食產(chǎn)量為4.93t/hm2，東興市耕地的單位面積糧食產(chǎn)量僅為3.97t/hm2，憑祥市耕地的單位面積糧食產(chǎn)量僅為4.25t/hm2；2017 年，廣西壯族自治區(qū)林地的單位面積產(chǎn)值為3.40萬元/hm2，東興市林地的單位面積產(chǎn)值僅為0.12萬元/hm2，憑祥市林地的單位面積產(chǎn)值僅為0.68萬元/hm2，兩市的林地產(chǎn)出水平和全自治區(qū)平均水平存在大幅度差距。綜合耕地和林地的產(chǎn)出效率情況，兩市農(nóng)地利用總體效率亟需提升。

表2 2017土地利用效率對比表

（二） 生態(tài)環(huán)境保護問題

廣西大部分地區(qū)屬喀斯特地貌，生態(tài)環(huán)境脆弱，地質(zhì)災害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境保護壓力較大。尤其是東興、憑祥等邊疆民族地區(qū)，在以人均耕地面積、人均林地面積、人均水資源為重要指標的人均資源占有量方面，與全自治區(qū)和全國平均水平存在一定差距（表3）。具體來看，過度的土地開發(fā)行為加劇了對資源的消耗和環(huán)境的破壞，主要表現(xiàn)在三個方面：一是土地質(zhì)量下降。廣西邊疆民族地區(qū)多山地、丘陵地貌，平地比重偏小。為了滿足當?shù)厝罕妼Z食的要求，部分耕地利用長期處于高負荷狀態(tài)，致使土地生態(tài)退化，耕地質(zhì)量下降。二是土地污染嚴重。由于邊民知識水平不高，加之生產(chǎn)經(jīng)驗不足，在種植過程中存在過度使用農(nóng)藥和化肥的現(xiàn)象，生產(chǎn)中不達標的污水排放行為普遍存在，造成農(nóng)業(yè)面源污染。雖然在短期內(nèi)以犧牲環(huán)境質(zhì)量的方式換取了一定的土地收益，但對生態(tài)環(huán)境造成了長期的不利影響。同時，隨著廣西邊疆民族地區(qū)工業(yè)化的發(fā)展，憑祥市發(fā)展紅木加工產(chǎn)業(yè)，東興市進行資源型產(chǎn)業(yè)開發(fā)，其土地利用活動的生態(tài)足跡大，易產(chǎn)生工業(yè)廢水、廢氣污染，導致資源環(huán)境退化。三是土地占用頻發(fā)。隨著城市化和工業(yè)化的推進，城市建設用地所能帶來的土地收益普遍高于農(nóng)用地收益，導致大量區(qū)位條件較好的城郊耕地和林地被占用，生態(tài)用地所占比例下降，最終引起區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。

表3 2017年人均資源對比表

（三） 土地開發(fā)利益共享問題

隨著農(nóng)地非農(nóng)化進程加快，廣西邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地被大量征收，當?shù)厥来哭r(nóng)業(yè)為生的邊民失去了土地卻得不到足夠的補償，容易引發(fā)矛盾沖突。一方面，實際征收補償標準與土地市場價之間存在較大差距。如東興市征收集體土地統(tǒng)一按照31000元/畝的補償標準執(zhí)行，而同樣面積的國有建設用地使用權拍賣價格卻高達數(shù)十萬。另一方面，失地邊民參與征地開發(fā)的積極性不高，后續(xù)生活難以保障。例如，在憑祥市友誼鎮(zhèn)卡鳳村[10]，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是當?shù)剡吤裰饕氖杖雭碓矗斒ネ恋剡@一重要的生產(chǎn)資料后，因缺乏工業(yè)社會生產(chǎn)所需的各種技能，邊民難以適應城鎮(zhèn)的工作要求，成為游離在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的貧困人群。此外，在征地開發(fā)過程中，政府和開發(fā)商占據(jù)主導地位，邊民所獲得的征地補償只是土地開發(fā)收益中的一小部分。在卡鳳村征地初期，為了消除邊民對于征地的抵觸情緒，政府承諾在邊貿(mào)點建好后，給予邊民優(yōu)先招工和分配鋪面的條件，然而，該承諾在事后卻未得到兌現(xiàn)。邊民應得的利益受到損害，容易引起群體性土地沖突事件，進而影響地方社會秩序的穩(wěn)定。

（四） 土地安全問題

廣西邊疆民族地區(qū)是中越兩國政治影響的接觸區(qū)域，同時也是兩國經(jīng)濟和社會文化影響的交錯區(qū)域，中越之間的關系博弈對土地安全問題產(chǎn)生深刻影響。受地緣政治博弈、邊疆貿(mào)易來往、社會經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響，不同國家之間的邊民聯(lián)系比以往更為密切，但各種矛盾沖突也不可避免[11]。在土地權屬方面，由于邊民對于土地利用相關權限缺乏信息掌握，其土地利用行為可能會對國土安全造成影響。此外，中越邊境線漫長，許多地方難以布兵防守，需要邊民在日常生活中進行監(jiān)守，而邊疆民族地區(qū)人口受教育程度相對較低，國土安全意識不足，難以承擔監(jiān)守責任。根據(jù)龍州縣的問卷調(diào)查狀況，77.53%的邊民不了解國土安全知識，他們希望政府能夠加強這方面的宣傳教育工作。只有重視邊民這一維護國土安全的必要力量，才有利于廣西邊疆國土安全體系的構建。

三、提高廣西邊疆民族地區(qū)土地治理能力的對策建議

廣西邊疆民族地區(qū)的土地治理應充分考量土地利用效率問題、生態(tài)環(huán)境保護問題、土地開發(fā)利益共享問題及土地安全問題（圖2）。首先，土地報酬遞減規(guī)律為土地高效利用提供了重要的理論基礎。在勞動力、資本等生產(chǎn)要素投入不能超出土地受容力的基礎上，通過挖潛土地資源的生產(chǎn)臨界值，以達到利用效率的最優(yōu)化和土地產(chǎn)出的最大化。其次，可持續(xù)發(fā)展理念強調(diào)了生態(tài)環(huán)境保護的必要性。經(jīng)濟發(fā)展應該是實現(xiàn)人口、土地與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，和諧的人地關系能夠為土地可持續(xù)利用提供保障。再次，公平理論指出人的工作積極性與人對報酬的分配是否感到公平密切相關，邊民參與土地征收開發(fā)的積極性取決于開發(fā)利益的分配是否公平。最后，邊境安全理論突出了邊境土地安全在整個國家安全中的重大意義，保障邊民生存發(fā)展的安全和邊民對邊境土地安全的認同感至關重要。因此，基于以上理論對廣西邊疆民族地區(qū)土地治理提出建議。

圖2 邊疆民族地區(qū)土地治理體系

（一） 優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率

土地作為地區(qū)居民一切生產(chǎn)活動的物質(zhì)載體，與經(jīng)濟系統(tǒng)存在天然的耦合性。以往許多地區(qū)為促進社會經(jīng)濟發(fā)展，多采用擴大用地規(guī)模，以土地增量來推動社會經(jīng)濟發(fā)展的方式。然而，過度的土地開發(fā)會導致用地資源緊張、土地利用效率低下等問題。經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升路徑應逐步從依賴土地資源的增量投入轉向依靠土地利用效率的提升。通過合理利用土地，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率，才能真正緩解人多地少的緊張局面。

耕地利用關系到國家的糧食安全和農(nóng)民的長久生計，對于廣西邊疆民族地區(qū)而言，需要適當提高耕地開發(fā)利用強度，同時也要加強耕地尤其是基本農(nóng)田的保護。具體來看，一方面要控制城鎮(zhèn)建設用地的過度擴張，對于將農(nóng)用地私自轉化為非農(nóng)建設用地的行為要嚴格制止；另一方面，對于原有中、低產(chǎn)田進行改造，挖掘現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)潛力，提高土地糧食產(chǎn)出。廣西邊疆民族地區(qū)在耕地利用過程中要嚴格遵守珍惜耕地、合理利用耕地的原則。

除了重視耕地利用，廣西邊境城市的快速發(fā)展也需要對存量建設用地進行優(yōu)化與挖潛。當前，城市老城區(qū)仍存在基礎設施陳舊，矮舊樓房分布雜亂的現(xiàn)象，既影響了城市的整體市容，又無法發(fā)揮土地資源的價值，應對這部分居住用地進行集中改造，優(yōu)化其用地空間布局。同時，在城市的中心地帶，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占地空間大，土地利用效率低下，可以將該類產(chǎn)業(yè)集中遷移到城郊地帶，并通過引進金融、商貿(mào)、高新技術等先進產(chǎn)業(yè)落戶，為城市發(fā)展做出更大貢獻。這樣既完善了城市產(chǎn)業(yè)用地結構，又提高了土地利用效率。

（二） 促進人地關系和諧，合理保護生態(tài)環(huán)境

當前，人地關系協(xié)調(diào)理論強調(diào)人類對各種資源的合理開發(fā)使用，社會生產(chǎn)實踐活動必須遵循自然界的發(fā)展規(guī)律。土地資源的承載能力有限，開發(fā)利用需在合理范圍內(nèi)。超出范圍的土地開發(fā)利用行為，既達不到推動社會經(jīng)濟發(fā)展的目的，還會使得人地關系失衡，造成土地資源浪費和環(huán)境破壞。

為了解決廣西邊疆民族地區(qū)因土地利用不合理造成的土地質(zhì)量下降、土壤污染、水土流失等問題，需要建立和諧的人地關系，加強土地治理力度，如此才能有效保護生態(tài)環(huán)境。具體來看，要堅決抵制以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的行為，樹立低碳、綠色發(fā)展的環(huán)保理念，從意識形態(tài)上將尊重自然、順應自然和保護自然的思想融入到土地利用方式中；要動態(tài)開展邊疆民族地區(qū)土地質(zhì)量水平調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結果確定相應的土地開發(fā)力度，有效維持土地肥力，保證土地資源的可持續(xù)利用。同時土地污染問題要引起人們的高度重視，一方面減少化肥農(nóng)藥的過量使用；另一方面，嚴格控制城市工業(yè)廢水廢氣排放，做好被污染土地的修復工作。要科學制定生態(tài)保護紅線，例如生態(tài)走廊、自然保護區(qū)、濕地公園等在納入保護范圍后，禁止在該類區(qū)域進行開發(fā)建設。

此外，針對地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，地質(zhì)災害頻發(fā)的特點，在部分海拔高、坡度大、水土流失嚴重的區(qū)域，采取退耕還林還草、封山育林等行政手段來改善當?shù)氐沫h(huán)境狀況。對于分散居住在該地的農(nóng)戶，要進行集中引導和有序轉移，統(tǒng)一在鄰近城鎮(zhèn)范圍內(nèi)安置居住。

（三） 推動土地多元開發(fā)，實現(xiàn)開發(fā)利益共享

目前，廣西邊疆民族地區(qū)的土地開發(fā)利用方式還比較單一，主導產(chǎn)業(yè)資源依賴性強，產(chǎn)業(yè)支撐能力不強，產(chǎn)品技術創(chuàng)新含量不高。對此要推動土地多元化開發(fā)，注意延長產(chǎn)業(yè)鏈，促使資源型產(chǎn)業(yè)向加工、銷售等下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，為了更好地將邊境旅游和土地多元開發(fā)相結合，在土地開發(fā)利用過程中，民族風情、農(nóng)家樂、紅木林、生態(tài)果園等旅游主題應進一步拓展。

在土地征收開發(fā)過程中，土地開發(fā)的利益公平性應該得到保障。征收土地前，切實、全面征求利益相關者意見，確保征地過程是在邊民自愿的前提下完成。征收土地時，應嚴格按照規(guī)章制度給予被征地邊民足夠的補償，在提高補償標準的同時關注被征地邊民的社會保障配套措施，為邊民生活水平的持續(xù)提高創(chuàng)造條件。在完成征地進入新一輪土地開發(fā)進程時，可根據(jù)客觀條件優(yōu)先為邊民提供工作崗位。只有實現(xiàn)了土地開發(fā)利益共享，邊民參與土地開發(fā)的積極性和活躍性才會提升。

在廣西邊疆民族地區(qū)邊貿(mào)點的建設過程中，可以考慮政府主導，社會資本、民營資本全面參與的建設模式。這樣邊疆土地的使用和邊疆貿(mào)易的發(fā)展都和當?shù)剡吤裼辛司o密聯(lián)系，邊民可以在據(jù)點建設、設施完善、對外交易等多方面發(fā)揮自己的力量，同時享受邊貿(mào)點開發(fā)帶來的經(jīng)濟效益，并對未來邊疆發(fā)展抱有更多期待。

（四） 規(guī)范邊民用地行為，重視國土安全防衛(wèi)

邊民的土地利用行為會對邊疆民族地區(qū)土地資源產(chǎn)生直接影響，要重視邊民綜合素質(zhì)的提高，改善邊民的生活條件，以促使邊疆國土安全的穩(wěn)固。技術的進步能夠顯著提高邊民的用地收益。隨著先進種植技術的推廣、機械化種植方式的引進，邊民土地利用效率得到了提高，開發(fā)土地的積極性明顯上升；規(guī)模化種植能夠更好地實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理，多數(shù)邊民所擁有的土地較為分散，土地資源集中程度不高，集約利用效果偏弱。對此，應讓土地有序流轉，鼓勵合作社開發(fā)、專業(yè)經(jīng)營等方式，以開展現(xiàn)代化規(guī)模農(nóng)業(yè)種植，提高土地集約利用效益。通過上述方式推動邊境發(fā)展，將有效解決廣西邊疆民族地區(qū)“空心村”的問題，促使更多的邊民留守故土，成為維護邊疆國土安全的重要力量。

此外，受區(qū)位條件限制，廣西邊疆民族地區(qū)的邊民與外界交流較少，邊民受教育程度相對較低，地區(qū)封閉性較強。廣西邊疆民族地區(qū)雖然在國家對外開放戰(zhàn)略的機遇下迎來了發(fā)展，但地區(qū)的公共意識培育方面還有待加強，邊民對于土地國有和國土安全的認知還不夠明確，存在未經(jīng)允許改變土地用途、砍伐保護區(qū)林木、捕獵野生動物等違規(guī)行為。因此，一方面應加強宣傳力度，使邊民知道自身的權利和義務，在合法合理的前提下利用當?shù)厣鷳B(tài)資源，并自覺參與到國土安全體系建設當中；另一方面，應嚴格落實邊境法制建設，從制度層面規(guī)范邊民開發(fā)利用土地的行為，對于損害國家利益、威脅邊境國土安全的行為要依法從嚴處置。