美國海洋漁業(yè)管理及處罰制度對中國漁業(yè)立法的啟示

劉 妤

（上海電機學院馬克思主義學院，上海 200240）

美國于1976年制定了《馬格努森-斯蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法》（Magnuson-StevensFishery ConservationandManagementAct），建立了強有力的聯(lián)邦漁業(yè)管理機構(gòu)，加強了對漁業(yè)科學技術(shù)的研究工作，取得了很好的效果，創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟效益。

目前，中國海洋漁業(yè)有了較大的發(fā)展，漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境也有了較大改善，但同時也產(chǎn)生了漁業(yè)資源銳減、產(chǎn)能過剩等問題。美國的漁業(yè)管理制度不僅依靠嚴格、縝密的法律，還依賴于管理者準確適用漁業(yè)法律、法規(guī)并追究違法者責任的能力。借修訂《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）之機，借鑒美國漁業(yè)治理的模式，補充中國漁業(yè)行政管理措施，完善漁業(yè)管理制度，加強對漁業(yè)違法的處罰力度，提高執(zhí)法效力，有助于促進中國漁業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

1 美國漁業(yè)管理權(quán)限及管理措施

1.1 漁業(yè)管理權(quán)限

美國聯(lián)邦漁業(yè)分為8大漁區(qū)，聯(lián)邦授權(quán)8個地區(qū)管理委員會來分管漁業(yè)。地區(qū)管理委員會要為下轄的每個漁區(qū)制定漁業(yè)管理計劃，該計劃由利益相關(guān)者通過民主參與、集體決策的流程制定，最終由地區(qū)管理委員會中有表決權(quán)的成員進行表決通過。最后，獲得通過的漁業(yè)管理計劃還要經(jīng)美國國家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）審批，美國國家海洋漁業(yè)局（National Marine Fisheries Service）和美國海岸警衛(wèi)隊（United States Coast Guard）負責管理、監(jiān)督漁業(yè)計劃的執(zhí)行情況。

美國法律賦予了漁業(yè)執(zhí)法者廣泛的權(quán)力。根據(jù)《馬格努森-斯蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法》（以下簡稱《漁業(yè)保護和管理法》）的規(guī)定，經(jīng)授權(quán)的官員，不管有無搜查令或傳票，均有以下權(quán)力。

（1）在有合理理由相信行為人實施了《漁業(yè)保護和管理法》禁止的行為時可以施以逮捕。

（2）登上、搜查或檢查受《漁業(yè)保護和管理法》管轄的任何漁船。

（3）對違反《漁業(yè)保護和管理法》規(guī)定，使用或被雇使用的任何漁船（連同其漁具、家具、附屬物、倉庫和貨物），或有理由認為有違反《漁業(yè)保護和管理法》規(guī)定的情況下使用或被雇使用的漁船，均可予以扣押。

（4）扣押違反《漁業(yè)保護和管理法》規(guī)定而捕獲或保留的任何魚類（無論在何處發(fā)現(xiàn)）。

（5）沒收與違反《漁業(yè)保護和管理法》規(guī)定有關(guān)的任何證據(jù)。

（6）為強制執(zhí)行的目的，直接或間接獲取根據(jù)《漁業(yè)保護和管理法》要求提供的任何數(shù)據(jù)或信息，包括來自船舶監(jiān)控系統(tǒng)、基于衛(wèi)星的海上遇險和安全系統(tǒng)或任何類似系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，但須遵守《漁業(yè)保護和管理法》有關(guān)的保密規(guī)定。

執(zhí)法人員定期檢查海上漁船，監(jiān)控漁船位置、使用的漁具以及漁船是否遵守美國法律法規(guī)的其他規(guī)定和要求。此外，執(zhí)法人員還實施碼頭檢查，主要是檢查漁船返回港口時的卸載物品，以確定漁船已遵守各項漁業(yè)管理法律法規(guī)，包括載貨量限制、禁止捕撈的物種限制、禁漁期限制和尺寸限制等［1］。

1.2 漁業(yè)管理措施

1.2.1 產(chǎn)出控制為主

美國當初制定《漁業(yè)保護和管理法》的目的是保護漁業(yè)資源，防止過度捕撈，避免漁業(yè)資源高度消耗。但是，有些美國漁場仍然存在過度捕撈的情況。原因之一就是，某些地區(qū)傾向于依賴投入控制措施來管理魚類資源，而不采取產(chǎn)出控制措施，例如限定總可捕撈量［1］。2006年美國國會對《漁業(yè)保護和管理法》進行了第二次修訂，增加了對年捕撈限額（annual catch limits，ACL）的要求。2007年，美國國會通過了《馬格努森-斯蒂文斯?jié)O業(yè)保護管理再授權(quán)法》（Magnuson-Stevens FisheryConservationandManagementReauthorition Actof2006，MSCMRA）。該法要求地區(qū)管理委員會在科學調(diào)查的基礎(chǔ)上制定年度捕撈限額，具體表現(xiàn)在漁獲量的限制和魚種的限制，等等。捕撈限額規(guī)定是指在捕撈期內(nèi)對單船產(chǎn)量不加以限制，在達到總可捕限額后，則無論是否在捕撈期內(nèi)，被管理的漁區(qū)應(yīng)立即關(guān)閉。該限量須確保排除過度捕撈，并實施嚴格的問責措施。

從事漁業(yè)研究的美國學者總結(jié)出了一個公式：

Catch＝B·Q·E（1）式（1）中，Catch表示捕撈量，B表示生物量，Q表示漁獲率，E表示捕撈努力量。為了實現(xiàn)管理目標，要么對式（1）的左邊進行產(chǎn)出控制，即控制漁獲量；要么對式（1）的右邊捕撈努力量（total allowable effort，TAE）進行控制，即投入方面的控制，具體的措施有對漁船的控制，例如漁船的數(shù)量、規(guī)模、大小和功率；限制捕魚時間，制定禁漁期，規(guī)定海上航行的時間；對漁具的控制，例如漁具的數(shù)量和大小、網(wǎng)目尺寸，等等［2］。

產(chǎn)出控制盡管最直接有效，但其劣勢也非常明顯：對種群評估的準確性要求非常高；它有偏向性的選擇，由于總可捕撈量的限制，漁民傾向于保留大魚，丟棄小魚，造成漁業(yè)資源的浪費；對監(jiān)管方面的要求很高，操作成本也較高。因此，美國并沒有放棄對漁業(yè)管理的投入控制措施。

1.2.2 投入控制為輔

美國漁業(yè)管理的投入控制措施主要有：限制準入制度、漁具限制、禁漁區(qū)限制和禁漁期限制等。限制準入制度包括限制進入方案和限制準入特權(quán)。限制準入方案通過執(zhí)照或許可制度的方式限制可以進入漁場的漁船數(shù)量和尺寸，對進入漁場的漁船資格進行嚴格限制，目的是減少進入漁場的參與者數(shù)量。限制準入特權(quán)方案則組合了限制進入方案和產(chǎn)出限制，將漁場的總捕撈量份額分配給滿足特定資格要求的漁民。該方案通過授予特定年度在總捕撈量中所占的規(guī)定份額，從而排除了競爭性捕撈行為；并且限制準入特權(quán)的價值將隨著漁場的興衰而起落，從而能起到激勵漁民減少過度捕撈，保證漁業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的作用［3］。

此外，美國法律還實行漁船準入制度，凡是從事漁業(yè)活動的美國漁船，都必須向商務(wù)部申領(lǐng)漁船許可證并繳納費用。許可證上要注明船主名、噸位、功率、所使用的漁具和數(shù)量等［4］。對于登記長度超過50.29 m、總噸位超過750的船舶，不得申領(lǐng)漁船許可證；總輸出功率超過2 206 kW的船舶，也不得申領(lǐng)漁船許可證［5］。與產(chǎn)出控制措施相比，投入控制便于監(jiān)督管理，可操作性強，但是也有其弊端。投入控制措施會刺激漁民創(chuàng)造新的捕魚方法，采取新的技術(shù)，耗費更多資源以規(guī)避管理目標，最大限度地提高捕撈量并在“競爭性捕撈”中獲勝。一般而言，限制捕撈期后，漁業(yè)生產(chǎn)通常會出現(xiàn)“報復(fù)性”反彈［1］。投入控制措施還存在作弊的可能，如果僅僅限制了漁船的數(shù)量，漁民可能做大漁船的尺寸，增加發(fā)動機的功率，或者攜帶更多的漁具，以此來規(guī)避監(jiān)督管理。因此，美國采用產(chǎn)出控制為主，投入控制為輔的漁業(yè)管理制度。

2 違反美國漁業(yè)管理制度及受到的處罰

違法行為能否受到相應(yīng)的處罰，對保障法律的執(zhí)行非常重要，美國已經(jīng)形成了比較成熟的漁業(yè)違法認定和處罰機制，包括對漁場管理部門的問責和對違法行為人的處罰。

2.1 違反漁業(yè)管理制度的表現(xiàn)

2.1.1 違反漁業(yè)管理法進行漁業(yè)作業(yè)

美國的漁業(yè)管理規(guī)定非常具體，詳細列舉了漁業(yè)作業(yè)的違法行為。例如：從事大型流網(wǎng)捕魚的行為；剝?nèi)L魚籽，丟棄鱈魚肉的行為；在海里割掉鯊魚的鰭（包括尾巴）并丟棄鯊魚的尸體；在沒有相應(yīng)屠體的漁船上保管、控制任何鯊魚魚鰭；在沒有相應(yīng)屠體的情況下裝載鯊魚魚鰭登陸［6］。另外還有州際貿(mào)易或國際貿(mào)易中的違法行為，不在本文研究范圍內(nèi)，不予討論。

2.1.2 協(xié)助非法捕撈者

在美國漁業(yè)管理制度中，協(xié)助非法捕撈者的行為大致有以下2種：一是運輸、轉(zhuǎn)移、要約出售、出售、購買、進口、出口或保管、控制、占有任何違反《漁業(yè)保護和管理法》所指或據(jù)此頒布的條例、許可、協(xié)議而捕撈或獲得的魚類；二是明知捕撈者已違反《漁業(yè)保護和管理法》所禁止的行為，用任何方法干預(yù)、拖延、阻止執(zhí)法人員對其的逮捕或扣留。

2.1.3 妨礙漁業(yè)執(zhí)法

該類違法行為具體包括：拒絕任何經(jīng)《漁業(yè)保護和管理法》授權(quán)的執(zhí)法官員登臨自己控制的漁船，以便執(zhí)行《漁業(yè)保護和管理法》所指的任何條例、許可證有關(guān)的搜查和檢查；強行襲擊、抗拒、反對、妨礙、恐嚇或擾亂執(zhí)法官員進行的上述搜查、檢查；因違反《漁業(yè)保護和管理法》規(guī)定而被依法逮捕時拒捕；明知或故意地向理事會、部長或州長提供虛假信息；強行攻擊、抵制、反對、妨礙、恐嚇、性騷擾、賄賂或干擾根據(jù)《漁業(yè)保護和管理法》在船只上的任何觀察員，或國家海洋漁業(yè)局雇用的為履行《漁業(yè)保護和管理法》規(guī)定責任的任何數(shù)據(jù)收集者［6］。

2.2 法定處罰

2.2.1 對漁場的問責

當漁場發(fā)生超量捕撈時，將面臨問責。捕魚季內(nèi)超量捕撈的問責措施有：關(guān)閉漁場或漁區(qū)、減少捕撈總量。捕魚季的問責措施一般用來防止超出年度捕撈限量。地區(qū)管委會就此種類別的問責措施享有自由裁量權(quán)。一旦超出年度捕撈限量，回溯性的問責措施將被啟用，問責措施將根據(jù)漁場已經(jīng)發(fā)生的超過年度捕撈限量的程度和頻度來制定，包括修改現(xiàn)有的捕魚季內(nèi)問責措施、減少將來的年度捕撈限量，以修復(fù)過度捕撈產(chǎn)生的不良后果。如果在4年內(nèi)有2次超過年度捕撈限量，還要重新評估年度捕撈限量，加大問責力度［7］。

2.2.2 民事處罰

處罰措施包括罰款、沒收、許可證制裁等。針對每一項違法行為的民事罰款金額最高限額為10 000美元，持續(xù)違規(guī)的行為，按照違規(guī)行為的存續(xù)天數(shù)連續(xù)計算。罰款金額應(yīng)由執(zhí)法人員或其指定人員根據(jù)書面資料進行評估。在確定罰款數(shù)額時，執(zhí)法人員應(yīng)考慮到違法行為的性質(zhì)、情況、程度和嚴重性，以及就違法者而言，應(yīng)受懲罰的程度、以往犯罪的歷史以及司法要求的其他事項。在評估此類處罰時，執(zhí)法人員還可考慮違法者提供的與違法者支付能力有關(guān)的任何信息［8］。

任何違法使用漁船（包括與其有關(guān)的漁具、家具、附屬物、倉庫和貨物），以及違法獲取或保留的任何魚類（或其公平市場價值），均應(yīng)被政府沒收。

許可證制裁表現(xiàn)為：可以對任何船舶或任何人的捕撈許可證施加條件和限制，或吊銷和撤銷許可證。許可證制裁僅適用于被評估為“中度至嚴重”的違法行為，可以采取許可證制裁的行為包括：利用船舶實施違反《漁業(yè)保護和管理法》行為的船舶所有人；或其他依據(jù)《漁業(yè)保護和管理法》而獲得許可證的船舶所有人或經(jīng)營人，有違反《漁業(yè)保護和管理法》的行為；任何對船舶或個人財產(chǎn)實施的民事處罰沒有被執(zhí)行或逾期執(zhí)行的；對船舶、船舶所有人或經(jīng)營者，或根據(jù)海洋資源管理相關(guān)法律法規(guī)申請或已經(jīng)獲得了許可證的人施加的罰款或刑事罰金，沒有被執(zhí)行或逾期執(zhí)行的；根據(jù)法律規(guī)定，向已發(fā)放許可證或正申請許可證的所有人或經(jīng)營人提供觀察員服務(wù)所需的付款尚未支付且逾期，可以撤銷、暫?；蚓芙^該許可［8］。此外，民事處罰還可以采用“糾正”方式，即要求違法者在規(guī)定期限內(nèi)糾正違法行為，以避免制裁。

2.2.3 刑事處罰

美國法律規(guī)定，妨礙漁業(yè)執(zhí)法的行為可能面臨刑事制裁，可處以不超過100 000美元的罰金或不超過6個月的監(jiān)禁，或兩者兼施；對情節(jié)嚴重的犯罪行為可處以不超過200 000美元的罰金，或不超過10年的監(jiān)禁，或兩者兼施。如果該行為人使用危險武器，實施了對任何觀察員或被授權(quán)執(zhí)行《漁業(yè)保護和管理法》的任何官員造成身體傷害的行為，或該行為使觀察員或官員面臨身體傷害的危險，則不受其上述刑期和罰金的限制［9］。

提供虛假信息可能面臨刑事制裁。在1998年的United States v.Tomeny一案中，被告明知其船舶不符合紅鯛魚捕撈許可條件，但仍申請該許可，最終因提供虛假信息獲得許可證而獲罪［10］。當時美國國家海洋漁業(yè)局發(fā)布了一項緊急臨時規(guī)則，以確定紅鯛魚捕撈資格限制。

3 完善我國漁業(yè)管理制度的相關(guān)立法

我國規(guī)定漁業(yè)違法行為認定和相應(yīng)處罰的法律規(guī)范有《漁業(yè)法》《漁業(yè)法實施細則》和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等，還有部分地方性法規(guī)和規(guī)章也依據(jù)上位法做出了相關(guān)規(guī)定，但是與已經(jīng)發(fā)展成熟的美國漁業(yè)法律體系相比，我國在漁業(yè)違法行為規(guī)制方面仍有亟待完善之處?！稘O業(yè)法》修訂已列入國務(wù)院和全國人大有關(guān)工作計劃，借此修訂之際，應(yīng)借鑒美國的立法經(jīng)驗，加強對漁業(yè)違法行為的規(guī)制。

3.1 確定經(jīng)濟效益和資源保護的雙重管理目的

我國現(xiàn)行《漁業(yè)法》規(guī)定，國家對漁業(yè)生產(chǎn)實行以養(yǎng)殖為主，要求各級人民政府把漁業(yè)生產(chǎn)納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，采取措施，加強水域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用。這一規(guī)定強調(diào)了漁業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟效益目的。隨著社會的發(fā)展，海洋的生態(tài)保護越來越重要，漁業(yè)資源的可持續(xù)性發(fā)展原則也要求經(jīng)濟效益和資源保護同步并行，保持捕撈漁獲量低于魚類種群的再生產(chǎn)量，是魚類資源可持續(xù)發(fā)展的一個主要條件。特別在《民法典》頒布后，“綠色原則”被列為重要的民事原則，也將成為漁業(yè)立法的重要遵循。《民法典》第九條規(guī)定：民事主體從事民事活動，應(yīng)當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境。民法典還在第七編增加了“生態(tài)破壞責任”，作為“環(huán)境污染責任”的補充，并將該章標題修改為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”，凸顯了我國對生態(tài)和環(huán)境資源保護的重視。這些立法原則必將成為相關(guān)漁業(yè)立法的導(dǎo)向。

3.2 探索產(chǎn)出控制的路徑

控制漁業(yè)捕撈量是全世界公認的重要和有效的產(chǎn)出控制措施，我國《漁業(yè)法》也規(guī)定了捕撈限額制度?！稘O業(yè)法》第二十二條規(guī)定：“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源生長量的原則，確定漁業(yè)資源的可捕撈總量，實行捕撈限額制度?！辈稉葡揞~制度是基于總可捕撈量（total allowable catch，TAC）控制的漁獲量限制管理制度。美國在漁業(yè)發(fā)展中意識到實施這一制度的前提，是要經(jīng)過科學評估設(shè)定TAC，準確設(shè)定年度捕撈總量。在美國這一工作由幾個不同的工作機構(gòu)來反復(fù)評估。首先，由數(shù)據(jù)評估工作小組進行評估，然后由種群評估復(fù)核委員會進行同行審議，審議的結(jié)果提交給科學與統(tǒng)計委員會，委員會做出最后的意見，提交給區(qū)域管委會審核作為決策的基礎(chǔ)［11］。通過這種復(fù)雜的程序準確評估出捕撈總量是實行捕撈限額制度的前提。

2000年我國修訂《漁業(yè)法》時也注意到這一問題。部分人大常委會委員和專家提出，實行捕撈限額制度的前提是確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，這就需要加強對漁業(yè)資源的調(diào)查和評估。建議立法增加這方面的規(guī)定，以更有效地實行捕撈限額制度［12］。國務(wù)院于2003年發(fā)布《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》、2006年發(fā)布《中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要》和2013年發(fā)布《關(guān)于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，都明確要求實施捕撈限額制度，但至今未能真正付諸實施。

由于條件所限，中國還沒有建立可行性強的評估制度，捕撈限額的分配也缺乏科學依據(jù)。目前還缺乏對漁獲物的監(jiān)督，對漁撈日志、漁業(yè)船舶進港卸載漁獲物、水上收購或轉(zhuǎn)運漁獲物也沒有有效監(jiān)管，對捕撈生產(chǎn)統(tǒng)計和控制缺乏有效的支撐制度。

3.3 細化投入控制選項

相比產(chǎn)出控制，投入控制具有標準易統(tǒng)一、可操作性強等特點，在較長的時期內(nèi)，我國應(yīng)該繼續(xù)完善投入控制。目前，我國現(xiàn)有的投入控制措施有：通過船網(wǎng)工具指標管理來限制捕撈許可的數(shù)量，規(guī)范捕撈漁業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)措施以及漁船報廢退出漁業(yè)的措施。

限制進入方案是美國管理漁業(yè)捕撈能力的最常用方法，已在大多數(shù)受聯(lián)邦管理的漁場中實施。限制進入方案一般通過執(zhí)照或許可制度限制可以進入漁場的漁船數(shù)量和尺寸，從而對進入漁場的漁船進行嚴格限制。這些措施包括漁具限制、禁漁區(qū)、季節(jié)性關(guān)閉以及持有量限制。

對比美國的投入控制選項，我國法律可以細化船網(wǎng)工具指標控制，進一步完善漁具準入規(guī)范；增加重點保護的漁業(yè)資源品種及其可捕撈標準，設(shè)置合理的禁漁期［13］等具體限制。

完善漁業(yè)許可制度。現(xiàn)行《漁業(yè)法》規(guī)定，發(fā)放捕撈許可證需要具備漁業(yè)船舶檢驗證書和漁業(yè)船舶登記證書。這一規(guī)定比較簡單，對漁船、漁具、捕撈方法都沒有做明確的限制性要求；對漁船的登記管理和報廢沒有規(guī)定監(jiān)管措施；對船員資質(zhì)也沒有強制性要求。2018年12月3日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布了《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》，加強了對捕撈許可的管理，對漁船進行了規(guī)范管理，規(guī)定了漁業(yè)主管部門公開、公示辦理業(yè)務(wù)的原則。但是捕撈制度的完善還要配套文件和制度的支持，目前對捕撈輔助船、休閑漁船和捕撈日志等還缺乏相應(yīng)管理措施。

4 進一步細化對漁業(yè)違法行為的認定和處罰

4.1 完善對違法行為的立法認定

完善對漁場的處罰規(guī)定。美國為了執(zhí)行限額捕撈制度，規(guī)定每個漁場應(yīng)制定管理計劃，必須包含問責措施，例如終止或減少將來的捕撈限量，以防止超過捕撈限量。如果超過捕撈限額，還可能面臨關(guān)閉漁場的懲罰。我國《漁業(yè)法》規(guī)定，超過上級下達的捕撈限額指標的，在次年捕撈限額指標中予以核減，但是沒有規(guī)定即時的處罰方式。另外，對此類違法行為，法律規(guī)定可以增加沒收違法所得，處以一定的罰款等處罰手段?？傮w來說，處罰方式比較單一。

另外，對違法的漁業(yè)行為，法律規(guī)定尚未做到規(guī)范、統(tǒng)一。以未按規(guī)定填寫捕撈日志的行為為例，目前《漁業(yè)法》對未按規(guī)定填寫捕撈日志的，或者記錄的捕撈日志不真實、不完整的，并沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。雖然原農(nóng)業(yè)部頒布過相關(guān)的文件，一是從層級上屬于部門規(guī)章或者規(guī)范性文件，沒有法律的位階高；二是對違反捕撈日志填寫規(guī)定的處罰措施也沒有做出統(tǒng)一規(guī)定。這些特點從表1規(guī)范捕撈日志文件的具體規(guī)定中可以看出。

表1 規(guī)定了違反捕撈日志填寫要求的處罰措施的文件Tab.1 Documentations of penalties for violations of fishing log filling requirements

4.2 增加罰款金額

由于《漁業(yè)法》多年沒有修訂，對違法行為的制裁力度已經(jīng)遠遠脫離了社會發(fā)展，起不到有效懲罰、警示的作用。以常見的漁業(yè)違法行為——非法捕撈為例，《漁業(yè)法》第三十八條規(guī)定，使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源方法進行捕撈的，沒收漁獲和非法所得，處五萬元以下罰款。對其他漁業(yè)違法行為的罰款一般也不超過五萬元?！稘O業(yè)法》規(guī)定了較高罰款限額的是第四十一條和四十六條，第四十一條針對的是未依法取得捕撈許可證擅自進行捕撈的行為，可以處以十萬元以下的罰款。第四十六條針對涉外違法行為，規(guī)定外國人、外國漁船擅自進入中華人民共和國管轄水域從事漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動的，責令其離開或者將其驅(qū)逐，可以沒收漁獲物、漁具，并處五十萬元以下的罰款。

其他規(guī)范漁業(yè)違法行為的法律文件也存在罰款金額過低的現(xiàn)象。1987年，原農(nóng)牧漁業(yè)部頒布的《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》規(guī)定，針對漁業(yè)違法作業(yè)的最高罰款金額為五萬元。2008年3月4日，原農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司頒布了《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》，對一般的漁業(yè)違法行為的最高罰款金額為五萬元。該規(guī)定第十一條規(guī)定，違反水污染防治法規(guī)定，造成漁業(yè)污染事故的，按以下規(guī)定處以罰款：

（一）對造成污染事故的單位處一萬元以上五萬元以下罰款；

（二）對造成重大經(jīng)濟損失的，按照直接損失的百分之三十計算罰款，但最高不得超過二十萬元。

以上海為例，2011年的研究數(shù)據(jù)表明，在對長江深水張網(wǎng)作業(yè)的處罰中，平均每船的處罰金額為1 300元，但違法者的非法收益則達到每月十多萬元。2013年每個漁業(yè)違法案件的處罰金額平均為700多元，與違法行為人每月幾千元的違法所得不成正比［14］。因此，雖然前述2008年頒布的《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》把罰款的最高額提高到了二十萬，但處罰金額仍然過低，不足以對違法行為形成震懾。

4.3 完善刑事責任的相關(guān)規(guī)定

涉及漁業(yè)違法刑事責任的法律文件主要有刑法和漁業(yè)法，《中華人民共和國刑法》第三百四十條規(guī)定，違反保護水產(chǎn)資源法規(guī)，在禁漁區(qū)、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產(chǎn)品，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。第三百四十一條規(guī)定，非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的，或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)。

從上述法律規(guī)定可知，專門針對漁業(yè)違法的刑事罪名有：非法捕撈水產(chǎn)品罪，非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物罪等。不僅罪名過少，在實際處罰中也存在以民事、行政處罰為主，刑事處罰過少的現(xiàn)象。在“中國裁判文書網(wǎng)”以兩種涉漁刑事案由進行判決文書搜索，判決文書的數(shù)量情況見表2。

表2 涉漁業(yè)犯罪的判決情況Tab.2 Sentences relating to fishery offences

可以看出，近年來漁業(yè)違法犯罪行為快速攀升，但是漁業(yè)違法的專有刑事罪名有限，大量的漁業(yè)違法行為只能適用一般刑事罪名。例如，偷捕他人養(yǎng)殖水產(chǎn)品的可能構(gòu)成盜竊罪，搶奪他人養(yǎng)殖水產(chǎn)品的可能構(gòu)成搶奪罪，偽造、變造、買賣捕撈許可證的漁業(yè)違法行為可能構(gòu)成妨害國家機關(guān)證件罪。漁業(yè)違法行為有獨立的特點，違法行為種類繁多，例如，未取得或違反有關(guān)船網(wǎng)工具指標造船的違法行為、漁場的違法行為等，社會危害大，可以考慮在刑法中增加涉漁業(yè)違法的專有罪名。

實踐中由于民刑銜接欠缺制度制約，部分執(zhí)法人員存在認識誤區(qū)，導(dǎo)致“以罰代刑”的現(xiàn)象頻出。個別漁政管理者明知案件已達到犯罪的程度，由于考慮部門、個人可以通過行政處罰獲得經(jīng)濟利益，而只做出行政處罰，不移交相關(guān)機關(guān)追究刑事責任［15］。

這種情況已經(jīng)引起了有關(guān)部門的關(guān)注，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第2649號（農(nóng)業(yè)水利類247號）提案答復(fù)的函”，針對政協(xié)委員提出的“關(guān)于嚴厲打擊電魚、炸魚、毒魚等破壞生態(tài)、污染環(huán)境非法行為的提案”稱，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部連續(xù)組織開展“中國漁政亮劍”系列專項執(zhí)法行動，對查獲的電魚炸魚等行為從嚴從重實施了行政處罰。同時，各級漁業(yè)漁政部門還積極推進漁政執(zhí)法與刑事司法銜接。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與公安部、交通運輸部聯(lián)合出臺了涉漁違法犯罪案件移送規(guī)定，浙江、廣西等十余個重點漁業(yè)省區(qū)的漁業(yè)漁政部門還與同級公安部門聯(lián)合出臺了涉漁違法犯罪案件移送實施辦法，進一步強化了對涉漁違法行為的刑事處罰力度。今后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還將加快推進《漁業(yè)法》修訂，加大處罰力度，推動細化和完善涉漁刑事案件立案追訴標準及相關(guān)司法解釋［16］。

4.4 擴大漁業(yè)執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)

漁業(yè)違法涉及的情況復(fù)雜，有些違法行為危害大，危險性強，具有即時性和地域性的特點，執(zhí)法工作應(yīng)該具有較強的靈活性和能動性。美國有統(tǒng)一的漁業(yè)執(zhí)法機關(guān)，并得到廣泛授權(quán)，執(zhí)法程序靈活簡單，對保證法律的執(zhí)行起了重要作用。負責執(zhí)行美國海洋資源保護法律的機構(gòu)是美國海岸警備隊，警備隊隸屬軍隊，有廣泛的美國國內(nèi)綜合執(zhí)法權(quán)。美國還專門頒布了一部法律確保警備隊的執(zhí)法權(quán)力——《海岸警衛(wèi)隊法》。法律賦予了海岸警備隊在海上抓捕犯罪嫌疑人、登臨可疑船艇進行人員檢查、檢查船載物品、追捕逃逸快艇等權(quán)力，海岸警備隊甚至可以直接登臨美國海軍軍艦實施檢査［17］。

除了賦予執(zhí)法者廣泛的執(zhí)法權(quán)，美國法律對妨礙執(zhí)法的行為還規(guī)定了嚴厲的制裁措施，來維護執(zhí)法人員的權(quán)威。美國漁業(yè)違法中妨礙執(zhí)法的行為將面臨刑事制裁，向有關(guān)執(zhí)法人員提供虛假信息也將受到刑事制裁。我國原農(nóng)業(yè)部于1998年頒布的《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》認定，逃避、抗拒檢查的從重處罰。按照我國法律規(guī)定，不配合漁業(yè)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，只是行政處罰的從重情節(jié)，一般不用承擔刑事責任。鑒于漁業(yè)違法行為的特殊性，我國應(yīng)該加大執(zhí)法人員的漁業(yè)執(zhí)法權(quán)力，并對妨礙執(zhí)法的行為進行嚴厲懲處，以維護執(zhí)法者權(quán)威和執(zhí)法實效。

4.5 簡化執(zhí)法程序

漁業(yè)行政執(zhí)法具有特殊性，往往需要特殊的執(zhí)法程序。美國相關(guān)漁業(yè)法律考慮了漁業(yè)執(zhí)法的特殊性，規(guī)定執(zhí)法官員不論有無相關(guān)傳票和手續(xù)，都可以登臨船只進行檢查、詢問。這些規(guī)定簡化了漁業(yè)執(zhí)法的程序，增強了執(zhí)法的實效。

我國現(xiàn)行的漁業(yè)行政處罰程序比較復(fù)雜。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政主體除可以適用簡易程序當場作出行政處罰決定之外，應(yīng)當按照一般程序作出行政處罰。符合簡易程序的條件是：對公民五十元以下，對法人或者其他組織一千元以下罰款或者警告的。漁業(yè)違法行為具有非法獲益大，社會危害性強的特點，符合簡易程序可以當場處罰的案件不多。

一般行政處罰的具體的流程包括：立案、調(diào)查取證、告知行政相對人處罰的事實和理由以及其他權(quán)利、聽取陳述申辯或舉行聽證會、審查并制作行政處罰決定書。然而，現(xiàn)實中很多漁業(yè)違法發(fā)生在海上，甚至發(fā)生在風大浪急的雨夜，違法行為人容易逃逸，執(zhí)法環(huán)境非常惡劣。不當場處罰容易造成違法證據(jù)丟失及違規(guī)現(xiàn)場破壞。

《漁業(yè)法》規(guī)定，對違反禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定或者使用禁用的漁具、捕撈方法進行捕撈，以及未取得捕撈許可證進行捕撈的行為，當場不能按照法定程序作出和執(zhí)行行政處罰決定的，可以先暫時扣押捕撈許可證、漁具或者漁船，回港后依法作出和執(zhí)行行政處罰決定。這一規(guī)定雖然不支持執(zhí)法人員當場處罰，但是可以采取扣押、扣留等強制措施，起到了一定的制約作用。缺陷是把扣押等強制措施限制在了非法捕撈等幾種特定違法行為上，可以考慮擴大到一切漁業(yè)違法行為均能適用。