我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建路徑探析
——以江蘇省經(jīng)驗(yàn)為研究樣本

錢(qián)玉文

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、前 言

近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到一些困難，而良好的營(yíng)商環(huán)境是紓困民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不二法門(mén)。①《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（2020年）第2條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)營(yíng)商環(huán)境，是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件?！狈ㄖ问橇己脿I(yíng)商環(huán)境的核心要素之一，“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”，構(gòu)建親清和諧的營(yíng)商環(huán)境、簡(jiǎn)明有效的政策環(huán)境是對(duì)企業(yè)發(fā)展提供的“最大支持”。2020年1月1日正式施行的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》將營(yíng)商環(huán)境建設(shè)納入法治化軌道，標(biāo)志著優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境已作為一項(xiàng)重要制度納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之中，從立法層面為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了更為有力的保障和支撐。然而，法治化營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)仍需從理論和制度實(shí)踐層面進(jìn)一步豐富和發(fā)展。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵及路徑已有一些成果，主要從獲得電力、開(kāi)辦企業(yè)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、執(zhí)行合同、建設(shè)法治政府等方面展開(kāi)論證。卡賓（Cubbin）和斯特恩（Stern）在28個(gè)發(fā)展中國(guó)家收集的樣本表明，監(jiān)管法律的存在和高質(zhì)量的監(jiān)管治理與更高的人均發(fā)電量有關(guān)。②Cubbin，John and Jon Stern，“The Impact of Regulatory Governance and Privatization on Electricity Industry Generation Capacity in Developing Economies”，The World Bank Economic Review Advance Access，World Bank，2006.即發(fā)展中國(guó)家在獲得電力排名上每提升10名可使該國(guó)行賄頻率下降5%，這一發(fā)現(xiàn)與詹科夫等人關(guān)于開(kāi)辦企業(yè)的程序數(shù)量和腐敗嚴(yán)重程度成正比的結(jié)論是一致的。①See Djankov，Simeon，Rafael La Porta，F(xiàn)lorencio Lopez-de-Silanes，and Andrei Shleifer，“The Regulation of Entry”，Quarterly Journal of Economics，117（1），2002，pp.1-37.當(dāng)前中國(guó)開(kāi)辦企業(yè)實(shí)行“一窗通”服務(wù)平臺(tái)改革，一是平臺(tái)集成填寫(xiě)，二是流程公開(kāi)透明，三是政府信息共享。②羅培新：《世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估方法論：以“開(kāi)辦企業(yè)”指標(biāo)為視角》，載《東方法學(xué)》2018年第6期，第19頁(yè)。獲得信貸的決定因素主要有“債權(quán)人權(quán)力”理論③See Hart，Oliver，and John Moore，“A Theory of Debt Based on the Inalienability of Human Capital”，Quarterly Journal of Economics 109，1994，pp.841-879.和“信息決定”理論。④See Stiglitz，Joseph，and Andrew Weiss，“Credit Rationing in Markets with Imperfect Information”，American Economic Review 71，1981，pp.393-410.我國(guó)獲得信貸方面應(yīng)推動(dòng)相關(guān)修法工作，提升我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境全球排名⑤羅培新：《世界銀行“獲得信貸”指標(biāo)的法理分析及我國(guó)修法建議》，《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期。?？刂乒镜娜耍瑹o(wú)論他們是管理者、控股股東、都傾向于利用其權(quán)力將公司財(cái)富轉(zhuǎn)移給自己，而不與其他投資者分享。⑥See Simeon Djankov，Rafael La Porta，F(xiàn)lorencio Lopez-de-Silanes，Andrei Shleiferd，“The law and economics of selfdealing”，Journal of Financial Economics，Issue3，2008.因此，我國(guó)《公司法》應(yīng)妥當(dāng)配置控股股東、董事及高管的法律責(zé)任。⑦羅培新：《世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估之“中小投資者保護(hù)”指標(biāo)解析：兼論我國(guó)公司法的修訂》，《清華法學(xué)》2019年第1期。經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本命題認(rèn)為產(chǎn)權(quán)保護(hù)與合同執(zhí)行對(duì)投資、貿(mào)易以及最終的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至關(guān)重要。⑧Smith，Adam，An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations，Chicago，IL：University of Chicago Press，1976，P.1776.完善營(yíng)商環(huán)境，政府應(yīng)在依法行政和各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、完善法律維權(quán)服務(wù)、強(qiáng)化營(yíng)商法律文化等方面作出努力。⑨袁莉：《新時(shí)代營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)研究：現(xiàn)狀評(píng)估與優(yōu)化路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第11期。以市場(chǎng)主體期待和需求為重要導(dǎo)向，加快建設(shè)法治政府。⑩李洪雷：《營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的行政法治保障》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。必須從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法四個(gè)方面共同發(fā)力，推進(jìn)營(yíng)商法治環(huán)境的優(yōu)化。?姜明安：《新時(shí)代法治政府建設(shè)與營(yíng)商環(huán)境改善》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2019年第5期。上述研究成果為我國(guó)建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的路徑和對(duì)策研究奠定了良好的基礎(chǔ)，但從系統(tǒng)性的制度建設(shè)角度審視，既有研究尚顯不足，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障問(wèn)題缺乏總體把握，較少?gòu)娜嬉婪ㄖ螄?guó)角度對(duì)法治化營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)路徑進(jìn)行深入研究。本文秉承揭示問(wèn)題—探究成因—比較借鑒—制度建議的研究脈絡(luò)，首先提出當(dāng)前我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境中的主要問(wèn)題及成因，接著通過(guò)調(diào)研分析江蘇省在建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境方面做出的有益探索和經(jīng)驗(yàn)，并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)我國(guó)建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的路徑和對(duì)策進(jìn)行規(guī)范化論證。

二、目前我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境中的主要問(wèn)題

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，營(yíng)商環(huán)境本質(zhì)上也是法治化營(yíng)商環(huán)境。?謝紅星：《法治化營(yíng)商環(huán)境的證成、評(píng)價(jià)與進(jìn)路》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第11期。法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)內(nèi)涵包括保護(hù)中小投資者、暢通企業(yè)破產(chǎn)渠道、監(jiān)管勞動(dòng)力市場(chǎng)以及構(gòu)建良好的社會(huì)信用環(huán)境等一系列制度的構(gòu)建與完善，法治化營(yíng)商環(huán)境的制度保障由實(shí)體法和程序法構(gòu)成，建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的著力點(diǎn)主要在政務(wù)領(lǐng)域與市場(chǎng)領(lǐng)域。在貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的時(shí)代背景下，為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變和金融對(duì)外開(kāi)放的總體要求，我國(guó)必須更進(jìn)一步增強(qiáng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的廣度和深度，以更加積極的態(tài)度參與全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境不僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要，同時(shí)也是應(yīng)對(duì)世界銀行評(píng)估考察、提高我國(guó)國(guó)際聲譽(yù)、進(jìn)一步吸引外資的現(xiàn)實(shí)需求。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治保障在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等方面仍存在一些需要研究解決的問(wèn)題。

（一）多項(xiàng)創(chuàng)新舉措需要法律支撐

制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法律法規(guī)，能夠?qū)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作與法治化接軌，可以積極發(fā)揮法制引導(dǎo)與保障改革的作用。各地在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革中形成了一批成熟經(jīng)驗(yàn)，需要通過(guò)立法使之常態(tài)化；還有一些實(shí)踐證明有效的改革舉措，需要通過(guò)立法加以明確并復(fù)制推廣。例如縮減企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間、解決融資難融資貴、簡(jiǎn)化企業(yè)注銷(xiāo)流程等，這些成熟經(jīng)驗(yàn)和改革舉措需要立法予以明確。針對(duì)“世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的十項(xiàng)指標(biāo)”對(duì)標(biāo)改革，市場(chǎng)法律制度在不斷完善，但仍舊存在與改革相背離的問(wèn)題。第一，現(xiàn)實(shí)中存在的法律沖突問(wèn)題需要妥善解決。例如，《廣告法》（2018年）第55條規(guī)定：發(fā)布虛假?gòu)V告，對(duì)廣告主處至少20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。《食品安全法》（2015年）第122條規(guī)定對(duì)違法食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者處至少五萬(wàn)元以上罰款。而《行政處罰法》（1996年）第27條規(guī)定違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。①參見(jiàn)《廣告法》（2018年）第55條的規(guī)定。第二，部分領(lǐng)域的制度建設(shè)需要加強(qiáng)。比如針對(duì)信貸融資、中小投資者權(quán)益保護(hù)、跨境貿(mào)易、數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用、社會(huì)信用等與時(shí)代發(fā)展密切聯(lián)系的領(lǐng)域，需要將立法活動(dòng)盡快提上議事日程。

我國(guó)資本市場(chǎng)已逐步發(fā)展成為一個(gè)公募與私募并重、股票與債券平衡、場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外協(xié)調(diào)發(fā)展的資本市場(chǎng)體系，但也面臨著自身結(jié)構(gòu)不平衡、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力不足、為居民提供投資理財(cái)產(chǎn)品相對(duì)匱乏等突出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。與此相適應(yīng)，需要從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄员O(jiān)管，制定出統(tǒng)一管理規(guī)則，強(qiáng)化行政監(jiān)管，增強(qiáng)創(chuàng)新活力。

（二）基層政府法治化程度有待提高

在調(diào)研中，不少企業(yè)家表示基層政府法治化程度有待提高。首先，政府誠(chéng)信度有待加強(qiáng)。政策朝令夕改、“新官不理舊賬”時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地區(qū)存在基層組織拖欠農(nóng)村學(xué)校建設(shè)工程款現(xiàn)象。政府作為營(yíng)商環(huán)境的維護(hù)者，若出現(xiàn)單方面違約，必定嚴(yán)重破壞地方總體市場(chǎng)環(huán)境。其次，政府行政審批制度改革成效不顯著，民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制不完善。目前中央和省級(jí)政府雖已公布了涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金目錄等清單，但仍存在政府性基金收費(fèi)地方標(biāo)準(zhǔn)不一，協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)種類(lèi)繁多，變相收費(fèi)，收費(fèi)主體多、隨意性大，以及亂攤派、亂罰款等問(wèn)題。②孫穎：《國(guó)資監(jiān)管“放管服”改革的成效、瓶頸與走向》，《行政管理改革》2019年第6期。最后監(jiān)管缺位問(wèn)題依然存在，此類(lèi)問(wèn)題涵蓋對(duì)政策文件的立改廢釋、行政處罰、商業(yè)秘密保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)督、信用監(jiān)管以及問(wèn)責(zé)追究等方面。

（三）營(yíng)商法治化銜接不到位

一是行政審批速度與市場(chǎng)主體誠(chéng)信度不匹配。一方面是行政審批在提速，審批部門(mén)迫于時(shí)限壓力與力量不足，難以盡到審慎責(zé)任；另一方面是“被老板”與“被股東”、一人惡意注冊(cè)上百家個(gè)體戶(hù)、幾人惡意注冊(cè)數(shù)十家公司以避稅等失信行為頻發(fā)，催生了違法主體，損害了社會(huì)誠(chéng)信。

二是行政處罰幅度與主體承受度不匹配。某培訓(xùn)學(xué)校因在其個(gè)體網(wǎng)站上發(fā)布含有最高級(jí)字樣的廣告，被舉報(bào)后市場(chǎng)監(jiān)管局立案調(diào)查，按《廣告法》處以最低20萬(wàn)元罰款。某個(gè)體工商戶(hù)因經(jīng)營(yíng)7塊、價(jià)值17.5元超過(guò)保質(zhì)期的豆干食品，被市場(chǎng)監(jiān)管局處以沒(méi)收違法食品，沒(méi)收非法所得17.5元并處罰款60 500元的處罰，因行政處罰決定生效后未被履行，市場(chǎng)監(jiān)管局申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院則以違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果為由，裁定60 500元罰款不予執(zhí)行。上述案例中，《食品安全法》《廣告法》是處罰依據(jù)，《行政處罰法》則是裁量依據(jù)，但由于立法不配套、指導(dǎo)案例少，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確適用法律。如依法處罰，則有關(guān)市場(chǎng)主體難以承受，只能關(guān)門(mén)歇業(yè)，有違支持全民創(chuàng)業(yè)本意，同時(shí)行政主體將有可能因案件改判被上級(jí)部門(mén)、紀(jì)監(jiān)委、檢察院追責(zé)；如不依法處罰，同樣須承擔(dān)違法辦案（不作為）責(zé)任，左右為難、如履薄冰、負(fù)重前行已成基層常態(tài)，這種狀態(tài)挫傷了監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的積極性，對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境造成障礙。以蘇南地區(qū)的小電鍍產(chǎn)業(yè)為例，由于近年來(lái)環(huán)保執(zhí)法日趨嚴(yán)格，迫使一部分具有一定規(guī)模和科技含量的企業(yè)外遷和退出市場(chǎng)，固廢處理需要到外省或蘇北處理，企業(yè)物流成本等明顯加大，這很有可能危及上下游制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的匹配性和完整性。

（四）非法集資詐騙犯罪日趨嚴(yán)重

企業(yè)的非法集資犯罪、投融資不當(dāng)?shù)刃袨槎紩?huì)引發(fā)相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前企業(yè)非法集資犯罪的普遍情形是違法犯罪企業(yè)在開(kāi)展集資活動(dòng)之初就沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)體和經(jīng)營(yíng)行為，從一開(kāi)始就是借新還舊、龐氏騙局?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，則使風(fēng)險(xiǎn)集聚速度加快。部分企業(yè)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展非法集資活動(dòng)，短時(shí)間內(nèi)就集聚大量風(fēng)險(xiǎn)，且覆蓋多行業(yè)、多領(lǐng)域，綜合管理難度進(jìn)一步加大。當(dāng)前，投資咨詢(xún)、財(cái)富管理、網(wǎng)貸平臺(tái)等傳統(tǒng)“易感”行業(yè)的非法集資得到一定程度地遏制，但養(yǎng)老、旅游、教育、生態(tài)科技等行業(yè)非法集資詐騙現(xiàn)象有所抬頭。如何進(jìn)一步規(guī)范民間融資，區(qū)分非法集資詐騙行為，讓金融更好地服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些問(wèn)題亟待解決。

（五）實(shí)現(xiàn)司法公正仍需努力

民營(yíng)企業(yè)需要的是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)中性、不偏不倚、依法辦事、不貼所有制標(biāo)簽的法治化營(yíng)商環(huán)境。實(shí)踐中，民營(yíng)企業(yè)及其員工的人身財(cái)產(chǎn)安全未能得到有效保護(hù)，存在刑事手段介入經(jīng)濟(jì)糾紛問(wèn)題，通過(guò)擴(kuò)大刑法適用范圍，把普通經(jīng)濟(jì)糾紛定性為違法犯罪，對(duì)涉事公司高管采取強(qiáng)制措施，查封、扣押、凍結(jié)企業(yè)財(cái)產(chǎn)，致使企業(yè)家創(chuàng)辦的企業(yè)受到重挫，甚至遭受滅頂之災(zāi)。因此，必須立足審判職能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，方能助力企業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)中也存在通過(guò)行政手段插手民商事糾紛問(wèn)題，例如行政干預(yù)司法、插手司法審判等問(wèn)題尚未能得到完全糾正。在處理債轉(zhuǎn)股、執(zhí)轉(zhuǎn)破、民營(yíng)企業(yè)三角債、股權(quán)質(zhì)押、互聯(lián)互保等事項(xiàng)過(guò)程中，也面臨諸多法律問(wèn)題，成為阻礙營(yíng)商環(huán)境法治化進(jìn)程的絆腳石。

三、國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境改善的實(shí)踐與域外立法的經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，中國(guó)在營(yíng)商環(huán)境方面進(jìn)步明顯。①據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，2018年中國(guó)營(yíng)商環(huán)境世界排名46，較上年提高32名，為2018年?duì)I商環(huán)境改善最為顯著的十大國(guó)家之一，也是亞太地區(qū)的唯一入選者。其中，獲得電力和開(kāi)辦企業(yè)分項(xiàng)改善尤其顯著。江蘇省的法治化營(yíng)商環(huán)境位居全國(guó)前列，具有一定的代表性和典型性，能否從中提煉出可復(fù)制、可推廣的參考經(jīng)驗(yàn)是一項(xiàng)重要課題。同時(shí)，世界銀行極有可能對(duì)人口超過(guò)三億的經(jīng)濟(jì)體擴(kuò)大考察評(píng)估范圍，進(jìn)行區(qū)域性營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，②羅培新：《世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估：方法·規(guī)則·案例》，譯林出版社2020年版，第519頁(yè)。江蘇省作為長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)的重要省份，需要迎接挑戰(zhàn)，做好接受世界銀行分區(qū)域營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的準(zhǔn)備。

（一）法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的江蘇實(shí)踐

從2019年6月中下旬開(kāi)始，筆者所在的課題組對(duì)江蘇省建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組共選取了江蘇省南京市、徐州市、無(wú)錫市、昆山市進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研重點(diǎn)內(nèi)容涉及立法和政策環(huán)境、依法行政環(huán)境、司法環(huán)境、地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法四方面，受邀請(qǐng)參加座談的單位和個(gè)人包括：政府、法院、檢察院、民營(yíng)企業(yè)代表、外商投資企業(yè)代表、法律專(zhuān)家學(xué)者等。調(diào)查地點(diǎn)涵蓋省會(huì)城市、蘇北地區(qū)中心城市、蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、外商投資企業(yè)較集中的城市，其基本能夠代表江蘇法治化營(yíng)商環(huán)境的基本情況。這些城市在法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的過(guò)程中，取得了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度政策創(chuàng)新

2018年以來(lái)，江蘇省內(nèi)各地相繼出臺(tái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的規(guī)范性文件，聚焦解決企業(yè)反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)事項(xiàng)并提供全程兜底服務(wù)，形成了各具特色的制度政策體系。例如南京市將“產(chǎn)權(quán)保護(hù)”作為重點(diǎn)事項(xiàng)之一納入《南京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境100條》，并在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、企業(yè)破產(chǎn)和退出、保護(hù)企業(yè)家權(quán)益等方面，研究制定了16條細(xì)化措施，包括開(kāi)辟民事訴訟立案登記的“綠色通道”、建立涉產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解機(jī)制、縮短涉產(chǎn)權(quán)民商事案件審理周期、提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)賠償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)綜合服務(wù)、重視企業(yè)的救治和退出、強(qiáng)化勝訴權(quán)益的兌現(xiàn)，等等，這些政策體現(xiàn)創(chuàng)新思維，代表國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平。

無(wú)錫市在法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的審查過(guò)程中，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為必經(jīng)程序，要求責(zé)任部門(mén)在初稿起草過(guò)程中，進(jìn)行自查，提出自查意見(jiàn)，保障民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的平等主體地位。對(duì)涉及民營(yíng)企業(yè)的重要事項(xiàng)和重大利益調(diào)整，開(kāi)展專(zhuān)題論證咨詢(xún)和第三方評(píng)估工作，妥善解決有關(guān)重大問(wèn)題，確保立法過(guò)程的科學(xué)與公正?！独ド缴罨瘍砂懂a(chǎn)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)條例》內(nèi)容體現(xiàn)了對(duì)臺(tái)特色，符合昆山實(shí)際。昆山開(kāi)辦企業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)登記、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目施工許可辦理時(shí)間，分別壓縮至1、3、30個(gè)工作日。

2.創(chuàng)新企業(yè)信貸融資的方式

全面取消企業(yè)的銀行開(kāi)戶(hù)行政許可，促使金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)貸款的投放額度，取消各類(lèi)違規(guī)的手續(xù)費(fèi)、管理費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、顧問(wèn)費(fèi)、承諾費(fèi)等費(fèi)用。商業(yè)銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)、中小微企業(yè)和國(guó)有企業(yè)一視同仁，不得歧視中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)。在平等對(duì)待的基礎(chǔ)上，對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的貸款申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)有合理的差別待遇。例如，建立地方財(cái)政扶持中小微企業(yè)發(fā)展機(jī)制，以貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、融資擔(dān)保等方式為中小微企業(yè)融資提供支持。南京市致力于打造科技金融“南京模式”，南京市強(qiáng)化對(duì)科技型企業(yè)的定向貸款扶持，通過(guò)設(shè)立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葘?zhuān)項(xiàng)資金支持銀行對(duì)科技型企業(yè)采用信用貸款、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等弱擔(dān)保的創(chuàng)新?lián)７绞?，重點(diǎn)加大對(duì)初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期科技創(chuàng)新企業(yè)的支持力度。

徐州市在全國(guó)率先推出動(dòng)產(chǎn)抵押登記互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)足不出戶(hù)即可辦理動(dòng)產(chǎn)抵押等業(yè)務(wù)。無(wú)錫市不斷優(yōu)化融資環(huán)境，設(shè)立市中小企業(yè)轉(zhuǎn)貸應(yīng)急資金、開(kāi)展無(wú)錫市中小微企業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償業(yè)務(wù)、推動(dòng)成立了小額票據(jù)服務(wù)中心、防范化解企業(yè)“資金鏈風(fēng)險(xiǎn)”，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)金融深度合作。

昆山市建設(shè)完善征集服務(wù)平臺(tái)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)“昆山市社會(huì)法人信用信息庫(kù)”“蘇州市地方企業(yè)征信系統(tǒng)”與“金融超市”對(duì)接。拓展信用信息歸集渠道，提高企業(yè)公共信用信息歸集度。鼓勵(lì)企業(yè)利用資本市場(chǎng)融資，出臺(tái)《昆山市企業(yè)上市掛牌獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金操作細(xì)則》等相關(guān)政策。

3.持續(xù)營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境

南京市制定了《關(guān)于依法審慎采取財(cái)產(chǎn)保全措施支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的工作舉措（試行）》，對(duì)財(cái)產(chǎn)保全進(jìn)行規(guī)范，禁止超標(biāo)的、超范圍查封、扣押、凍結(jié)被保全人的財(cái)物；依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行行政承諾；對(duì)確因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議，對(duì)企業(yè)家造成損失的，依法判決給予公平合理補(bǔ)償；探索公司解散清算時(shí)對(duì)中小投資者的權(quán)益保護(hù)。徐州市辦理涉及民營(yíng)企業(yè)案件堅(jiān)持依法平等保護(hù)原則，提高涉企執(zhí)行案件辦理質(zhì)量，及時(shí)兌現(xiàn)勝訴企業(yè)合法權(quán)益。

江蘇省無(wú)錫市建立完善“信用承諾、分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管、紅黑名單、守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒、信用修復(fù)”等制度，構(gòu)建民營(yíng)經(jīng)濟(jì)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)環(huán)境；蘇州市規(guī)范實(shí)施行政執(zhí)法公共信用信息歸集，明確失信信息標(biāo)準(zhǔn)，適用簡(jiǎn)易程序的行政處罰不作為失信信息上傳。兩市在信用建設(shè)上的試點(diǎn)方案，都可以作為參照的經(jīng)驗(yàn)。

無(wú)錫市強(qiáng)化國(guó)際執(zhí)法安全合作，推動(dòng)警務(wù)安保力量走出去，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)境外重點(diǎn)投資項(xiàng)目的保護(hù)，增強(qiáng)企業(yè)應(yīng)對(duì)海外風(fēng)險(xiǎn)的能力。昆山市依法打擊故意傷害、綁架、非法拘禁等侵害人身權(quán)利的犯罪，保障企業(yè)主及員工人身安全。

（二）借鑒國(guó)外立法有益經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)資本市場(chǎng)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)首先是制度規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)我國(guó)資本市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，一方面要確保我國(guó)市場(chǎng)通過(guò)制度規(guī)則提高法治環(huán)境的吸引力，另一方面還要增強(qiáng)我國(guó)在涉及資本市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放的國(guó)際規(guī)則制定和跨境執(zhí)法合作中的主動(dòng)權(quán)。為此，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)既要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，也要與國(guó)際慣例接軌，其中以美國(guó)為代表的資本市場(chǎng)及其法律體系尤其值得深入研究與認(rèn)真借鑒。美國(guó)的資本市場(chǎng)是世界上最發(fā)達(dá)的市場(chǎng)，也是法治化程度最高的市場(chǎng)。法治是美國(guó)資本市場(chǎng)的基石，美國(guó)資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力與美國(guó)成熟的法律體系之間存在內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。美國(guó)金融法帶給我們的核心啟示就是格外強(qiáng)調(diào)資本市場(chǎng)的公平性與投資者權(quán)益保護(hù)。美國(guó)歷史上的每次股災(zāi)毫不例外地伴隨著投資者權(quán)益保護(hù)制度的全面升級(jí)和大幅改版，例如經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，《1933年證券法》《1934年證券交易法》《美國(guó)〈1940年投資顧問(wèn)法〉》陸續(xù)頒布。美國(guó)判例法的歷史脈絡(luò)也是如此。可以說(shuō)，中小投資者權(quán)益保護(hù)貫穿于美國(guó)資本市場(chǎng)的全過(guò)程。①中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)組織編譯：《美國(guó)投資者保護(hù)經(jīng)典案例選編（中英文對(duì)照本）》，法律出版社2014年版，第2頁(yè)。在過(guò)去的幾十年間，美國(guó)政府包括美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）的反監(jiān)管思潮盛行，工作重心轉(zhuǎn)到了保護(hù)受其監(jiān)管的公司和投資銀行的金融創(chuàng)新。但是，金融危機(jī)發(fā)生再次證明了“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”與“有效市場(chǎng)假說(shuō)”的局限性。特別是在2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，境外資本市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管體制、機(jī)制作出了較為重大的調(diào)整，提出了不少新的監(jiān)管要求，出臺(tái)了不少新的法律文件。例如，美國(guó)創(chuàng)新了籌資機(jī)制和稅收抵免制度、②See Burch，R.F.（2010）.Financial regulatory reform post-financial crisis：Unintended consequences for small businesses.Penn St.L.Rev.，115（2），pp.444.規(guī)制股權(quán)眾籌制度，③股權(quán)眾籌是一個(gè)合法的、但通常是混合高度投機(jī)性以及充斥故意欺詐性風(fēng)險(xiǎn)的投資。如果沒(méi)有強(qiáng)制性的信息披露，投資者將無(wú)法區(qū)分好與壞、合法與欺詐，其后果是投資者信心崩潰，許多人將逃離市場(chǎng)，合法投資將在其他地方籌集資金，“檸檬”將主宰市場(chǎng)。See Joseph Hogan，“Like Oil and Water：Equity Crowdfunding and Securities Regulation，”Lewis & Clark Law Review 18，no.4（2014），pp.1104。制定了具有金融綜合監(jiān)管性質(zhì)的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，這些舉措為公正化解資本市場(chǎng)主體之間的爭(zhēng)議、穩(wěn)步提升資本市場(chǎng)的公平性與效率性提供了制度保證。

2.法國(guó)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的創(chuàng)新舉措

為應(yīng)對(duì)世行評(píng)估，法國(guó)在對(duì)標(biāo)世行標(biāo)準(zhǔn)改革的同時(shí)，針對(duì)“世行報(bào)告”存在的問(wèn)題研發(fā)了自己的“營(yíng)商環(huán)境報(bào)告”?《法國(guó)吸引力報(bào)告》?！斗▏?guó)吸引力報(bào)告》的主要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)包括：外國(guó)直接投資、國(guó)際化與經(jīng)濟(jì)開(kāi)放、戰(zhàn)略活動(dòng)、國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)；市場(chǎng)規(guī)模與活力、教育與人才資本、科研與創(chuàng)新、基礎(chǔ)建設(shè)、行政與規(guī)制環(huán)境、金融環(huán)境、成本與稅收；生活質(zhì)量、綠色增長(zhǎng)；外資與國(guó)內(nèi)就業(yè)增加。與“世行報(bào)告”指標(biāo)單純以追求投資利益最大化為導(dǎo)向不同，《法國(guó)吸引力報(bào)告》的指標(biāo)選擇更注重社會(huì)和諧與可持續(xù)發(fā)展：資本不僅可以逐利，還可以與勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)雙贏。④李穎軼：《中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的進(jìn)路策略與價(jià)值選擇：以法國(guó)應(yīng)對(duì)世行<營(yíng)商環(huán)境報(bào)告>為例》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版）2020年第1期。從而避免“只求營(yíng)商者利益最大化，不顧營(yíng)商地社會(huì)效益”現(xiàn)象的出現(xiàn)?！矮@得信貸”指標(biāo)相關(guān)的“債權(quán)人權(quán)力”理論和“信息決定”兩種理論并不互相排斥。①See Mulligan，Casey，and Andrei Shleifer，“The Extent of the Market and the Supply of Regulation”，Quarterly Journal of Economics 120，2005，pp.1445-1474.有些國(guó)家重視信息披露，有些國(guó)家則重視通過(guò)法律系統(tǒng)保障債權(quán)人權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)，英美法系國(guó)家通常依賴(lài)私人間的合同自治，而大陸法系國(guó)家，尤其是法國(guó)法系國(guó)家，則依賴(lài)政府管制?！皞鶛?quán)人權(quán)力”理論保護(hù)合法的債權(quán)人權(quán)利和法院的強(qiáng)制執(zhí)行，“信息決定”理論則將關(guān)注的焦點(diǎn)集中于強(qiáng)制性信息披露和政府機(jī)構(gòu)的信息共享。

我國(guó)DB2020分項(xiàng)指標(biāo)得分相對(duì)落后的六項(xiàng)指標(biāo)是：“繳納稅費(fèi)”得分70.10分，全球排名第105名；“獲得信貸”得分60分，全球排名第80名；“跨境貿(mào)易”得分86.50分，全球排名第56名；“辦理破產(chǎn)”得分62.10分，全球排名第51名；“辦理建筑許可”得分77.30分，全球排名第33名；“保護(hù)少數(shù)投資者”得分72.00，全球排名第28名。針對(duì)我國(guó)世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)評(píng)估的薄弱環(huán)節(jié)（繳納稅費(fèi)、獲得信貸、跨境貿(mào)易、辦理破產(chǎn)、辦理建筑許可、保護(hù)少數(shù)投資者等單項(xiàng)指標(biāo)）進(jìn)行精細(xì)化理論與實(shí)證研究，提出具有專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性的改善對(duì)策及路徑，實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)指標(biāo)排名明顯提升，從而有效提升我國(guó)在世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中的整體排名。同時(shí)，考慮到我國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡等國(guó)情，應(yīng)充分發(fā)揮全國(guó)各個(gè)地方創(chuàng)建法治化營(yíng)商環(huán)境的積極性和首創(chuàng)精神，做好區(qū)域性營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，持續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法在全國(guó)范圍內(nèi)的進(jìn)展，營(yíng)造新時(shí)代有中國(guó)特色的法治化營(yíng)商環(huán)境。對(duì)外要提升國(guó)際視野，加快適應(yīng)國(guó)家全面開(kāi)放新格局和更好地服務(wù)“一帶一路”建設(shè)等，提升中國(guó)國(guó)際形象。對(duì)內(nèi)要維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，通過(guò)優(yōu)質(zhì)法治化營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，將法治化營(yíng)商環(huán)境制度加速融入社會(huì)基層治理體系，助推行政管理執(zhí)法改革，成為有效管理公司企業(yè)的外部推力，努力推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府參與、行業(yè)自律、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的法治化營(yíng)商環(huán)境工作新格局，切實(shí)提高營(yíng)商環(huán)境水平。

四、我國(guó)建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的路徑及對(duì)策

制度變遷可分為誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷兩種類(lèi)型，改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)踐證明，我國(guó)采用的政府主導(dǎo)型、強(qiáng)制性制度變遷方式在經(jīng)濟(jì)治理方面發(fā)揮了重要作用，且行之有效，政府有形之手可以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮積極作用。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和擴(kuò)張的歷史中，有為政府同樣是近代歐洲經(jīng)濟(jì)革命的決定性制度變量之一。長(zhǎng)期大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非自由市場(chǎng)自發(fā)的結(jié)果，而是政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。道格拉斯·諾斯提出：良性法律+良性執(zhí)法=良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。因此，“制度是極其重要的”，一項(xiàng)好的法律制度安排，能夠激發(fā)社會(huì)的活力，增進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力，所以法律制度也是生產(chǎn)力的重要組成部分。高質(zhì)量立法能夠保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，建設(shè)守法誠(chéng)信的法治政府能夠保障不同市場(chǎng)主體得到公平對(duì)待，審慎司法是保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家合法權(quán)益和正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最后一道防線。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高服務(wù)效能，打造高效透明的政務(wù)環(huán)境。建立嚴(yán)格公正的司法體制，推進(jìn)審判體系、審判能力現(xiàn)代化，彰顯制度優(yōu)勢(shì)。

（一）完善立法，在頂層設(shè)計(jì)上提供制度保障

1.全國(guó)人大常委會(huì)適時(shí)修訂《公司法》《擔(dān)保法》等法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容

加快體系化的營(yíng)商環(huán)境法律出臺(tái)，完善立法保障，彌補(bǔ)相關(guān)法律對(duì)建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的滯后性，發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)職能作用，全面保障黨和國(guó)家戰(zhàn)略部署實(shí)施，凸顯立法在建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境中的應(yīng)有作用和特殊貢獻(xiàn)。立法具有引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，建設(shè)法治化的營(yíng)商環(huán)境，民商事法律制度必須跟上改革的步伐，規(guī)范民商事活動(dòng)，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，保障改革的順利進(jìn)行。按照世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中的“開(kāi)辦企業(yè)”“保護(hù)少數(shù)投資者”“獲得信貸”等指標(biāo)，結(jié)合我國(guó)立法實(shí)際現(xiàn)狀，對(duì)《公司法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法規(guī)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)修訂，降低企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，保護(hù)中小投資者合法權(quán)益，保護(hù)合法的企業(yè)財(cái)產(chǎn)。“保護(hù)少數(shù)投資者”這項(xiàng)指標(biāo)的方法論基礎(chǔ)是發(fā)表于《金融經(jīng)濟(jì)學(xué)期刊》2008年第3期的著名文獻(xiàn)“自我交易的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)”。保護(hù)少數(shù)投資者指標(biāo)包括：（1）關(guān)聯(lián)交易的透明度；（2）自我交易責(zé)任；（3）股東以行為不當(dāng)起訴高級(jí)管理人員和董事的能力；（4）股東權(quán)益指數(shù)；（5）治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)度指標(biāo)；（6）企業(yè)透明度指數(shù)。①See Lin Lin and Michael Ewing-Chow（2016）.The Doing Business Index on Minority Investor Protection：The Case of Singapore.Singapore Journal of Legal Studies.，p.53.建議《公司法》中規(guī)定關(guān)聯(lián)交易損害公司利益的，控股股東應(yīng)在其獲益范圍內(nèi)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。給公司造成損害的，違背信義義務(wù)的董事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。有限責(zé)任公司和股份有限公司出售超過(guò)公司總價(jià)值51%的資產(chǎn)，必須經(jīng)股東（大）會(huì)表決通過(guò)。全面建立董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的分任制?！豆痉ㄋ痉ń忉尪返?8條第2款關(guān)于有限公司股東作為清算義務(wù)人的責(zé)任，②參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)公司法〉若干問(wèn)題的規(guī)定（二）》第18條的規(guī)定。在認(rèn)定該賠償責(zé)任是否成立時(shí)，應(yīng)從股東行為是否構(gòu)成怠于履行清算義務(wù)、該行為是否導(dǎo)致無(wú)法清算的后果等方面進(jìn)行審查。股東未及時(shí)對(duì)公司進(jìn)行清算與導(dǎo)致債權(quán)人債權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)之間應(yīng)存在因果關(guān)系，不能因其公司股東這一身份或股東未對(duì)公司進(jìn)行清算即認(rèn)定股東應(yīng)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任。對(duì)于小股東的清算責(zé)任應(yīng)嚴(yán)格把握，從股東的持股比例、公司任職、因果關(guān)系等方面綜合分析，從而否定小股東作為清算義務(wù)人對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任的一刀切做法。③最高院指導(dǎo)案例9號(hào)“上海存亮貿(mào)易有限公司訴蔣志東、王衛(wèi)明等買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案”。該案裁判要點(diǎn)：有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東，應(yīng)當(dāng)依法在公司被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照后履行清算義務(wù)，不能以其不是實(shí)際控制人或者未實(shí)際參加公司經(jīng)營(yíng)管理為由，免除清算義務(wù)。股東會(huì)、董事會(huì)決議顯失公平、損害小股東利益的，例如公司章程及其修正案中設(shè)置強(qiáng)制小股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)條款，小股東可在決議作出后60日內(nèi)，行使撤銷(xiāo)權(quán)。④羅培新：《世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估之“中小投資者保護(hù)”指標(biāo)解析：兼論我國(guó)公司法的修訂》，《清華法學(xué)》2019年第1期。這將有利于保護(hù)有限責(zé)任公司中技術(shù)入股、對(duì)業(yè)務(wù)骨干贈(zèng)送股權(quán)等形成的小股東的合法權(quán)益。

2019年4月，北京、上海先后出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作的通知》，將市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)動(dòng)產(chǎn)抵押登記職能委托給中國(guó)人民銀行征信中心代為履行，明確當(dāng)事人在辦理北京地區(qū)、上海地區(qū)的動(dòng)產(chǎn)（航空器、船舶、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、機(jī)動(dòng)車(chē)等特例除外）擔(dān)保業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)在征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)辦理動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記，并按照《中國(guó)人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)操作規(guī)則》的規(guī)定，如實(shí)填寫(xiě)登記事項(xiàng)。然而，根據(jù)世界銀行營(yíng)商環(huán)境“獲得信貸”指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)應(yīng)盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記、查詢(xún)、撤銷(xiāo)等功能。根據(jù)物債兩分的區(qū)分原則，依法認(rèn)定讓與擔(dān)保等新型擔(dān)保合同的法律效力，可以助力提升民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體的融資能力。⑤法（2019）254號(hào)，《最高人民法院關(guān)于印發(fā)<全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要>的通知》第71條“讓與擔(dān)保”規(guī)定：債務(wù)人或者第三人與債權(quán)人訂立合同，約定將財(cái)產(chǎn)形式上轉(zhuǎn)讓至債權(quán)人名下，債務(wù)人到期清償債務(wù)，債權(quán)人將該財(cái)產(chǎn)返還給債務(wù)人或第三人，債務(wù)人到期沒(méi)有清償債務(wù)，債權(quán)人可以對(duì)財(cái)產(chǎn)拍賣(mài)、變賣(mài)、折價(jià)償還債權(quán)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。合同如果約定債務(wù)人到期沒(méi)有清償債務(wù)，財(cái)產(chǎn)歸債權(quán)人所有的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該部分約定無(wú)效，但不影響合同其他部分的效力。當(dāng)事人根據(jù)上述合同約定，已經(jīng)完成財(cái)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)的公示方式轉(zhuǎn)讓至債權(quán)人名下，債務(wù)人到期沒(méi)有清償債務(wù)，債權(quán)人請(qǐng)求確認(rèn)財(cái)產(chǎn)歸其所有的，人民法院不予支持，但債權(quán)人請(qǐng)求參照法律關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)拍賣(mài)、變賣(mài)、折價(jià)優(yōu)待償還其債權(quán)的，人民法院依法予以支持。債務(wù)人因到期沒(méi)有清償債務(wù)，請(qǐng)求對(duì)該財(cái)產(chǎn)拍賣(mài)、變賣(mài)、折價(jià)償還所欠債權(quán)人合同項(xiàng)下債務(wù)的，人民法院亦應(yīng)依法予以支持。這些都需要適時(shí)修改擔(dān)保法的相關(guān)規(guī)定。

鑒于部分領(lǐng)域立法與執(zhí)法相矛盾、處罰與救濟(jì)不匹配，建議修改《廣告法》《食品安全法》中的凡違法均分別罰款20萬(wàn)元、5萬(wàn)元起之條款，明文規(guī)定情節(jié)輕微可減輕或免除處罰，既讓惡意違法者寸步難行，又讓輕微違法者知錯(cuò)能改。此外，全國(guó)人大常委會(huì)可以研究制定《公平交易法》，給不同所有制企業(yè)發(fā)展提供公平競(jìng)爭(zhēng)的法治氛圍，強(qiáng)化平等保護(hù)。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)法規(guī)體系，配套修訂現(xiàn)有專(zhuān)利保護(hù)制度，特別是加強(qiáng)對(duì)商標(biāo)權(quán)、發(fā)明專(zhuān)利等重點(diǎn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的立法保護(hù)，增強(qiáng)市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)的積極性。

2.我國(guó)可圍繞優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境及時(shí)開(kāi)展規(guī)范性文件的“立改廢釋”工作

我國(guó)可以對(duì)接世行標(biāo)準(zhǔn)和全國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)置反映和衡量營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)的相關(guān)指標(biāo)體系。理論和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)均表明，政府可以在產(chǎn)權(quán)、規(guī)制方式、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、金融市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行以及更廣泛的經(jīng)濟(jì)治理（比如反腐?。┑确矫媸┘佑绊?，極大地改善營(yíng)商軟環(huán)境。①董志強(qiáng)、魏下海、湯燦晴：《制度軟環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——基于30個(gè)大城市營(yíng)商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)研究》，《管理世界》2012年第4期。各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立規(guī)章、規(guī)范性文件定期評(píng)估和清理制度，評(píng)估結(jié)果作為修改、廢止有關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件的重要參考。強(qiáng)化法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件合法性審查，對(duì)違反上位法規(guī)定、相互之間矛盾沖突、妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、侵害市場(chǎng)主體合法權(quán)益、不適應(yīng)改革發(fā)展形勢(shì)，與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背道而馳的條款、規(guī)章、政策文件等，堅(jiān)決予以廢止或者修訂。例如對(duì)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第15條第1款應(yīng)作相應(yīng)修改，以適應(yīng)不見(jiàn)面服務(wù)的要求。《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第37條規(guī)定了建設(shè)一體化在線平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦，市場(chǎng)主體有權(quán)自主選擇政務(wù)服務(wù)辦理渠道。依據(jù)新法優(yōu)于舊法的基本法理，不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng)亦應(yīng)適用《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》37條的規(guī)定。②參見(jiàn)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（2020.1.1）第37條的規(guī)定。法規(guī)政策及其解讀可以通過(guò)政府公報(bào)、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)大廳、政務(wù)新媒體等渠道向社會(huì)公開(kāi)，讓群眾知曉，接受質(zhì)詢(xún)，提供答疑，同時(shí)暢通咨詢(xún)、答疑渠道。堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)共治相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)引入立法聽(tīng)證制度，在制定涉及市場(chǎng)主體權(quán)益的規(guī)范性文件時(shí)，充分聽(tīng)取公眾輿論、行業(yè)協(xié)會(huì)以及商會(huì)意見(jiàn)，對(duì)合理意見(jiàn)進(jìn)行吸收采納。

我國(guó)現(xiàn)行的專(zhuān)門(mén)性金融法律法規(guī)多強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)正常穩(wěn)定的運(yùn)行秩序，在中小投資者保護(hù)方面鮮有直接涉及或只作原則性規(guī)定。在金融全球化的影響下，我國(guó)的金融市場(chǎng)也有了一定的發(fā)展，中小投資者利益保護(hù)的呼聲越來(lái)越高。鑒于此，在金融監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)對(duì)中小投資者的保護(hù)，充分發(fā)揮中小投資者對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的巨大驅(qū)動(dòng)作用。提高直接融資的比重，大力弘揚(yáng)股權(quán)文化，進(jìn)一步提振公眾投資者的投資信心，規(guī)范有序地發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，最終構(gòu)建起一整套與國(guó)際通行原則基本相符的法律框架交易規(guī)則和監(jiān)管體系，以有效維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)功能和作用的發(fā)揮，深入推進(jìn)我國(guó)資本市場(chǎng)法治化進(jìn)程。例如針對(duì)發(fā)行人、證券機(jī)構(gòu)虛假陳述現(xiàn)象，不僅要在政商領(lǐng)域分別進(jìn)行信用公示與懲戒，還要對(duì)其追究懲罰性賠償責(zé)任。③錢(qián)玉文、周曉杰：《論證券機(jī)構(gòu)虛假陳述的懲罰性賠償責(zé)任》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期。此外，建議盡快出臺(tái)金融監(jiān)管條例，賦予地方金融監(jiān)管局監(jiān)管職權(quán)，協(xié)調(diào)好地方金融監(jiān)管局與銀保監(jiān)局、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，明確地方金融監(jiān)管局的行政執(zhí)法權(quán)，做到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，有效防控地方性金融風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，充分借鑒境外市場(chǎng)有關(guān)私募發(fā)行、債券融資、資產(chǎn)管理期貨及衍生品等方面的法律制度，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，大膽進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新，確保各項(xiàng)制度適應(yīng)和滿(mǎn)足市場(chǎng)改革的實(shí)際需要。

（二）規(guī)范執(zhí)法，建設(shè)法治政府和誠(chéng)信政府

1.規(guī)范執(zhí)法，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

對(duì)于政府而言，法無(wú)授權(quán)即禁止，應(yīng)當(dāng)確立有限政府目標(biāo)，停止“經(jīng)濟(jì)人”式的政府行為。④李旭東：《營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的政府角色轉(zhuǎn)變》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。政府應(yīng)當(dāng)從過(guò)去直接投身經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主動(dòng)、積極、強(qiáng)勢(shì)的“經(jīng)濟(jì)人”角色，向更為中立、公正的服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)變，從而在整體上實(shí)現(xiàn)政府角色的重大轉(zhuǎn)型和政府權(quán)威形象的重新塑造。政府將發(fā)展權(quán)利賦權(quán)市場(chǎng)，釋放市場(chǎng)主體的自由發(fā)展活力；加強(qiáng)社會(huì)保障制度，維護(hù)社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)與自主創(chuàng)新。對(duì)欺行霸市、強(qiáng)迫交易、強(qiáng)攬工程、壟斷經(jīng)營(yíng)、“套路貸”、敲詐勒索、聚眾滋擾等黑惡勢(shì)力犯罪，以及侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)者人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)益的案件，堅(jiān)持“露頭就打、打早打小”方針，做到專(zhuān)案專(zhuān)辦、快偵快破，旗幟鮮明地保護(hù)民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序和企業(yè)家人身財(cái)產(chǎn)安全。以“敢作為、愿作為、主動(dòng)作為”為指引，依法用權(quán)、規(guī)范用權(quán)、秉公用權(quán)，簡(jiǎn)政放權(quán)，整治老“三亂”（亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派），規(guī)避新“三亂”（亂檢查、亂評(píng)比和亂培訓(xùn)），杜絕權(quán)力尋租，全面打造陽(yáng)光型、服務(wù)型政府。江蘇省南京市將與損害營(yíng)商環(huán)境相關(guān)的投訴納入12345投訴熱線，專(zhuān)人督辦、限期回復(fù)，并將處理結(jié)果向社會(huì)公布。無(wú)錫市啟動(dòng)“百所幫千企”專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，著力圍繞民營(yíng)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控，緊扣“痛點(diǎn)”指導(dǎo)依法治企等方式，由律師事務(wù)所提供專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)，為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。昆山市探索建立幫助目標(biāo)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)（律師、會(huì)計(jì)等），助力企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，規(guī)范執(zhí)法行為。行政處罰應(yīng)遵循合法性、合目的性以及比例原則。政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施保護(hù)好地區(qū)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的完整和安全。政府應(yīng)當(dāng)盡可能規(guī)范、細(xì)化并公示自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范自由裁量權(quán)。行政處罰遵循審慎寬容原則，對(duì)于違法較輕的行為實(shí)行處罰教育前置制度，作出行政處罰前必須先行給予警示教育，不得以罰代管、重罰輕教；對(duì)違法嚴(yán)重的行為依法處以行政處罰。

2.創(chuàng)新審批服務(wù)方式

在審批環(huán)節(jié)全面推行權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單，按照法定時(shí)限做到“零超時(shí)”。要充分利用現(xiàn)代化信息工具，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，以可視化方式推出權(quán)力清單，推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行。深圳市對(duì)開(kāi)辦企業(yè)全面實(shí)行網(wǎng)絡(luò)注冊(cè)、一照一碼、先照后證、多證合一等商事登記制度，申請(qǐng)開(kāi)辦企業(yè)實(shí)行一站式辦理或者全網(wǎng)通辦，對(duì)開(kāi)辦個(gè)體戶(hù)和自然人為股東的有限公司申請(qǐng)，實(shí)行網(wǎng)上自動(dòng)審批；商事主體名稱(chēng)可以通過(guò)微信自主申報(bào)。商事登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共信用信息共享平臺(tái)，與公安、稅務(wù)、社保等部門(mén)共享有關(guān)政務(wù)信息。市場(chǎng)主體的有關(guān)信息可以通過(guò)主動(dòng)采集、政府信息共享等方式獲取的，不得要求市場(chǎng)主體多次提供。探索建立京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域化政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，進(jìn)一步提高行政效能，提升地區(qū)性“一體化”服務(wù)水平。

修正評(píng)價(jià)導(dǎo)向，推動(dòng)審批速度與社會(huì)誠(chéng)信度相匹配。不再提倡行政審批“1230”等唯數(shù)字論改革。①“1230”行政審批改革：“1”——實(shí)行工商注冊(cè)、銀行、稅務(wù)“一點(diǎn)受理、并聯(lián)審批”，實(shí)現(xiàn)“企業(yè)開(kāi)辦一日辦結(jié)”；“2”——推行不動(dòng)產(chǎn)登記、納稅、交易窗口“一窗受理、并行服務(wù)”，不動(dòng)產(chǎn)登記平均2日辦結(jié)；“30”——推行“多評(píng)合一”“多審合一”“多驗(yàn)合一”等創(chuàng)新舉措，實(shí)現(xiàn)辦理建筑許可等項(xiàng)目報(bào)批全流程30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。辯證處理審批時(shí)限與秩序效益關(guān)系，統(tǒng)籌解決形式審查與實(shí)質(zhì)審查、服務(wù)效率與人員配比矛盾，樹(shù)立公開(kāi)、便利、可預(yù)期導(dǎo)向。同時(shí)，針對(duì)性強(qiáng)化信用監(jiān)管，對(duì)冒用他人身份證辦企業(yè)、惡意大批量注冊(cè)公司的責(zé)任人員實(shí)施聯(lián)合信用懲戒。

3.創(chuàng)新信用監(jiān)管體系

推進(jìn)工商注冊(cè)登記制度便利化，建立健全社會(huì)征信體系，將“寬進(jìn)嚴(yán)管”作為改革的主旨，以實(shí)行“先照后證”改革、推行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制等作為實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)”的重大舉措，以強(qiáng)化信用監(jiān)管作為落實(shí)“嚴(yán)管”的著力點(diǎn)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管制度改革。這場(chǎng)改革不僅催生了市場(chǎng)監(jiān)管理念和模式的重大變革，而且使得市場(chǎng)主體的信用監(jiān)管被提到了前所未有的高度。然而，市場(chǎng)主體信用監(jiān)管是一項(xiàng)涉及多方主體利益沖突及其平衡的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行持續(xù)的理論研究和制度完善。企業(yè)征信作為市場(chǎng)主體信用監(jiān)管中的重要環(huán)節(jié)，面臨著維護(hù)交易安全與保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密等諸多法益沖突及其平衡問(wèn)題。中國(guó)企業(yè)征信體系建設(shè)已初步形成金融領(lǐng)域公共征信、政務(wù)領(lǐng)域企業(yè)聯(lián)合征信、商業(yè)領(lǐng)域企業(yè)征信相互獨(dú)立、互為補(bǔ)充的體系架構(gòu)。①錢(qián)玉文、周曉杰：《證券機(jī)構(gòu)虛假陳述的信用規(guī)制研究》，《常州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第6期。盡管如此，在“寬進(jìn)嚴(yán)管”市場(chǎng)監(jiān)管制度改革的背景下，仍然需要對(duì)企業(yè)征信中面臨的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)和反思，以便進(jìn)一步尋求企業(yè)征信未來(lái)的發(fā)展路徑。②范水蘭：《企業(yè)征信法律制度及運(yùn)行機(jī)制》，法律出版社2017年版，第1-2頁(yè)。信用公示是前提，失信懲戒是保障。社會(huì)信用體系動(dòng)用的是綜合性的懲戒機(jī)制，“執(zhí)法”方式不僅僅局限于強(qiáng)制力措施，更多的是非強(qiáng)制力的“不交往”或“不信任”，從而具有強(qiáng)大的制裁和威懾力量。③李新庚：《社會(huì)信用體系運(yùn)行機(jī)制研究》，中國(guó)社會(huì)出版社2017年版，第69頁(yè)。通過(guò)嚴(yán)格的懲戒機(jī)制，加重失信成本，引導(dǎo)市場(chǎng)誠(chéng)信，制裁信用違法行為，營(yíng)造出良好的信用環(huán)境來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

社會(huì)信用立法是以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行信用畫(huà)像，政府部門(mén)在法定權(quán)限范圍內(nèi)予以聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲，以褒揚(yáng)誠(chéng)信懲戒失信。④羅培新：《遏制公權(quán)與保護(hù)私益：社會(huì)信用立法論略》，《政法論壇》2018年第6期。行政機(jī)關(guān)針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、信用水平的監(jiān)管對(duì)象區(qū)分監(jiān)管。對(duì)有失信記錄的主體以及信用風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域，合理提高抽查幾率。提升行政處罰執(zhí)行力，⑤錢(qián)玉文：《論網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)安全的多元規(guī)制》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第6期。建立跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的信用聯(lián)合公示，加強(qiáng)失信信息披露和管理，提高失信主體的曝光度。依法使用信用懲戒手段，對(duì)違約主體設(shè)定障礙，形成“一處失信，處處受限”格局。同時(shí)增設(shè)信用異議與信用修復(fù)機(jī)制，增加異議、更正、修復(fù)、移除環(huán)節(jié)，允許失信主體以行政復(fù)議、行政訴訟的形式主張信用異議權(quán)以維護(hù)自己權(quán)益，并以信用修復(fù)權(quán)更正與移除對(duì)自己不利的信息。信用錄入單位應(yīng)當(dāng)自收到異議之日起五個(gè)工作日內(nèi)核實(shí)并反饋結(jié)果，經(jīng)核實(shí)有誤的信息應(yīng)當(dāng)在反饋之日起三個(gè)工作日內(nèi)予以更正或撤銷(xiāo)。完成信用修復(fù)的主體，相關(guān)部門(mén)不得對(duì)其執(zhí)行失信懲戒措施。由于失信聯(lián)合懲戒錯(cuò)誤導(dǎo)致權(quán)益受損的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)消除不良影響并予以賠償。

4.建立責(zé)任追究與容錯(cuò)機(jī)制

明確政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境職責(zé)，對(duì)弄虛作假、隱瞞事實(shí)或者干擾、阻礙調(diào)查處理等違法行為的工作人員實(shí)施處分、責(zé)令公開(kāi)道歉、取消資格、調(diào)離崗位、撤職、甚至開(kāi)除等懲戒措施，真正做到紀(jì)律須遵守，違法必追責(zé)。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)企業(yè)違反規(guī)定、損害營(yíng)商環(huán)境的，除了實(shí)施罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰外，還應(yīng)施以信用規(guī)制。對(duì)企業(yè)虛假注冊(cè)、騙取注冊(cè)、證照過(guò)期、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、存在嚴(yán)重安全隱患的企業(yè)，依法實(shí)施行政處罰、強(qiáng)制退出機(jī)制等，并在一定時(shí)間段內(nèi)禁止登記注冊(cè)，對(duì)公司的董事、監(jiān)事、高管在一定時(shí)間段內(nèi)實(shí)施市場(chǎng)禁入。

優(yōu)化本地營(yíng)商法治環(huán)境是中國(guó)地方政府助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要路徑。⑥趙海怡：《中國(guó)地方營(yíng)商法治環(huán)境的優(yōu)化方向及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第3期。建立企業(yè)關(guān)愛(ài)容錯(cuò)機(jī)制，營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)家的依法保護(hù)，保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密，真正落實(shí)“一事不再罰”。對(duì)企業(yè)首次輕微違法，在法律法規(guī)范圍內(nèi)，以批評(píng)教育、督促整改為主，盡量免于處罰或采取下限從輕處罰。例如，蘇州市出臺(tái)《市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》，從行政處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)脑瓌t出發(fā)，對(duì)首次、輕微的違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為依法免于行政處罰。昆山市稅務(wù)局遵循合法行政、合理行政的原則，規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，日常執(zhí)法中充分運(yùn)用“首違免罰”制度，對(duì)于當(dāng)年度首次違法且及時(shí)改正的納稅人，符合條件的可以免于行政處罰。這些制度創(chuàng)新符合世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中降低“制度性交易成本”的價(jià)值取向。

5.建設(shè)法治政府和誠(chéng)信政府

營(yíng)造親清新型的政商環(huán)境，健全政商交往機(jī)制，不斷拓寬政府和民營(yíng)企業(yè)的溝通渠道。采取強(qiáng)化服務(wù)企業(yè)、規(guī)范政商交往、推動(dòng)社會(huì)共建、加強(qiáng)監(jiān)督檢查等多方面措施，厘清責(zé)任邊界、鼓勵(lì)積極作為，有效促進(jìn)形成風(fēng)清氣順的良好風(fēng)尚。厘清政府與市場(chǎng)邊界，打造精簡(jiǎn)高效的政府生態(tài)，持續(xù)實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，營(yíng)造公開(kāi)透明、公平公正的法治環(huán)境，給市場(chǎng)主體以穩(wěn)定預(yù)期。充分尊重市場(chǎng)主體的交易習(xí)慣和商事慣例，依法保護(hù)和鼓勵(lì)企業(yè)家通過(guò)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段和合法投資途經(jīng)獲取經(jīng)濟(jì)利益。政府鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，加快權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)化管理，全面梳理行政許可、行政征收、行政確認(rèn)等行政權(quán)力事項(xiàng)，通過(guò)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站對(duì)外公布。加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。在省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全面建成公共服務(wù)中心，并常年安排工作人員在崗上班，派駐公益律師現(xiàn)場(chǎng)值班，化解矛盾糾紛，提供法律援助，為群眾排憂(yōu)解難。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是追求公平競(jìng)爭(zhēng)的契約經(jīng)濟(jì)，政府法治意識(shí)淡薄，政策朝令夕改，缺乏契約精神必將影響政府形象與公信力。各級(jí)人民政府（包括基層組織）應(yīng)當(dāng)將是否及時(shí)對(duì)企業(yè)支付款項(xiàng)的情況納入營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)和中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境評(píng)估指標(biāo)。建立以“信用”為核心的監(jiān)管機(jī)制以及政府失信責(zé)任追溯和承擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化政府的誠(chéng)信意識(shí)和法制觀念，糾正“新官不理舊賬”的違約做法，對(duì)失信政府依法予以信用懲戒。

（三）公正司法，提高法院審判能力助推營(yíng)商環(huán)境法治化

對(duì)于法院在保護(hù)產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行合同方面的重要作用，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常持肯定態(tài)度。①Coase，Ronald，“The Problem of Social Cost”，Journal of Law and Economics，Ⅲ，1960.PP.1-44.發(fā)展理論認(rèn)為，同其他許多制度一樣，在有著更多富裕且受過(guò)教育人口的國(guó)家，應(yīng)當(dāng)更加重視發(fā)揮法院的作用。作為捍衛(wèi)公平正義的最后一道防線，司法對(duì)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境起著重要的保障作用，是現(xiàn)階段我國(guó)審判執(zhí)行工作的中心任務(wù)之一。

1.“金融監(jiān)管+金融審判”合作規(guī)制防控地方性金融風(fēng)險(xiǎn)

金融分業(yè)監(jiān)管模式弊端在于：當(dāng)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉、融合，特別是金融集團(tuán)化成為發(fā)展趨勢(shì)之時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)勢(shì)必要對(duì)自己不熟悉的業(yè)務(wù)行使監(jiān)管職責(zé)，其監(jiān)管效能就會(huì)面臨挑戰(zhàn)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)監(jiān)管職權(quán)交叉，也會(huì)使得原先分工比較明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生一定的沖突。

針對(duì)未依法取得放貸資格以民商借貸為業(yè)的法人、非法人組織或者自然人，建立職業(yè)放貸人名錄，向金融機(jī)構(gòu)開(kāi)放查詢(xún)，定期推送相關(guān)信息，對(duì)違規(guī)放貸的企業(yè)和個(gè)人由金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控。同時(shí)，近年來(lái)社會(huì)上的非法集資詐騙活動(dòng)日益增多，非法集資的形式越來(lái)越多樣，往往伴隨著欺詐，尤其對(duì)中老年人來(lái)說(shuō)極具誘導(dǎo)性與迷惑性。②《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定：同時(shí)具備下列四個(gè)條件的，除刑法另有規(guī)定的以外，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第176條規(guī)定的“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款”：（一）未經(jīng)有關(guān)部門(mén)依法批準(zhǔn)或者借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金；（二）通過(guò)媒體、推介會(huì)、傳單、手機(jī)短信等途徑向社會(huì)公開(kāi)宣傳；（三）承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實(shí)物、股權(quán)等方式還本付息或者給付回報(bào)；（四）向社會(huì)公眾即社會(huì)不特定對(duì)象吸收資金。未向社會(huì)公開(kāi)宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對(duì)特定對(duì)象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款。非法集資使廣大群眾蒙受?chē)?yán)重經(jīng)濟(jì)損失，引發(fā)了大量社會(huì)治安問(wèn)題，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。更為嚴(yán)重的是，非法集資活動(dòng)干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序、金融秩序。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)結(jié)合掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，梳理排查存在金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)企業(yè)，組織采取約談警示、賬戶(hù)查詢(xún)、工商管控、立案打擊等措施穩(wěn)控風(fēng)險(xiǎn)，以及早發(fā)現(xiàn)、有效處理非法集資等各類(lèi)違法犯罪行為。同時(shí)，在人員、隊(duì)伍調(diào)配方面向公安及司法機(jī)關(guān)傾斜，確保司法規(guī)制有序開(kāi)展。另外，陳案處置（司法處置階段案件）應(yīng)以司法機(jī)關(guān)為主體，嚴(yán)格在法律框架下處置涉案資產(chǎn)，以免引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)和處置失當(dāng)問(wèn)題。

2.改進(jìn)財(cái)產(chǎn)保全方式，防控民營(yíng)企業(yè)高管刑事犯罪風(fēng)險(xiǎn)，完善破產(chǎn)制度

研究發(fā)現(xiàn)，司法公正和產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)企業(yè)績(jī)效具有顯著的正向影響。①楊進(jìn)、張攀：《地區(qū)法治環(huán)境與企業(yè)績(jī)效——基于中國(guó)營(yíng)商環(huán)境調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第9期。財(cái)產(chǎn)保全對(duì)民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)影響較大。實(shí)踐中，企業(yè)因被采取財(cái)產(chǎn)保全措施而陷于困境的情況并不鮮見(jiàn)。市場(chǎng)主體提供的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保可以滿(mǎn)足執(zhí)行要求或者財(cái)產(chǎn)可以分割執(zhí)行的，不得超值查封、扣押、凍結(jié)涉案財(cái)物。對(duì)查封、扣押的財(cái)產(chǎn)，由執(zhí)法機(jī)關(guān)自行保管的，不得使用或者損毀，造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。例如在某集團(tuán)與陳某、鄭某民間借貸糾紛案中，②參見(jiàn)（2018）蘇01民終3432號(hào)上訴人陳心成、鄭雙四與被上訴人福中集團(tuán)有限公司民間借貸糾紛一案的民事判決書(shū)。南京市兩級(jí)法院通過(guò)審查，在認(rèn)定某集團(tuán)換封的理由屬實(shí)且如不換封，則可能會(huì)造成公司經(jīng)營(yíng)性困難，故在保證申請(qǐng)人合法權(quán)益的前提下，先后裁定準(zhǔn)許其換封申請(qǐng)。特別是第二次換封過(guò)程中，通過(guò)南京市中院協(xié)調(diào)，某集團(tuán)追加提供了更為優(yōu)質(zhì)的現(xiàn)金擔(dān)保，既有效保障了債權(quán)人的合法權(quán)益，又最大程度上降低了財(cái)產(chǎn)保全措施對(duì)某集團(tuán)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不利影響，較好地平衡了當(dāng)事人利益。

健全產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)機(jī)制，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事、行政和刑事“三審合一”審理機(jī)制，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，營(yíng)造創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)環(huán)境。依法查處侵犯企業(yè)商標(biāo)、專(zhuān)利、商業(yè)秘密等知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及損害企業(yè)商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)的違法行為。在南京某科技有限公司等與江蘇某咨詢(xún)服務(wù)有限公司、張某等侵害經(jīng)營(yíng)秘密糾紛案中，法院及時(shí)采取保全措施，有效減輕權(quán)利人舉證證明責(zé)任。③參見(jiàn)（2017）蘇01民初1137號(hào)之一“江蘇稅捷財(cái)稅咨詢(xún)服務(wù)有限公司侵害經(jīng)營(yíng)秘密糾紛一審民事裁定書(shū)。為充分保護(hù)原告的經(jīng)營(yíng)秘密信息，準(zhǔn)許權(quán)利人變更擴(kuò)大商業(yè)秘密范圍，對(duì)權(quán)利人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)予以充分保護(hù)，并且開(kāi)創(chuàng)性地認(rèn)定原告多家客戶(hù)交易信息即客戶(hù)名冊(cè)及原告完整的營(yíng)銷(xiāo)培訓(xùn)產(chǎn)品信息，構(gòu)成商業(yè)秘密予以保護(hù)。

為了避免企業(yè)破產(chǎn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和勞動(dòng)者家庭生活造成不利影響，依法適用破產(chǎn)和解與重整方式，準(zhǔn)許由申請(qǐng)人再注入資金恢復(fù)生產(chǎn)，通過(guò)營(yíng)業(yè)整合和資產(chǎn)重組使破產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)危為安，促進(jìn)危困企業(yè)再生，逐步恢復(fù)償債能力。司法機(jī)關(guān)應(yīng)提高破產(chǎn)清算效率，完善社會(huì)主義市場(chǎng)主體救治和退出機(jī)制。推動(dòng)設(shè)立破產(chǎn)費(fèi)用專(zhuān)項(xiàng)基金，為“無(wú)產(chǎn)可破”案件提供資金支持。管理人應(yīng)當(dāng)依法行使破產(chǎn)撤銷(xiāo)權(quán)和取回權(quán)，查找和追回債務(wù)人財(cái)產(chǎn)，維護(hù)債權(quán)人利益。例如南京中院積極落實(shí)破產(chǎn)案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制，按照“分期分批、先易后難”的原則，采取“集中+簡(jiǎn)化”模式，以產(chǎn)業(yè)集團(tuán)為單位，采取打包搖號(hào)方式隨機(jī)選任破產(chǎn)管理人，④參見(jiàn)南京香精香料廠等四起破產(chǎn)清算案，（2018）蘇01破15號(hào)之二、（2018）蘇01破16號(hào)之二、（2018）蘇01破17號(hào)之四、（2018）蘇01破18號(hào)之三。并在法律框架內(nèi)簡(jiǎn)化程序環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化審查流程，加快審理進(jìn)度，為“僵尸企業(yè)”出清提供了有益的范本，為高效推動(dòng)低效劣質(zhì)企業(yè)有序退出市場(chǎng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了有力司法保障。

3.健全多元化糾紛解決機(jī)制，提高法院審判能力

以商事糾紛化解便利化為導(dǎo)向，加強(qiáng)訴訟與調(diào)解、仲裁、公證在程序安排、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的對(duì)接合作，在健全公正的司法審判系統(tǒng)的同時(shí)，引導(dǎo)商主體運(yùn)用調(diào)解、仲裁等方式化解糾紛。完善商事糾紛多元化解機(jī)制，拓展民營(yíng)企業(yè)維權(quán)服務(wù)平臺(tái)，形成妥善化解涉民營(yíng)企業(yè)矛盾糾紛的合力。堅(jiān)持非訴糾紛解決機(jī)制優(yōu)先適用，引導(dǎo)企業(yè)以較小成本多渠道、多途徑解決矛盾糾紛。加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)、仲裁機(jī)構(gòu)等合作，擴(kuò)大法院常駐調(diào)解機(jī)構(gòu)數(shù)量，推動(dòng)涉企糾紛實(shí)質(zhì)性化解。以實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值為指引，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判工作，壓縮知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件審理周期，依法適用法定賠償金制度，激勵(lì)民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。商事審判應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，探索審判權(quán)效率運(yùn)行機(jī)制，以減少審判周期。辦理涉及民營(yíng)企業(yè)案件堅(jiān)持依法平等保護(hù)原則，提高涉企執(zhí)行案件辦理質(zhì)量，及時(shí)兌現(xiàn)勝訴企業(yè)合法權(quán)益。充分發(fā)揮法院裁判文書(shū)詳盡說(shuō)理消弭不滿(mǎn)情緒的應(yīng)有作用，使當(dāng)事人理解并服從法律、養(yǎng)成守法習(xí)慣，從整體和源頭上優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。突出司法裁判的規(guī)范指引作用，營(yíng)造公平、透明、可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境，讓民營(yíng)企業(yè)家專(zhuān)心創(chuàng)業(yè)、放心投資、安心經(jīng)營(yíng)。完善關(guān)涉民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的民事、行政、刑事審判的司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，讓市場(chǎng)主體在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。