西部邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會政治發(fā)展水平與政策研究
——基于新疆、西藏、內(nèi)蒙古的區(qū)際差異

高永久 馮 輝 時鳴澤

（南開大學(xué)-太和智庫邊疆發(fā)展研究中心，天津 300350）

我國草原牧區(qū)地域遼闊，主要分布在內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)（下文簡稱內(nèi)蒙古、新疆、西藏） 以及青海省和甘肅省（這五個省區(qū)的特區(qū)被稱為中國五大牧區(qū)），其中有很大一部分位于我國西部邊境地區(qū)，與周邊多國接壤。西部邊境牧區(qū)具備特殊的國內(nèi)與國際多重復(fù)雜區(qū)位因素，西部邊疆的邊境草原牧區(qū)在邊疆民族地區(qū)的發(fā)展以及在我國“一帶一路”倡議建設(shè)中具有重要的地緣政治地位[1]。同時，隨著步入第一個百年奮斗目標(biāo)的決勝之年，西部邊境牧區(qū)的發(fā)展水平在很大程度上影響到能否實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會這一宏偉目標(biāo)。因此，選取西部邊境牧區(qū)作為研究單元具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。研究西部邊境牧區(qū)，首先要對其地理范圍進(jìn)行考量。通過詞義篩選與現(xiàn)實(shí)考察，在省級層面上最終將其定位為新疆、西藏、內(nèi)蒙古和甘肅四個行政區(qū)。有學(xué)者根據(jù)官方發(fā)布的《中國牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)縣、旗一覽表》 與《中國陸地邊境縣（旗）、市（市轄區(qū)） 一覽表》進(jìn)行交叉對比，在縣級層面上總結(jié)出51個西部邊境牧業(yè)縣（旗） （全部位于上述4 個行政區(qū)內(nèi)），其中甘肅省僅有酒泉市肅北蒙古族自治縣為邊境牧業(yè)縣，而新疆、西藏、內(nèi)蒙古擁有邊境牧業(yè)縣（旗） 的數(shù)量為24、11、15[2]（見表1）。因而，本文將重點(diǎn)分析邊境牧區(qū)分布較為廣泛和集中的新疆、西藏和內(nèi)蒙古三個自治區(qū)，對三區(qū)的發(fā)展水平及其邊境牧區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r分別進(jìn)行論述與評估。

表1 我國西部邊境牧區(qū)情況一覽表

資料來源：各邊境牧業(yè)縣（旗、自治縣、縣級市、市轄區(qū)） 的政府網(wǎng)站。由于獲取信息渠道較少，部分?jǐn)?shù)據(jù)可能與實(shí)際數(shù)據(jù)存在一定張力。

一、新疆、西藏、內(nèi)蒙古三區(qū)的區(qū)際差異

新疆、西藏和內(nèi)蒙古因其各自特殊的發(fā)展歷程和迥異的自然環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)、社會和政治方面有明顯的區(qū)際差異。我們主要通過可獲取到的數(shù)據(jù)資料和相關(guān)政策，分析三區(qū)及其邊境牧區(qū)在上述各方面的區(qū)際差異，以對其發(fā)展?fàn)顩r做全面性的基礎(chǔ)把握。

（一） 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

1. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的總體分析

通過對新疆、西藏和內(nèi)蒙古三區(qū)歷年生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、農(nóng)村人均可支配收入以及生產(chǎn)總值構(gòu)成相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，可以發(fā)現(xiàn)三區(qū)經(jīng)濟(jì)處于穩(wěn)步發(fā)展的良好狀態(tài)。然而，三區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值對全國生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率始終很低。新疆生產(chǎn)總值對全國生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率從1998年的1.30%到2018年的1.35%幾乎保持穩(wěn)定，內(nèi)蒙古生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率在1998年和2018年分別占1.48%和1.92%，而西藏生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率在1998年和2018年分別占0.11%和0.16%，占比始終不超過1%。從人均GDP來看，內(nèi)蒙古的人均生產(chǎn)總值大部分年份高于全國水平，新疆的人均生產(chǎn)總值略低于全國水平，西藏的人均生產(chǎn)總值與全國水平差距較大，但近年來差距呈逐漸縮小趨勢，呈現(xiàn)出一定的區(qū)域差別，而三區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)人均可支配收入連續(xù)多年均低于全國平均水平。三區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于不斷優(yōu)化的過程，但各區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比仍高于全國占比，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡程度高于全國平均水平。2018年新疆的第一產(chǎn)業(yè)占比比全國高6到9個百分點(diǎn)；西藏第一產(chǎn)業(yè)占比逐漸降低，從1998年的34.3%降至2018年的8.8%，第三產(chǎn)業(yè)占比多年來均高于全國占比，但第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展畸形；內(nèi)蒙古的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于不斷調(diào)整的過程，三產(chǎn)占比處于波動狀態(tài)，總體上第一產(chǎn)業(yè)占比不斷縮小。

通過分析三區(qū)近年來農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，盡管占比高低不一，但是畜牧業(yè)仍然是三區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要依托。內(nèi)蒙古牧業(yè)在農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值中占比約在40%，西藏牧業(yè)占比高達(dá)50%，新疆牧業(yè)占比約在21%-25%之間，且逐年呈下降趨勢。三區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值在地區(qū)生產(chǎn)總值中占比差異較大，按照2018年的數(shù)據(jù)資料，新疆農(nóng)林牧漁業(yè)占比約29.8%，西藏和內(nèi)蒙古的占比分別為13.2%和17.3%，但綜合來看三區(qū)的牧業(yè)發(fā)展對當(dāng)?shù)氐谝划a(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

總體上，西藏發(fā)展起點(diǎn)低、起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄，由于其農(nóng)牧區(qū)地域廣闊、氣候條件差、人煙稀少，仍未擺脫小規(guī)模的零散畜養(yǎng)方式，給邊境牧區(qū)發(fā)展造成客觀困境。新疆始終保持中高速的經(jīng)濟(jì)增長，但北疆與南疆的發(fā)展差距拉大，南疆四地州廣大農(nóng)牧區(qū)發(fā)展相對滯后，同西藏情況有相似性。內(nèi)蒙古在上世紀(jì)表現(xiàn)居中，但在1998 年后強(qiáng)勢發(fā)展，現(xiàn)已完全處于優(yōu)勢。在牧業(yè)領(lǐng)域擁有蒙牛、伊利等大型企業(yè)，亦被譽(yù)為“模范自治區(qū)”。然而，內(nèi)蒙古正在經(jīng)歷“刀刃向內(nèi)”的去落后產(chǎn)能過程[3]，人均GDP相較2014—2016年有所下降?！皟苫B加”的時空條件也使得發(fā)展經(jīng)濟(jì)的精力已經(jīng)部分轉(zhuǎn)移到社會管理與服務(wù)方面。綜上所述，三區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和發(fā)展態(tài)勢略有差異，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于較高水平和穩(wěn)步增長的態(tài)勢，新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后但處于上升發(fā)展態(tài)勢，西藏由于自然條件等因素的限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，但近年來與全國水平差距不斷縮小。三區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同特征是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值和農(nóng)村人均收入穩(wěn)步提升，但與全國平均水平相比仍有一定差距，且牧業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，也面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)情況。

2. 三區(qū)邊境牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（見表2） 整理得知，新疆邊境牧區(qū)發(fā)展情況具有明顯的縣域差異。與新疆2018 年農(nóng)村居民人均可支配收入11975元相比，阿克陶縣、阿合奇縣等超過30%的邊境牧區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入低于新疆平均水平，發(fā)展不充分的問題有所展現(xiàn)。相比于新疆2018年13.9:40.3:45.8的生產(chǎn)總值構(gòu)成，部分邊境牧區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)成不合理、比例失調(diào)，具體表現(xiàn)在部分地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比過高，例如，溫宿縣、木壘哈薩克自治縣、昭蘇縣、額敏縣、裕民縣、福?？h的第一產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)30%以上；部分地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比過低，例如，伊吾縣、巴里坤哈薩克自治縣及哈巴河縣第三產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)低于地區(qū)水平和全國水平，而阿合奇縣和阿勒泰市等地的第三產(chǎn)業(yè)比例高達(dá)60%以上，但第二產(chǎn)業(yè)比重相對較低。三個產(chǎn)業(yè)不均衡同樣限制地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面健康發(fā)展。新疆24個邊境牧區(qū)的牧業(yè)戶數(shù)少則不足2000戶，多則可達(dá)12000戶有余，而牧民的經(jīng)濟(jì)狀況與草場面積、草場生態(tài)和人口密度有直接關(guān)系，如伊吾縣的草場面積有837.5萬畝，而牧民戶數(shù)只有1244戶，該地區(qū)草場生態(tài)良好，地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)；阿克陶縣草場面積只有717.8平方千米，而牧民戶數(shù)多達(dá)12310戶，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱且發(fā)展相對滯后，草場面積與牧民戶數(shù)的失衡極有可能引發(fā)草原生態(tài)問題，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)牧業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的占比，可以發(fā)現(xiàn)，新疆邊境牧區(qū)的牧業(yè)在第一產(chǎn)業(yè)的占比很高，第一產(chǎn)業(yè)很大程度上依賴于地區(qū)牧業(yè)的發(fā)展，例如，塔什庫爾干塔吉克自治縣和托里縣的牧業(yè)在農(nóng)林牧漁業(yè)中占比高達(dá)70%，其他牧業(yè)占比稍低的邊境牧區(qū)依賴于農(nóng)業(yè)和牧業(yè)共同推動發(fā)展。同時，在第一產(chǎn)業(yè)比重很高且牧業(yè)占比較高的地區(qū)，主要依靠牧業(yè)發(fā)展推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，例如，木壘哈薩克自治縣、昭蘇縣及裕民縣等。總體上看，新疆邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡，且南北疆差異明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的邊境牧區(qū)大多集中于南疆地區(qū)，針對新疆邊境牧區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)因地制宜地提出具有針對性的解決對策。

表2 新疆維吾爾自治區(qū)邊境牧區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r

根據(jù)已掌握的西藏邊境牧區(qū)的相關(guān)資料(見表3)分析可知，西藏邊境牧區(qū)總體上呈現(xiàn)發(fā)展不充分的問題。以邊境牧業(yè)縣所在地市的生產(chǎn)總值為基準(zhǔn)，阿里地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度明顯低于日喀則市和山南市，與其他非邊境牧區(qū)的地市也有不小差距。盡管一部分邊境牧業(yè)縣的農(nóng)村人均可支配收入高于全區(qū)平均水平，但是生產(chǎn)性收入整體占比不高。西藏2018年約有36.5%的人員在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)，創(chuàng)造出來的生產(chǎn)總值卻只有8.8%，因此，需要進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。總體上看，西藏邊境牧區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)總值不高，但11個邊境牧業(yè)縣的牧業(yè)產(chǎn)值占比幾乎都高達(dá)50%，仲巴縣、薩嘎縣、日土縣和札達(dá)縣的牧業(yè)占比更是超過85%，牧業(yè)在第一產(chǎn)業(yè)中居主導(dǎo)地位，需要以牧業(yè)為抓手促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展?？傮w上看，西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，邊境牧區(qū)勞動力投入大但經(jīng)濟(jì)回報(bào)低，牧業(yè)在農(nóng)林牧漁業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，所以，西藏邊境牧區(qū)應(yīng)側(cè)重推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)畜牧業(yè)提質(zhì)增效，可引進(jìn)現(xiàn)代化管理方式和技術(shù)手段提高生產(chǎn)效率，突破自然條件的限制約束。

表3 西藏自治區(qū)邊境牧區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r

從內(nèi)蒙古邊境牧區(qū)的相關(guān)資料（見表4） 來看，內(nèi)蒙古邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平低于區(qū)內(nèi)其他縣旗。盡管大多數(shù)邊境牧業(yè)縣農(nóng)村牧區(qū)常住居民人均可支配收入高于內(nèi)蒙古的平均水平（2018年為13803 元），但排名不高的地區(qū)生產(chǎn)總值和一般公共預(yù)算收入數(shù)據(jù)反映出內(nèi)蒙古邊境牧區(qū)還有較大的上升空間，邊境牧區(qū)之間也存在著區(qū)際差異。內(nèi)蒙古與西部其他省份相比整體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，人均地區(qū)生產(chǎn)總值在全國排第九位，但其邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也制約著優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的外向發(fā)展，且畜牧業(yè)發(fā)展也面臨著一定的現(xiàn)實(shí)問題。如科爾沁右翼前旗的草場面積只有8400 平方千米，而總?cè)丝诟哌_(dá)33.2萬人，草場面積和人口數(shù)量的不平衡會直接影響到發(fā)展的可持續(xù)性。內(nèi)蒙古邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)著力點(diǎn)應(yīng)側(cè)重于處理好自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的同時做大做強(qiáng)地區(qū)牧業(yè)品牌。

表4 內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境牧區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r

（二） 社會與政治發(fā)展水平

以省級行政區(qū)和邊境牧業(yè)縣（旗） 為雙重分析單元對三區(qū)邊境牧區(qū)的社會和政治發(fā)展水平進(jìn)行總體評估。筆者認(rèn)為，新中國成立以來，三區(qū)邊境牧區(qū)社會和政治發(fā)展以及民生改善程度有了歷史性的提升，但是仍存在一定的差異性特點(diǎn)。從表2、表3、表4綜合對比可知，三區(qū)邊境牧區(qū)教育醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)與其他地區(qū)相比還是處于資源短缺的狀態(tài)，且有著較為明顯的城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差別，需要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化和可及性建設(shè)。從政治發(fā)展上來看（見表5），三區(qū)的自治組織在10年間基本保持穩(wěn)定或小幅增長，其中社區(qū)居委會單位數(shù)增長較明顯，這也從側(cè)面反映出了三區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。社會組織的蓬勃發(fā)展是社會愈發(fā)具有活力的重要表征，三區(qū)的社會組織在10年間增長迅速，西藏與2008年相比社會組織在數(shù)量上增長了一倍，但西藏的社會組織基數(shù)仍較小，還有很大的發(fā)展空間；內(nèi)蒙古社會組織與2008年相比增長了1.37倍；新疆的社會組織在原有基數(shù)較大的基礎(chǔ)上也有了一定發(fā)展。

表5 三區(qū)及全國自治組織和社會組織的發(fā)展?fàn)顩r

除了分析相關(guān)數(shù)據(jù)資料，三區(qū)的社會和政治發(fā)展?fàn)顩r也體現(xiàn)在中央近年來針對各地區(qū)提出的相關(guān)政策主張上。在新時代治疆方略指引下，新疆呈現(xiàn)出社會穩(wěn)定和諧、人民安居樂業(yè)的良好局面。習(xí)近平總書記在第三次中央新疆工作座談會再次強(qiáng)調(diào)“社會穩(wěn)定和長治久安是新疆工作的總目標(biāo)”，要“依法治疆、團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆”[4]。新疆邊境牧區(qū)的數(shù)量多、接壤國家也相對較多，維護(hù)邊境牧區(qū)的政治社會長期穩(wěn)定是新疆現(xiàn)代化治理工作的重中之重。西藏因其地緣政治的復(fù)雜性、戰(zhàn)略位置的重要性和宗教文化的獨(dú)特性，自西藏和平解放以來，其發(fā)展始終受到黨中央的高度重視。改革開放以來的7次中央西藏工作座談會描繪了西藏的主線：休養(yǎng)生息——加快發(fā)展——跨越式發(fā)展[5]，顯現(xiàn)出以經(jīng)濟(jì)帶動社會政治文化發(fā)展的趨勢。同時，西藏在社會政治領(lǐng)域?qū)嵭芯W(wǎng)格化管理，創(chuàng)新管理模式，以寺廟、村民組等為基本社會治理單元，并由黨政干部深入基層單元進(jìn)行政治和政策宣傳指導(dǎo)，取得了較大成果。在第七次中央西藏工作座談會上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)了“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想，指出“維護(hù)祖國統(tǒng)一與加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)”是當(dāng)前西藏工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，提出西藏工作的重要原則為“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”[6]，這就指明了西藏下一階段發(fā)展的主要方向是增進(jìn)人民福祉，確保西藏如期全面建成小康社會。西藏邊境牧區(qū)的地緣戰(zhàn)略位置的重要性更是不言而喻，保障邊境牧區(qū)的地緣政治安全、推動邊境牧民安居樂業(yè)是西藏能順利實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的重點(diǎn)所在。內(nèi)蒙古是我國最早建立的自治區(qū)，同時還是我國的“北疆安全屏障”及“北方生態(tài)屏障”，具有重要的戰(zhàn)略地位。內(nèi)蒙古社會政治發(fā)展穩(wěn)定，但邊境牧區(qū)由于自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會因素等原因存在一定的貧困問題，是全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的一塊短板，也是影響內(nèi)蒙古能否如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的重要因素。內(nèi)蒙古各級地方政府針對邊境牧區(qū)的政策重心也側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)并重，創(chuàng)新邊境牧區(qū)發(fā)展體制機(jī)制。因而，邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇，既要適應(yīng)新時代新發(fā)展理念，又須立足邊境牧區(qū)的客觀實(shí)際[7]。

二、新疆、西藏、內(nèi)蒙古三區(qū)邊境牧區(qū)的重點(diǎn)問題

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)，新疆、西藏和內(nèi)蒙古在經(jīng)濟(jì)、社會和政治層面都略有差異，但是都因其特殊的地緣戰(zhàn)略位置、自然環(huán)境和民族宗教等因素面臨多重矛盾性因素并存的狀況。三區(qū)邊境牧區(qū)的發(fā)展需要依托于地區(qū)發(fā)展的背景和條件，但針對邊境牧區(qū)的特殊性，其重點(diǎn)問題有一定共性也各有側(cè)重，下文將針對三區(qū)邊境牧區(qū)的重點(diǎn)問題進(jìn)行分析。

（一） 新疆邊境牧區(qū)的重點(diǎn)問題

在經(jīng)濟(jì)層面，以往新疆邊境牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展在很大程度上是以犧牲草原生態(tài)為代價的，人畜增長過快導(dǎo)致草原生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，草場面積和牧民數(shù)量的不平衡加劇部分邊境牧區(qū)超載放牧的問題，進(jìn)而造成草原大面積退化、影響地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的惡果，所以亟需解決邊境牧區(qū)人、草、畜平衡發(fā)展的問題。邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)欠現(xiàn)代化且不合理，突出表現(xiàn)為大部分地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)比重偏高，比新疆總體第一產(chǎn)業(yè)占比高出10～30個百分點(diǎn)不等，同時部分地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重過低，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例失衡。邊境牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的相對單一導(dǎo)致牧區(qū)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)單一化，牧民主要依靠活畜和畜產(chǎn)品獲得經(jīng)濟(jì)來源，其中第一產(chǎn)業(yè)收入占絕對比重，導(dǎo)致剩余勞動力難以轉(zhuǎn)移的問題。在社會層面，新疆邊境牧區(qū)由于地理位置偏遠(yuǎn)、地域遼闊且人口居住分散，從而導(dǎo)致個別地方交通、通訊相對落后，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不健全。邊境牧區(qū)的文化教育事業(yè)也相對落后，教育資源相對匱乏，教育質(zhì)量也難以得到保證，開展文化活動的場所數(shù)量很少，牧民的文化生活相對貧乏。在政治層面，邊境牧區(qū)的地理位置特殊，其中少數(shù)民族數(shù)量多且構(gòu)成成分復(fù)雜，易受到威脅地區(qū)社會穩(wěn)定因素的影響，需要牢牢把握維護(hù)邊境牧區(qū)“社會穩(wěn)定和長治久安”的總目標(biāo)。從總體上看，新疆牧區(qū)多集中于南疆地區(qū)，而南疆四地州是深度貧困地區(qū)，也是全疆脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和重點(diǎn)，在全面落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中要把南疆貧困地區(qū)作為脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。

（二） 西藏邊境牧區(qū)的重點(diǎn)問題

西藏邊境牧區(qū)的首要問題是貧困問題。由于自然環(huán)境、地理位置和傳統(tǒng)生產(chǎn)方式等因素的影響，西藏農(nóng)牧區(qū)是集中連片貧困地區(qū)，與其他民族省區(qū)相比貧困發(fā)生率更高。由于生態(tài)環(huán)境十分脆弱、自然災(zāi)害頻繁，邊境牧區(qū)居民抵御自然災(zāi)害的能力極低，惡劣的自然環(huán)境使牧民的經(jīng)濟(jì)收入在很大程度上受其制約且極不穩(wěn)定。此外，西藏邊境牧區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)效率低下，大部分邊境牧區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重過低，第一產(chǎn)業(yè)中牧業(yè)占比很高，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員近年來也有所減少，但是西藏農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)效率低下，同時存在部分剩余勞動力難以轉(zhuǎn)移的問題還尚待有效解決。西藏邊境牧區(qū)的文化教育水平也相對較低，2018年初中畢業(yè)生升學(xué)率只有77.3%，高中教育和高等教育水平均較低，而邊境牧區(qū)居民的受教育狀況更是不容樂觀，文化水平較低是許多農(nóng)牧民增產(chǎn)增收的嚴(yán)重制約性因素，也滋生部分邊民“等靠要”的思想。邊境牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，城鄉(xiāng)差距日益拉大，從橫向上看，在公共服務(wù)和民生工程方面與其他地區(qū)甚至是欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍有很大差距。以上諸多因素最終導(dǎo)致西藏邊境牧區(qū)的自我發(fā)展能力較弱。

（三） 內(nèi)蒙古邊境牧區(qū)的重點(diǎn)問題

內(nèi)蒙古邊境牧區(qū)的重點(diǎn)問題是如何處理好草原生態(tài)建設(shè)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。內(nèi)蒙古草原牧區(qū)地域遼闊，占全國草地總面積的1/4，牧業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)發(fā)生了由自然放牧、粗放經(jīng)營到舍飼、集約化經(jīng)營的歷史性轉(zhuǎn)變。近些年來，邊境牧區(qū)由于自然生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁以及不合理的過度放牧、過度墾殖、牲畜數(shù)量急劇增加等原因造成草原嚴(yán)重退化，草原生產(chǎn)力下降，進(jìn)而引發(fā)草畜矛盾日益尖銳化的難題，形成經(jīng)濟(jì)落后和生態(tài)破壞之間惡性循環(huán)，因此，部分牧區(qū)仍面臨著嚴(yán)重的貧困問題。有學(xué)者指出：“由于對草原人文生態(tài)及其價值的忽視和不理解，在具體的保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問題?！盵8]針對牧區(qū)的各項(xiàng)政策變遷對農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展有著較大影響。改革開放后，內(nèi)蒙古牧區(qū)長期以來針對“三牧”的公共政策變動頻繁，缺乏連貫性且以強(qiáng)制性制度變遷為主，始終將經(jīng)濟(jì)效益放在首位，相對忽視了社會和生態(tài)效益，不利于牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，需要在政策穩(wěn)定性和適應(yīng)性上予以關(guān)注。

三、針對三區(qū)邊境牧區(qū)重點(diǎn)問題的可行性政策路徑

正如有的學(xué)者所說：“我們還面臨很多沒有弄清楚的問題和待解的難題……還需加大對中國特色社會主義道路、理論、制度、文化研究闡釋力度?！盵9]西部邊境牧區(qū)是中華民族共同體建設(shè)的重要場域，對我國的安全、穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)發(fā)展極具戰(zhàn)略意義，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中諸多問題的匯聚之地和社會治理的薄弱環(huán)節(jié)。針對西部邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，中央、地方亦陸續(xù)出臺了一系列有針對性的政策。結(jié)合上述對新疆、西藏和內(nèi)蒙古三區(qū)邊境牧區(qū)重點(diǎn)問題的分析以及已出臺的各項(xiàng)政策，提出相應(yīng)的可行性政策路徑。

（一） 新疆：以社會穩(wěn)定和長治久安為總目標(biāo)，加快牧區(qū)建設(shè)

新疆邊境牧區(qū)最首要的問題是要堅(jiān)持新時代黨的治疆方略，牢牢扣住“社會穩(wěn)定和長治久安”的總目標(biāo)，以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、遏制“三股勢力”為重點(diǎn)。在邊境牧區(qū)以鑄牢中華民族共同體意識為主線通過文化活動、宣傳教育等手段推動和諧民族關(guān)系的構(gòu)建、強(qiáng)化“五個認(rèn)同”意識，充分發(fā)揮基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，例如，在邊境牧區(qū)積極開展“訪民情、惠民生、聚民心”的活動。在堅(jiān)持總目標(biāo)的基礎(chǔ)上加快牧區(qū)建設(shè)，一方面要調(diào)整優(yōu)化牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代化畜牧業(yè)體系，立足區(qū)域優(yōu)勢打造特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而拓寬農(nóng)牧民增收渠道。要揚(yáng)棄牧民傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式，實(shí)現(xiàn)從逐水草而居到定居興牧，從粗放型養(yǎng)殖到集約化管理，從傳統(tǒng)畜牧到現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)變，不斷調(diào)整優(yōu)化畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢品種的發(fā)展?jié)摿?。此外，還要著力推進(jìn)畜牧業(yè)助力南疆深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工程，促進(jìn)南疆貧困區(qū)域牧業(yè)增效，農(nóng)牧民脫貧增收。另一方面，要進(jìn)一步健全邊境牧區(qū)學(xué)前教育、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等制度，公共財(cái)政適度向牧區(qū)傾斜，通過吸引高質(zhì)量人才、建立國家通用語言教育流動站、提高牧區(qū)學(xué)生生活補(bǔ)助等途徑充分保障牧區(qū)兒童的受教育權(quán)利并提高受教育水平，通過資金傾斜等方式完善牧區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障制度。

（二） 西藏：以脫貧攻堅(jiān)為要點(diǎn)，提高自我發(fā)展能力

西藏邊境牧區(qū)的發(fā)展雖受到自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，但具有豐富的資源優(yōu)勢和政策優(yōu)勢。西藏牧區(qū)擁有豐富的自然資源，農(nóng)牧業(yè)種植資源豐富且價值高，豐富的自然資源為農(nóng)牧區(qū)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時，西藏牧區(qū)歷來受到黨中央的高度重視，制定了一系列特殊政策和優(yōu)惠措施，根據(jù)牧區(qū)發(fā)展需要在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、社會保障等方面予以大力扶持，除中央財(cái)政補(bǔ)助外，其他省市對牧區(qū)的農(nóng)牧業(yè)、交通運(yùn)輸、郵電通信等領(lǐng)域直接予以援助。西藏邊境牧區(qū)的長久健康發(fā)展，必須堅(jiān)持新時代黨的治藏方略，在確保邊防鞏固和邊境安全的基礎(chǔ)上，“聚焦發(fā)展不平衡不充分問題”來加強(qiáng)邊境建設(shè)，優(yōu)化發(fā)展格局，大力解決貧困問題、鞏固脫貧成果，以提升畜牧業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平為抓手，促進(jìn)邊境牧業(yè)縣的脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，真正解決邊境農(nóng)牧民的后顧之憂，切實(shí)提升內(nèi)在發(fā)展動力。

（三） 內(nèi)蒙古：以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

內(nèi)蒙古邊境牧區(qū)的發(fā)展應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面，繼續(xù)落實(shí)圍封轉(zhuǎn)移、封山育林、禁牧還草等生態(tài)工程對生態(tài)環(huán)境的綜合治理，針對不同地區(qū)采用因地制宜的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。同時，要完善相關(guān)法規(guī)，健全生態(tài)評價機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過一套系統(tǒng)、完善的生態(tài)評價機(jī)制對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成利益受損的牧民和基層政府提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，解決好在生態(tài)保護(hù)過程中轉(zhuǎn)移出來的勞動力的再就業(yè)問題。在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面，大力發(fā)展規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化畜牧業(yè)。同時要以市場為導(dǎo)向合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，通過運(yùn)用現(xiàn)代科技增加農(nóng)牧產(chǎn)品的附加值并延長產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)邊境牧區(qū)居民增收。邊境牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，要通過合理調(diào)整公共財(cái)政支出完善邊境牧區(qū)多方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高邊境牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。針對內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展出臺的公共政策也應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，在政策形成期征求多方意見，尤其是提高牧民參與政策制定的參與度，注重政策的科學(xué)性和連貫性并兼顧政策在施行中經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

五、結(jié)語

無論是黨的十九屆四中全會明確提出“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”[10]，還是召開第七次中央西藏工作座談會和第三次中央新疆工作座談會，都充分體現(xiàn)以習(xí)近平同志為核心的黨中央對邊境牧區(qū)現(xiàn)代化治理與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注。進(jìn)行西部邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會政治發(fā)展水平與政策的研究，關(guān)鍵是促進(jìn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢和積極效能[11]在邊境牧區(qū)的有效發(fā)揮。“重新審視中央與地方、法律與地理的內(nèi)在邏輯，時空位置的不同，人們面臨的常規(guī)性問題也就會有所不同，亟需實(shí)現(xiàn)方法論的創(chuàng)新”[12]。為此，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，基于西部邊境牧區(qū)的重要性和特殊性，將著眼點(diǎn)置于縣域及以下層面，正視邊境牧區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，積極打造基層公共服務(wù)建設(shè)的平臺，努力在邊境牧區(qū)留住人才，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行，做到禁牧與生態(tài)保護(hù)同步推進(jìn)[13]。西部邊境牧區(qū)因其特殊性的構(gòu)造要素，具有很高的現(xiàn)實(shí)研究價值，推動西部邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理現(xiàn)代化，需要更多的學(xué)者共同關(guān)注西部邊境牧區(qū)的發(fā)展并深入分析其存在的現(xiàn)實(shí)問題，共同推動這一特殊區(qū)域的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。