我國PPP模式的功能異化、根源與解決方案

陳婉玲，胡瑩瑩

（華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620）

一、前 言

2014年，財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》 （ 財金〔 2014 〕76號），鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配合公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中央政府推行PPP模式的政策初衷。但本輪PPP熱潮除了上述深化改變的背景之外，還有一個現(xiàn)實動因?

規(guī)范地方政府舉債融資機制，化解地方政府債務(wù)危機，中央政府在剝離地方政府各類投融資平臺的同時，大力推廣使用政府與社會資本合作模式履行公共服務(wù)供給責(zé)任。①國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔 2014 〕43號）要求建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，包括剝離地方政府所屬的各類投融資平臺（即所謂的“關(guān)閉后門”），允許地方政府發(fā)行一般債券和專項債券，推廣使用政府與社會資本合作模式（即所謂的“打開兩扇前門”）?，F(xiàn)實的情況是，地方政府借助PPP模式的融資功能實現(xiàn)建設(shè)資金籌集并拉動投資成為本輪熱潮的重點，這直接導(dǎo)致PPP制度功能的異化和亂象叢生。2017年下半年，政府雖然在很短的時間內(nèi)建立PPP項目的正負面清單制度和管理庫制度，但實踐中將PPP等同于政府投融資工具的認識已經(jīng)固化。目前，PPP模式已然成為我國地方政府實現(xiàn)大型基建項目投資的融資工具，PPP不僅淪為國企的盛宴，②根據(jù)統(tǒng)計，我國PPP落地示范項目社會資本中民企占比維持在39%左右，而國企占比始終保持在54%上下，數(shù)據(jù)詳見《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫報告》，http://www.cpppc.org/zh/pppjb/9120.jhtml，訪問日期：2019年12月1日。PPP項目運作也帶有明顯的債權(quán)投資特征，在PPP項目數(shù)量和投資額都達到高峰的同時，地方政府債務(wù)再次出現(xiàn)峰值。①《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》披露，截至2017年6月末，全國入庫項目1.36萬個，累計投資額16.3萬億元。而審計署報告披露，截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，與2010年底相比，增長率為43.2%，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為80.5%，引發(fā)地方政府財政可持續(xù)性擔(dān)憂，http://www.cpppc.org/zh/pppjb/9120.jhtml，訪問日期：2019年12月2日?！肮胶献鳌钡睦硐胱兂伞皣罂駳g”的現(xiàn)實，“緩解地方債務(wù)”的目標再度陷入“地方債務(wù)危機”的泥塘，為何我國的PPP模式出現(xiàn)了“橘生淮南，淮北為枳”的困境？

國外學(xué)者大都將PPP異化現(xiàn)象作為一種運營風(fēng)險加以解析，Cebotari（2008）認為政府借助PPP進行不恰當(dāng)?shù)娜谫Y，極易成為地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險，同時對財政的持續(xù)性產(chǎn)生威脅；②Cebotari A.，Contingent Liabilities：Issues and Practice，International Monetary Fund Working Paper，2008.Ismail和Harris（2014）則認為PPP異化為政府融資工具是政府自利性目標對項目審核運營的俘獲。③Ismail S，Harris F A.，Challenges in Implementing Public Private Partnership（PPP） in Malaysia，Built Environment Project & Asset Management，2014，163（3）：5-10.國內(nèi)學(xué)者對PPP異化的研究大多是描述性的，仍然停留于對PPP功能異化具體表現(xiàn)形式的羅列，但PPP模式成為地方政府的新融資渠道是共識。盧護鋒和鄒子?xùn)|（2018）認為地方政府異化PPP項目的行為實際上是當(dāng)前制度環(huán)境與壓力形成的政府自我驅(qū)動；④盧護鋒、鄒子?xùn)|：《PPP項目異化的結(jié)構(gòu)性誘因與矯正機制研究：基于政府治理視角》，《現(xiàn)代財經(jīng)》2018年第9期。王姣（2018）則從國家、地方政府、社會資本三維制度邏輯的角度觀察PPP制度實踐進程中的異化現(xiàn)象。⑤王姣：《政府與社會資本合作模式異化現(xiàn)象：基于多重邏輯的分析》，《地方財政研究》2018年第12期。盧護鋒和鄒子?xùn)|的研究雖然涉及PPP的治理環(huán)境，但是主要圍繞政府行為邏輯展開；相較而言，王姣的研究更加符合PPP模式多元主體參與的特性，但主要以PPP政策等正式制度執(zhí)行過程的異化為切入點，闡述不同行為主體對PPP制度發(fā)展的影響。目前，相關(guān)研究缺乏對PPP功能異化根源的深入探討，對地方政府在我國PPP政策執(zhí)行、項目建設(shè)運營中的實際主導(dǎo)作用未能從理論上給予關(guān)注。

我國大規(guī)模推廣PPP模式屬于典型的制度移植，制度移植的核心是內(nèi)涵而不是形式，受文化和制度環(huán)境的影響，必須對移植體進行適當(dāng)變形和創(chuàng)新才能夠適應(yīng)新的環(huán)境。⑥李新教授認為制度陷阱是指根植本土的規(guī)范與推行的外來規(guī)范之間的制度沖突有時會造成沒有生命力的制度，出現(xiàn)穩(wěn)定的但無效的非均衡狀態(tài)。參見李新：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的制度移植與非正式制度約束》，《財經(jīng)研究》2008年第9期。我國PPP制度功能異化為地方政府舉債工具存在兩方面的原因：一是發(fā)源于西方的公共服務(wù)公私合作模式與我國社會經(jīng)濟環(huán)境的不適應(yīng)性；二是在調(diào)整不適應(yīng)性的制度創(chuàng)新過程中，地方政府作為關(guān)鍵的制度創(chuàng)新者存在“行為悖論”，前者是各個國家制度移植的共性問題，后者則是我國特殊的制度創(chuàng)新環(huán)境所致，綜合來說，都體現(xiàn)出供體制度與受體國家制度環(huán)境的兼容程度。本文認為，既然地方政府在PPP制度創(chuàng)新中起著關(guān)鍵性作用，只有建立地方政府行為約束與激勵機制，規(guī)范地方政府PPP制度調(diào)適與創(chuàng)新路徑才是長久之計。本文的研究重點為：（1）通過對PPP制度內(nèi)核的追溯，發(fā)現(xiàn)其與我國正式制度、非正式制度不兼容的原因和破解路徑；（2）通過對地方政府在PPP制度創(chuàng)新中的特殊角色和行為悖論的分析，尋找PPP制度功能異化的根源，為排除PPP在我國的適應(yīng)性障礙提供依據(jù)；（3）根據(jù)PPP功能異化的制度性因素，提出要以協(xié)調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域央地關(guān)系為核心，對地方政府制度創(chuàng)新進行激勵與約束，推動獨立的專業(yè)化技術(shù)或咨詢服務(wù)力量發(fā)展，引導(dǎo)PPP模式在地方政府制度競爭中走向健康規(guī)范的發(fā)展之路。

二、制度移植陷阱：PPP模式與我國制度環(huán)境的不適應(yīng)性

諾斯（1994）認為制度是由一系列正式約束（又稱正式制度）、社會認可的非正式約束（亦稱為非正式制度）及其實施機制所構(gòu)成。①正式約束又稱正式制度，是由公共權(quán)威機構(gòu)或由有關(guān)各方共同制定，具有強制力的政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約等。非正式約束又稱非正式制度，是人們在長期交往中無意識形成的，具有持久生命力，并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分，主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)性、意識形態(tài)等因素。參見[美]道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店出版社1994年版，第50-74頁。在制度移植的情境中則意味著新植入的正式制度只有與受體國家的制度（包括非正式制度和正式制度）相兼容才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。如果被移植的制度不能與受體國家的文化傳統(tǒng)或制度結(jié)構(gòu)相吻合，制度移植往往會變形，甚至低效，②盧現(xiàn)祥、朱巧玲：《論發(fā)展中國家的制度移植及其績效問題》，《福建論壇·人文社會科學(xué)版》2004年第4期。進而導(dǎo)致“制度陷阱”（Institutional Trap）的形成。③“制度陷阱（Instituional Trap）”的概念最早由俄羅斯學(xué)者Victor M.Polterovich根據(jù)20世紀90年代俄羅斯的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗提出，參見Victor M.Polterovich，“Instituional Traps and Transition”，1999，http://www.Cemi.Rssi.ru/rus/publicat/e-pubs/ep99003.pdf。我國學(xué)者劉燕將轉(zhuǎn)型國家“制度陷阱”描述為：市場化推進初期使社會財富與整體福利有所增長，但其后混亂的政治經(jīng)濟制度、潛規(guī)則、價值觀共同導(dǎo)致稀缺資源非生產(chǎn)性使用，經(jīng)濟增長、公民福利、安全與幸福度隨之下降，衰退超過之前的增長，社會進入一個“漏斗狀”的“陷阱”之中。參見劉燕：《俄羅斯轉(zhuǎn)型教訓(xùn)與啟示：基于制度陷阱問題的分析》，《思想戰(zhàn)線》2012年第4期。作為西方國家民營化及公共服務(wù)改革的產(chǎn)物，PPP制度在我國的引進，也要接受我國制度環(huán)境的“兼容性”考驗，PPP模式在本土化實踐中的功能異化表明PPP的制度移植與我國正式與非正式制度存在不適應(yīng)性。

首先，PPP模式制度內(nèi)核與我國非正式制度傳統(tǒng)不相容。“公私合作制是通過契約約束機制明確公、私各方的具體權(quán)利和義務(wù)，其本質(zhì)是政府以市場方式尋找匹配的合作伙伴”。④陳婉玲：《公私合作制的源流、價值與政府責(zé)任》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2014年第5期。這種契約約束機制的不同層次和不同形態(tài)體現(xiàn)在三方面：平等合作的契約精神和理念；交易慣例、協(xié)商機制等市場契約規(guī)則；契約法制度。這些正式制度和非正式制度都是PPP制度賴以產(chǎn)生的基礎(chǔ)。然而，非正式制度的借鑒存在難度，“正式制度可以從一個國家移植到另一個國家，但與之相適應(yīng)的非正式制度由于其內(nèi)在的傳統(tǒng)根性和歷史沉淀，其可移植性較差，它取決于文化遺產(chǎn)對移植對象的相容程度”。⑤熊必軍：《試論非正式制度》，《湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報》2005年第1期。雖然經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國已初步形成市場經(jīng)濟的契約精神和較為完善的契約約束機制，但政府與社會資本的平等合作關(guān)系尚處于觀念培育和制度摸索過程。

PPP的制度內(nèi)核是私主體間的平等合作關(guān)系在公私合作領(lǐng)域的延伸，是“異質(zhì)性”⑥私主體之間在價值取向（逐利）、權(quán)力配置（平等的權(quán)利義務(wù)）、行為約束（外部法律、政策、慣例、理念）上基本是相同的，其開展平等合作所存在的障礙不同于公私合作。主體間的平等合作，公私部門之所以能夠合作，是基于對提高公共服務(wù)供給效率的共識。PPP制度的誕生是西方國家在公共服務(wù)領(lǐng)域變革中，重新厘定政府與市場邊界及其互動關(guān)系的產(chǎn)物。公共產(chǎn)品理論對私人物品與公共物品作了劃分，并認識到市場在公共產(chǎn)品供給上的缺陷，從而界定了政府與市場在產(chǎn)品提供上的“專屬領(lǐng)域”?！白再Y本主義文明產(chǎn)生以來，西方社會政府與市場的邊界就是涇渭分明的”，⑦Wayne Parsons，Public Policy，An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis，Aldershot，UK：Edward Elgar，1995：77.西方國家公共服務(wù)變革與這種根深蒂固的公私分野觀念密不可分?，F(xiàn)代社會，隨著政府職能日益多元化，從刺激經(jīng)濟、維護市場競爭秩序到緩解就業(yè)和貧富差距問題，政府的支出責(zé)任不堪重負，兼之政府本身的官僚主義、權(quán)力尋租、效率低下等問題，由政府“壟斷”公共服務(wù)的方式不能回應(yīng)社會對多樣化公共服務(wù)的需求，市場力量被寄予新的期待，公共服務(wù)領(lǐng)域的公私合作模式應(yīng)運而生，這種平等合作的觀念基礎(chǔ)是政府對“己方之劣勢”的認識和“彼方之優(yōu)勢”的尊重。

反觀我國，民眾對公共服務(wù)供給的政府主導(dǎo)模式具有較強的依賴性，這在文化傳統(tǒng)上是有深厚的歷史承繼性的。馬克思對東方社會中央集權(quán)專制制度有過經(jīng)典解釋，即“在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生資源的聯(lián)合，所以就迫切需要中央集權(quán)的政府來干預(yù)，因而亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟職能，即舉辦公共工程如水利事業(yè)、廟宇、金字塔和長城修筑等等職能”。①馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社1965年版，第145頁。我國歷史上封建統(tǒng)治階段所渲染的“君權(quán)神授”“以德配天”等維護專制統(tǒng)治的價值理念，在客觀上對統(tǒng)治者承擔(dān)公共工程以及公共服務(wù)提出了政治和道德要求，在主觀上則強化了被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者的依賴性或依附性。這種集權(quán)機制和從屬心理，最大限度地排除了非國家的政治勢力與利益集團（其他社會成員）在經(jīng)濟制度變遷中的影響，②孔涇源：《中國經(jīng)濟生活中的非正式制度安排》，《經(jīng)濟研究》1992第7期。剝奪了其他社會成員培養(yǎng)自治和參與能力的機會。這種傳統(tǒng)在公共服務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)，一方面是政府壟斷公共服務(wù)供給的制度現(xiàn)實和民眾對政府干預(yù)的心理認同；另一方面是私人部門缺乏參與大型公共服務(wù)項目建設(shè)和運營的能力，社會對私人部門的信心不足。在我國，私主體間的平等合作理念向公私合作領(lǐng)域發(fā)展存在觀念障礙并缺乏實踐基礎(chǔ)。

其次，PPP模式與我國政治、經(jīng)濟生態(tài)亦存在沖突。我國PPP制度移植的低效不僅與我國的集權(quán)傳統(tǒng)和政府管制的父愛主義思維有關(guān)，還因為作為一種供給模式，其制度效力受到所有制結(jié)構(gòu)和政府職能分工等政治、經(jīng)濟因素的影響。諾斯（1995）在闡述制度變遷理論時分析了經(jīng)濟市場與政治市場的關(guān)系，指出“政治市場的效率是產(chǎn)權(quán)是否有效這一問題的關(guān)鍵”，③[美]道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店出版社1994年版，第71頁。即資源配置方式?jīng)Q定于產(chǎn)權(quán)制度安排，而產(chǎn)權(quán)制度安排決定于具有權(quán)威性的政治制度安排。我國國有經(jīng)濟占主體地位的所有制結(jié)構(gòu)對PPP模式的制度安排產(chǎn)生了深刻的影響，將社會資本合作方的范圍拓寬至國有企業(yè)就是對這種所有制結(jié)構(gòu)特征的適應(yīng)性調(diào)整，這種調(diào)整造成了PPP實踐的走樣。將國有企業(yè)納入社會資本范疇，一方面是由于我國國有經(jīng)濟占主體地位且體量龐大，且很大一部分國有企業(yè)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并按照市場規(guī)則從事營利活動；另一方面則是因為PPP項目主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域過去一直由央國企承擔(dān)，各類央國企積累并聚集了大量的專業(yè)知識、管理經(jīng)驗、人才隊伍，相較于私人資本，政府與國有企業(yè)在價值取向、行為方式、合作經(jīng)驗上更具有契合性。但是這種契合性以及由此帶來的PPP項目市場競爭環(huán)境必然是不公平的，即政府難以通過真正的市場方式尋找匹配的合作方。

我國政府權(quán)力科層存在中央政府的“規(guī)整劃一”與地方政府的“自由裁剪”特點，各級政府及其部門之間的職能分工不明、多頭管理也是PPP實施困境的主要因素。尤其是發(fā)展改革部門和財政部門在PPP模式管理上的“雙軌制”，④發(fā)改委主導(dǎo)“用戶付費類”PPP制度體系，財政主管部門主導(dǎo)“政府付費類”PPP制度體系。導(dǎo)致PPP項目的制度安排和價值判斷存在很大差異。PPP模式作為內(nèi)在協(xié)調(diào)的合作制度，需要一種統(tǒng)一有序的政策指導(dǎo)和規(guī)則體系，盡管以讓渡“公共服務(wù)裁量權(quán)”為手段的“私人參與、公私合作、公私協(xié)商、公私共治”等多元公共服務(wù)治理模式已經(jīng)成為改革追逐的目標，但政府職能的科學(xué)分工、定位與協(xié)調(diào)，首要得依靠政府自上而下的自我革命，否則，政府部門的權(quán)力競爭和利益博弈將使得PPP模式的具體實施無所適從。

另外，PPP模式的制度移植在我國尚缺乏充分的配套性技術(shù)支撐。實際上，20 世紀90年代，我國基建領(lǐng)域就存在以吸引外資為主的公私合作BOT（Build-Operate-Transfer）模式，但無論是BOT中的外資方，還是PPP中的私人投資者（包括外資方），在央國企共同參與角逐的情況下，他們始終是配角，究其原因，在于公共部門若選擇私人部門作為合作伙伴，既要承擔(dān)制度實施責(zé)任，還要兼顧私人部門投資利潤，監(jiān)督私人部門建設(shè)運營行為，這將比與央企國企合作付出更加高昂的合作技術(shù)成本。以PPP項目融資技術(shù)為例，基于我國私人部門融資存在體制性障礙的現(xiàn)實，如果政府選擇私人部門作為社會資本方，融資結(jié)構(gòu)的安排對合作雙方而言都是難以逾越的難題，政府面臨為私人資本融資增信的政治、法律風(fēng)險和承擔(dān)私人資本融資失敗的兜底風(fēng)險，而融資技術(shù)安排不當(dāng)將導(dǎo)致公私合作失敗，進一步影響PPP項目的有效開展。①曾在2018民企PPP中標榜單上高居第二位的“北京東方園林環(huán)境股份有限公司”，因盲目跟進PPP項目而陷入融資債務(wù)危機，為化解危機，其實際控制人何巧女夫婦將5%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給朝陽國資委旗下企業(yè)。詳見《何巧女“告別”東方園林，“女首富”在突圍后謝幕》，https://mp.weixin.qq.com/s/x2SOLXgl2LIP50TGfk9owA，訪問日期：2019年11月2日。

除了融資的結(jié)構(gòu)安排之外，公私合作需要解決的技術(shù)支撐條件還包括物有所值定量評價技術(shù)、財政承受能力論證技術(shù)、項目績效考核技術(shù)、項目資產(chǎn)證券化技術(shù)，等等，它們是制度移植的配套性和適應(yīng)性條件。PPP項目具有長期性和系統(tǒng)性，完全不同于一次性交易或合約，其合作秩序是不確定的，合同安排亦是復(fù)雜的，無論是項目識別階段的PPP模式價值考量，還是項目運行的績效評價和過程監(jiān)督，PPP模式的具體實施都離不開上述技術(shù)條件的相互作用和支撐。英國作為PPP模式的發(fā)源地，PPP項目規(guī)模及適用領(lǐng)域都在世界上處于領(lǐng)先地位，這離不開其嫻熟的PPP模式技術(shù)運作和完善的管理評價體系。對我國政府而言，雖然與央國企的結(jié)合能夠通過行政命令和隸屬關(guān)系減少這些合作技術(shù)的設(shè)計和實施成本，但也降低了政府對制度移植配套性技術(shù)支撐條件的建設(shè)熱情與步伐。

綜上所述，從整體來看，PPP制度移植低效是因為與我國制度環(huán)境存在不適應(yīng)性。②制度環(huán)境是指一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配關(guān)系的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則，實質(zhì)上是“基礎(chǔ)性制度安排”，它決定和影響其他的制度安排（具體制度安排或次級制度安排）。從制度的構(gòu)成看，制度環(huán)境既包括政治、經(jīng)濟、法律等正式制度，還包括意識形態(tài)、文化傳統(tǒng)等影響一國制度安排的非正式制度。詳見[美]L.E.戴維斯，D.C.諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，載[美]R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英譯.上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第270-271頁。發(fā)源于西方國家的PPP模式，其賴以存在的制度環(huán)境是脫胎于資產(chǎn)階級革命的自由市場和有限政府所形成的民主憲政，以及維持資本主義的法律制度和自由主義契約精神。而在我國，公共服務(wù)“行政供給”思維根深蒂固，國民在公共物品消費問題上對國家（政府）有強烈的依賴性。由于在短時間整體塑造形成“政府理性克制、市場專業(yè)獨立、社會自治和諧”的公私合作制度環(huán)境成本較大，因此，要實現(xiàn)PPP制度的真正價值，只有對PPP制度的內(nèi)容及其運用作出創(chuàng)新性的修正，才能迸發(fā)其生命力，這也是各國制度移植通常會采用的手段。但制度的創(chuàng)新同樣受制度環(huán)境的制約，在我國，地方政府作為制度創(chuàng)新的行動者，對PPP的發(fā)展方向和實施效果產(chǎn)生了重大的影響。

三、制度創(chuàng)新困境：PPP制度本土化過程中的地方政府行為悖論

諾斯（1971）將制度變遷主體劃分為政府、團體和個人三類，并根據(jù)他們在制度變遷過程中的不同作用，將他們區(qū)分為“初級行動集團”和“次級行動集團”。③[美]L.E.戴維斯，D.C.諾斯.《制度變遷的理論：概念與原因》，載[美]R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英譯.上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第271-272頁。但諾斯制度變遷理論中的“政府”是個整體概念，并未區(qū)分中央政府和地方政府，更未涉及兩者在行為邏輯和利益目標上的差異。而在我國，地方政府在制度變遷過程中扮演著特殊的“二元角色”。陸建新（1997）認為，“地方政府存在行為悖論，中國的制度創(chuàng)新一方面離不開地方政府的介入與參與，且可能成為正面推動制度創(chuàng)新的積極力量；另一方面，地方政府的介入與參與又極易導(dǎo)致制度創(chuàng)新的目標偏差和效率損失”。④陸建新：《中國制度創(chuàng)新中的地方政府行為悖論研究》，中國人民大學(xué)博士學(xué)位論文1997年，第43頁?？梢?，地方政府的“二元角色”具有兩種含義：第一種含義是在不同情況下，它既可能是制度創(chuàng)新的“次級行動集團”，又可能成為制度創(chuàng)新的“初級行動集團”；第二種含義是地方政府行為既可能是制度創(chuàng)新的正向推動者，也可能是制度創(chuàng)新的“機會主義”行為者。地方政府“二元角色”行為邏輯的動因在于其存在獨立的目標函數(shù)和利益取向，當(dāng)中央政府在制度成本和組織能力上具有優(yōu)勢和權(quán)威時，地方政府充當(dāng)“次級行動集團”的角色，被動地協(xié)助并落實中央政府制度創(chuàng)新意圖；當(dāng)發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新將帶來自身利益的增加時，地方政府會逐漸成為積極推動制度變遷的“初級行動集團”，即地方政府在制度變遷中的角色轉(zhuǎn)換追隨其目標函數(shù)和利益偏好而變動。可見，地方政府“對于無論是自發(fā)的還是強制的制度變遷都具有按照自身利益設(shè)置或修改制度的能力”，①李懷、鄧韜：《制度變遷主體理論創(chuàng)新及其相關(guān)反應(yīng)研究》，《經(jīng)濟學(xué)家》2013年第9期。這種能力在我國PPP實踐中體現(xiàn)為中央政府雖然是PPP模式的主導(dǎo)者，即制度創(chuàng)新的“初級行動集團”，但PPP制度的具體推進則主要依賴地方政府這個“次級行動集團”，因而地方政府對PPP的價值認知和實際操作影響PPP政策的實施效果和PPP模式的發(fā)展走向，并直接導(dǎo)致PPP功能異化現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（1）地方政府將PPP視為地方融資平臺的替代品。PPP是地方政府融資平臺公司與政府剝離后，中央政府為實現(xiàn)預(yù)算制度改革和地方債改革而推出的新型投融資機制，與傳統(tǒng)項目融資依賴政府投資信用不同，它主要以公共服務(wù)項目的運營及其可預(yù)期的收益安排融資。但在實踐中，由于項目融資技術(shù)、社會資本融資途徑等市場融資體系的不健全，資金提供者對有政府信用或國企信用背書的項目表現(xiàn)出明顯的偏好，導(dǎo)致各地PPP項目資金籌措中明股實債、政府兜底、固定回報等變相操作不斷，地方政府不斷突破財政預(yù)算紅線，政府隱性債務(wù)激增。

（2）地方政府選擇國有企業(yè)作為合作方的偏好導(dǎo)致民企參與率低，PPP模式的“公私合作”名不符實。實際上，“民營資本參與率不高”的困境早在2016年底就被財政部列為PPP模式亟待解決的瓶頸問題。雖然國務(wù)院、財政部多次發(fā)文，通過獎勵機制鼓勵和引導(dǎo)有實力的民企參與PPP項目，②例如；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號）提出“鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)”；《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦〔2018〕101號）提出“積極鼓勵民間資本參與補短板項目建設(shè)”；《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）提出“鼓勵民資和外企參與，加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度，向民營企業(yè)推介政府信用良好、項目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持”等。但仍未能充分激發(fā)民資民企熱情，PPP落地示范項目中國企和民企的占比變化甚微。不可否認的是，地方政府與央國企開展合作為實現(xiàn)政府信用融資提供了足夠的空間，進一步催生了央國企在大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新的壟斷地位的形成，同時，對私人資本形成擠出效應(yīng)，阻礙了民間資本的投資活力。

（3）地方政府重視公共服務(wù)的前期建設(shè)而非后期運營。無論是地方政府出于拉動投資的現(xiàn)實需求，還是地方官員出于政績的考量，大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金快速到位成為PPP項目啟動的首要目標。“重建設(shè)輕運營”是我國PPP項目目前普遍存在的問題，這是對PPP制度功能的“選擇性割裂”。近期將PPP與專項債結(jié)合的政策導(dǎo)向也進一步說明，基于各類PPP項目前期建設(shè)資金壓力，政府著力于項目前期建設(shè)資金的籌集而忽略了對項目后續(xù)運營的重視，且政府支出來源出現(xiàn)由一般性公共預(yù)算擴大至政府性基金的傾向。但是，PPP項目融資效率體現(xiàn)并融合于運營效率中，“無運營即無效率”，地方政府對PPP制度功能的簡化阻礙了社會資本運營能力的建設(shè)，導(dǎo)致我國公共服務(wù)供給效率改革目標發(fā)生偏離。

（4）地方政府將專業(yè)技術(shù)中介機構(gòu)視為實現(xiàn)項目合規(guī)的形式工具。PPP項目的健康發(fā)展，其全生命周期都離不開專業(yè)化的咨詢服務(wù)，包括項目啟動前的“兩案一評”，到項目運營階段的績效考核、監(jiān)督檢查，再到項目移交階段的驗收。由于缺乏PPP咨詢服務(wù)的準入規(guī)范和行業(yè)規(guī)范，目前許多PPP中介或咨詢機構(gòu)不具備PPP項目工程、財務(wù)、法律等專業(yè)能力。地方政府出于短期快速融資的功利目的，其對業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)機構(gòu)的選擇并非為項目的可行性和健康運營考量，而是以項目“闖關(guān)”或套取獎補為出發(fā)點，導(dǎo)致PPP咨詢領(lǐng)域存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，權(quán)威而中立的PPP咨詢或技術(shù)服務(wù)行業(yè)難以健康發(fā)展。

地方政府背離中央政府推廣PPP制度的初衷，①根據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號文）規(guī)定，中央政府推廣運用政府和社會資本合作模式的目的在于“通過民間資本參與投資的多元化資金投入機制拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，改善財政預(yù)算收支管理，深化財稅體制改革，以期實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進國家治理能力現(xiàn)代化”。將PPP制度的多元價值“創(chuàng)新”成單一的融資功能，這是地方政府“雙向代理角色”沖突的結(jié)果，即地方獨立利益維護者對中央政府代理者的角色侵蝕。始于20世紀80年代的“放權(quán)讓利”活動改變了地方政府的角色定位和行為方式，“放權(quán)”讓地方政府擁有了比過去更多的資源配置權(quán)，獲得了實現(xiàn)地方經(jīng)濟利益最大化的手段；“讓利”使地方政府逐漸演變成為一個具有獨立經(jīng)濟效應(yīng)和目標函數(shù)的利益主體，具有了追求本地經(jīng)濟利益最大化的動機，以及發(fā)現(xiàn)并追逐潛在獲利機會進行制度創(chuàng)新的動力。②張顯未：《中國制度變遷中的地方政府角色演變》，《經(jīng)濟問題探索》2010年第4期?！胺艡?quán)讓利”同樣對中央政府的治理機制形成倒逼，為了實現(xiàn)調(diào)控地方政府行為的目的，中央政府在“放權(quán)讓利”的同時又采取“集權(quán)性質(zhì)”的財政體制強化其資源配置權(quán)力。其結(jié)果是“調(diào)增中央稅收收入，大頭支出下移地方政府”，③趙福軍、王逸輝：《政府行為、財政體制變遷方式與中國縣鄉(xiāng)財政困難》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2007年第1期。地方政府成為公共服務(wù)支出的主要負擔(dān)者，這直接導(dǎo)致地方政府財政收入與公共服務(wù)支出責(zé)任不相匹配的困境。目前，公共服務(wù)供給能力（主要從數(shù)量上考察）是地方政府經(jīng)濟競爭和地方官員政治晉升的重要籌碼，政治升遷的內(nèi)在激勵外化為地方政府對公共服務(wù)的短期集中投入，這是長期性的PPP投資項目呈現(xiàn)出“短期投資、快速落地”特點的重要根源之一。中央政府公共服務(wù)均等化目標與地方政府公共服務(wù)供給競爭目標之間的沖突，本質(zhì)上是央地關(guān)系在公共服務(wù)治理領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性危機，④央地關(guān)系的協(xié)調(diào)性危機是指中央政府與地方政府間無法在治理目標、利益甚至組織上協(xié)調(diào)一致，危及縱向政治制度穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。參見朱成燕、儲建國：《央地關(guān)系的協(xié)調(diào)性與當(dāng)代中國縱向政治制度變遷——基于對制度變遷廣義理論的反思》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第4期。中央政府推出PPP制度的原意就是為了理順央地財政關(guān)系，化解地方政府公共服務(wù)支出壓力，減少地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，⑤國務(wù)院于2016年8月24日頒布的《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)c49號）規(guī)定，由中央政府負責(zé)體現(xiàn)國家主權(quán)、維護市場統(tǒng)一以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務(wù)，并由中央財政提供經(jīng)費支持；由地方政府負責(zé)地區(qū)性的基本公共服務(wù)，中央給予地方相應(yīng)的財政經(jīng)費；由中央和地方共同承擔(dān)跨區(qū)域的基本公共服務(wù)。省及省級以下地方政府的財政事權(quán)劃分參照中央與地方的劃分原則，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移，避免將過多的支出責(zé)任交由基層政府承擔(dān)。但政策紅利卻被地方政府囊入融資、舉債的“腰包”。

四、PPP制度回歸本源的解決思路

鑒于西方國家PPP模式與我國制度環(huán)境的不兼容，矯正我國PPP制度功能異化現(xiàn)象首先必須建立在對我國制度變遷主要是政府“供給主導(dǎo)型”，而非市場“需求誘致型”的理性認識基礎(chǔ)上，雖然“我國改革的深化必然受到制度需求的影響，但在更大程度上受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟秩序下提供新的制度安排的能力和意愿”，⑥楊瑞龍教授提出中國向市場經(jīng)濟體制漸進過渡依次經(jīng)過供給主導(dǎo)型、中間擴散型和需求誘致型制度變遷的三階段假說并進行論證分析，該成果被認為處于中國制度經(jīng)濟學(xué)研究的前沿?！靶枨笳T致型”即“由一個人或一群人在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行的”自下而上的制度變遷方式，而在“供給主導(dǎo)型”制度變遷中，“權(quán)力中心的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素”，中間擴散型制度變遷方式，是指具有獨立利益的地方政府充當(dāng)制度變遷“第一行動集團”的制度變遷方式。參見楊瑞龍：《論制度供給》，《經(jīng)濟研究》1993年第8期；楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟研究》1998年第1期。即PPP模式作為一種強制性制度安排，無論正式與非正式規(guī)則都離不開政府的作用。①胡書東：《論政府主導(dǎo)的中國制度變遷》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2010年第6期。更為重要的是，在制度變遷過程中，地方政府因信息優(yōu)勢在一定程度上架空了中央政府的主導(dǎo)地位，又因權(quán)力優(yōu)勢限制了微觀主體的話語權(quán)，決定著制度變遷的具體實施，中國制度變遷的推進甚至取決于“地方政府的同意和支持”。②LI，H.，Government’s Budget constraint，competition and privatization：Evidence from China’s Rural Industry，Journal of Comparative Economics，2003，31（4）：502.因此，PPP制度功能異化的扶正糾偏，必須以協(xié)調(diào)央地關(guān)系為核心，采取激勵和約束相結(jié)合的手段引導(dǎo)地方政府進行公共服務(wù)供給制度創(chuàng)新與競爭才能收到成效。

（一）目標導(dǎo)向：強化PPP制度的約束性指標體系

1.協(xié)調(diào)央地的不同目標函數(shù)

中央政府與地方政府在公共服務(wù)改革上存在不同的目標函數(shù)，這是我國PPP制度推行過程中必須面對的現(xiàn)實問題。地方政府作為PPP政策具體實施者，“夾帶”實現(xiàn)本地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目快速投入并拉動投資的自利傾向，直接導(dǎo)致我國PPP制度功能異化為地方政府的舉債工具。因而，約束地方政府自利行為的負外部性，促使其行動與中央政府政策目標保持一致性是PPP回歸本源的關(guān)鍵。

第一，必須完善地方政府公共服務(wù)考核指標。設(shè)定公共服務(wù)考核指標的目的在于促進由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。但由于信息不對稱和量化技術(shù)障礙，這種縱向問責(zé)機制在“塑造地方政府行為時天然地具有選擇性特征”，③郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。容易出現(xiàn)地方政府履職的隨意性和機會主義傾向。因而，在“PPP條例”出臺之前，必須明確PPP制度目標的頂層設(shè)計，建立以公共服務(wù)供給效率提升為導(dǎo)向的政府考核目標，重視對PPP項目的物有所值、運營效率、財政支出節(jié)約等量化指標的貫徹和落實，減少地方政府“自由操作”或“變相規(guī)避”的空間。

第二，增加干部管理和考核中的公共服務(wù)評價內(nèi)容。地方政府考核不能等同于地方政府官員考核，地方政府作為一個機構(gòu)整體與地方政府官員具有不同的行為目標和價值取向，由于地方政府自身不具有表達能力，其行為不可避免地受官員對政績和福利最大化追求目標的轄制，即地方政府決策層的集體素質(zhì)決定了地方政府行為的合理性。為此，地方政府官員特別是主要官員的升遷必須與本地區(qū)公共服務(wù)項目（包括PPP項目）的質(zhì)量掛鉤，嚴防腐敗、尋租和不作為等對PPP健康發(fā)展的侵襲。

第三，強化地方公共服務(wù)建設(shè)的信息管理。公共服務(wù)考核指標模糊雖然與公共服務(wù)項目分類、評價、考核的復(fù)雜性和不確定性有關(guān)，但更多的是由于上下級政府或部門之間信息不對稱造成的，評價指標設(shè)置沒有真實數(shù)據(jù)和信息支撐自然成為擺設(shè)。不僅要進一步完善現(xiàn)有PPP項目庫的管理，更要對地方公共服務(wù)供給情況進行摸底，實行分級管理，改變一刀切的財政紅線（10%）做法，對財政收入薄弱、公共服務(wù)供給嚴重不足的地方，放寬財政支出約束并強化中央轉(zhuǎn)移支付。

第四，嚴格規(guī)范央國企參與PPP項目。政府通過市場方式尋求合作方是PPP模式實現(xiàn)物有所值的必要方式。實踐證明，允許央國企參與地方政府PPP項目不僅對私人資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，還為地方政府違規(guī)舉債提供了操作便利。國有企業(yè)具備的基建優(yōu)勢完全可以通過其他政府投資項目充分發(fā)揮，或者采用國企與民企合作參與PPP項目（以民企為主或占主要投資份額）的方式。另外，需要建立央國企參與PPP項目“關(guān)聯(lián)度審查機制”，杜絕與地方政府存在隸屬關(guān)系（包括同級、上下級以及區(qū)域內(nèi)）的國企參與PPP項目。

2.以項目運營能力為PPP項目物有所值評價的核心內(nèi)容

由于政治、經(jīng)濟和文化環(huán)境的差異，不同國家或地區(qū)采用PPP模式的動因不盡相同，雖然PPP模式在很多國家得到推廣應(yīng)用，但也不乏質(zhì)疑聲。反對者們認為PPP并不比傳統(tǒng)模式（即政府壟斷供給模式）更有效率，它只是一種由意識形態(tài)所驅(qū)動的陰謀，并將最終威脅公民所享有的社會福利。①Bettignies，J-E de，Ross，T.W.，The Economics of Public-Private Partnerships，Canadian Public Policy，2004，30（2）：135-15.PPP模式與傳統(tǒng)模式孰優(yōu)孰劣必須具體分析，但并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都適合以PPP模式運行，政府是否選擇以PPP模式向公眾提供公共服務(wù)，“物有所值”（Value for Money，簡稱VFM）評價就是政府決策重要的輔助機制和分析工具。目前，許多國家和地區(qū)均頒布了完整細致的物有所值評估程序和評估指南。②Morallos D，Amekudzi A，The State of the Practice of Value for Money Analysis in Comparing Public Private Partnerships to Traditional Procurements，Public Works Management & Policy，2008，13（2）：114-125.我國早期的PPP實踐（1985—2012）主要強調(diào)PPP模式的融資功能，對是否采用PPP模式并沒有形成明確的判斷方法和成熟的前期決策機制。2014年，財政部76號文首次提到“除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值評價理念和方法”；同年12月出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）中規(guī)定“財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作，定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展”；2015年12月28日，財政部發(fā)布的《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），確定了我國PPP項目物有所值評價的實施細則。

物有所值評價體系包括定性評價和定量評價，兩者互為前提與手段。公共服務(wù)支出的“糊涂賬”必然導(dǎo)致巨大的浪費，而“精細賬”則需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的多年積累和量化技術(shù)的科學(xué)成熟，從現(xiàn)實考量，現(xiàn)階段首要的是完善定性評價指標，為后續(xù)定量評價體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。值得注意的是，目前各個國家和地區(qū)的物有所值評價仍以成本計算比較為主，忽略項目的長遠負擔(dān)能力和項目未來預(yù)期收益、項目帶來的預(yù)期社會福利和外部性以及項目的不確定性等問題，③彭為，陳建國，Cui Qingbin，穆詩煜：《公私合作項目物有所值評估比較與分析》，《軟科學(xué)》2014年第5期。制度設(shè)計仍存在很大的局限性。物有所值評價包括風(fēng)險轉(zhuǎn)移、服務(wù)水平、服務(wù)效率改進以及管理能力等多方面目標體系，價格或成本低不是它考量的唯一因素，即“報價最低的投標者并不都是合作方的最佳選擇”。④陳婉玲：《公私合作制的源流、價值與政府責(zé)任》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第5期。在我國，政府部門在融資、稅收、保險等方面存在更大優(yōu)勢，如果物有所值評價僅從價格成本考慮，公共服務(wù)項目沒有采取PPP模式的必要?；赑PP項目長期性和不確定性特點，為改變我國地方政府PPP項目中普遍存在的“重建設(shè)輕運營”現(xiàn)象，保證項目落地后能夠有效運行，我國物有所值評價的核心內(nèi)容當(dāng)圍繞項目運營能力的考量而展開，不存在運營優(yōu)勢的社會資本，或者不具有實質(zhì)運營內(nèi)容的項目應(yīng)排除在PPP模式之外。這也是財政部2019年10號文限制“無實質(zhì)運營內(nèi)容僅僅為實現(xiàn)政府公共預(yù)算支出目的”的新上政府付費項目的目標所在。以項目運營成本或績效為核心指標的物有所值定性與定量評價體系，更能讓物有所值發(fā)揮關(guān)口作用，杜絕不具有實質(zhì)運營內(nèi)容或運營優(yōu)勢的項目假借PPP外殼套取財政資金的現(xiàn)象，發(fā)揮私人資本運營能力對公共資源高效率配置的帶動作用。

3.以全生命周期績效考核為PPP項目的付費基礎(chǔ)

物有所值評價和績效考核都是實現(xiàn)公共服務(wù)公私合作供給方式效率目標的重要手段，從主體權(quán)利義務(wù)的角度而言，它們量化了公私合作約定義務(wù)的履行情況，是對公共服務(wù)供給參與者（生產(chǎn)者和安排者）法律責(zé)任的明確界定。與物有所值評價在PPP項目中的關(guān)口作用（事前準入）不同，績效考核則是對PPP項目運營的事中、事后監(jiān)管，是對預(yù)期目標有效性的評價，因而要建立覆蓋全生命周期的績效考核機制?？冃Э己伺c物有所值評價一樣具有多維目標體系，績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機構(gòu)所做的貢獻與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。①[美]A.普雷母詹德：《公共支出管理》，王衛(wèi)星等譯，中國金融出版社1995年版，第192-193頁。因而PPP項目的績效考核包括過程的合規(guī)性、合理性和結(jié)果的合理性、有效性。首先，要完善橫向的共性績效指標體系，根據(jù)不同付費類型或回報機制的PPP項目，制定涵蓋全生命周期不同階段的績效考核指標。其次，要建立縱向的個性績效指標考核體系?？紤]到不同行業(yè)的產(chǎn)出不同，設(shè)定具有針對性的績效目標，增強不同專業(yè)領(lǐng)域PPP項目績效考核的可操作性和科學(xué)性，規(guī)范PPP項目的實際運營。最后，要強化項目績效考核的激勵約束作用。Alonso-Conde等（2007）認為，隨著越來越多的公共服務(wù)項目采取PPP合作形式，由此在公私部門之間產(chǎn)生的激勵、風(fēng)險轉(zhuǎn)移和收益分配問題不容忽視。②Alonso-Conde，A.B.，Brown，C.，Rojo-Suarez，J.，Public private partnerships：Incentives，risk transfer and real options，Review of Financial Economics，2007，16（4）：335-349.這種看法對我國存量PPP項目逐漸進入運營階段的技術(shù)操作很有現(xiàn)實意義。項目績效考核是界定責(zé)任的依據(jù)，更是實現(xiàn)激勵的工具，核心是績效考核結(jié)果的運用，包括追責(zé)懲罰機制和獎勵機制。

（二）利益協(xié)調(diào)：完善PPP多元主體的行為激勵

首先，PPP模式回歸本源有賴于央地利益的協(xié)調(diào)。PPP異化為舉債工具，關(guān)鍵原因是地方政府財政收入與公共服務(wù)支出的不匹配。我國財稅體制改革實行全口徑預(yù)算管理，全面取消地方政府的預(yù)算外收入，其實際上影響了地方政府預(yù)算內(nèi)的各項支出能力，特別是財稅收入較為薄弱的地區(qū)，在公共服務(wù)上的支出更加困難。因而，為避免PPP項目成為地方政府過度透支財政支出的合規(guī)途徑，要理順中央與地方在事權(quán)、財權(quán)上的關(guān)系，為地方保留一定的利益空間。既要在財稅收入上向地方政府傾斜，保障地方政府在公共服務(wù)的最基本支出，也要在公共服務(wù)支出責(zé)任上減輕地方政府的壓力。國務(wù)院與2016年下發(fā)《關(guān)于全面推開營改增試點后調(diào)整中央于地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（國發(fā)〔2016〕26號），將中央與地方的增值稅分配比例由75:25調(diào)整為50:50，同時，國務(wù)院根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍重新劃分了中央與地方的財政事權(quán)與支出責(zé)任，③參見國務(wù)院《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）。雖然在一定程度上增加了地方政府的財稅收入，減輕了地方政府公共服務(wù)支出負擔(dān)，但仍需對稅基小且公共服務(wù)供應(yīng)能力不足的地區(qū)強化扶持力度，包括增加轉(zhuǎn)移支付力度、放寬PPP項目財政支出紅線以及增加專項債配額等。地方的自主性是PPP運行和制度創(chuàng)新的根本保障，中央層面剛性統(tǒng)籌則是防止地方逐利性對公共利益目的的侵襲的考量，協(xié)調(diào)處理地方政府PPP運行的自主性和中央政府統(tǒng)籌控制之間的關(guān)系事關(guān)PPP模式發(fā)展的效率。

其次，鑒于PPP項目的多元主體參與特征，如何協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系直接影響項目的成敗。但PPP項目全過程具有層次性和階段性，各種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，我們不能停留在線性思維模式上理解PPP利益關(guān)系，只有在特定關(guān)系范疇內(nèi)才能解析其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)形式。陳婉玲和曹書（2017）從不同維度將PPP基本利益關(guān)系類型化為公私利益競合關(guān)系、契約與非契約利益互補關(guān)系和多層次利益共生關(guān)系。④以主體的逐利方向是否一致為標準，PPP公私利益關(guān)系可以分為競爭關(guān)系與合作關(guān)系兩類，簡稱為競合關(guān)系；契約關(guān)系與非契約關(guān)系貫穿于PPP項目的始終，契約關(guān)系明確但不完整，非契約關(guān)系對契約難及之處予以控制，避免出現(xiàn)約束空白，由此形成PPP模式中的契約與非契約利益互補關(guān)系；以利益主體與PPP項目的關(guān)聯(lián)性為分類標準，可以將PPP多層利益關(guān)系分為核心利益關(guān)系、一般利益關(guān)系和邊緣利益關(guān)系。詳見陳婉玲、曹書：《政府與社會資本合作（PPP）模式利益協(xié)調(diào)機制研究》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017年第2期。顯然，政府與社會資本的利益關(guān)系具有豐富的內(nèi)涵：從主體逐利方向看，存在競爭與合作關(guān)系；從契約關(guān)系類型看，包括契約關(guān)系與非契約關(guān)系；從主體與項目的關(guān)聯(lián)度看，它們屬于核心利益關(guān)系。然而，公權(quán)力與私權(quán)利的博弈容易導(dǎo)致公私部門由競爭性合作異化為破裂，PPP契約的長期性、不完全性以及非契約的隱蔽性易導(dǎo)致互補關(guān)系異化為互斥，PPP項目資源的專用性以及公私部門的差異性利益訴求也會導(dǎo)致共生關(guān)系異化為疏離。①陳婉玲、曹書：《政府與社會資本合作（PPP）模式利益協(xié)調(diào)機制研究》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017年第2期。因此，PPP模式利益關(guān)系的調(diào)和應(yīng)包括：（1）從公私權(quán)利（權(quán)力）強弱的角度進行制度約束和激勵保障。具體包括建立政府部門在PPP項目中的權(quán)力清單制度，保障社會資本合理投資回報和經(jīng)營自主權(quán)，建立PPP項目協(xié)商與再談判機制。（2）從PPP項目契約關(guān)系的不完全性特征入手，保持PPP契約關(guān)系的動態(tài)性和開放性，建立契約再談判機制，實現(xiàn)契約條款的及時修改與補充，吸收非契約要素，合理配置剩余控制權(quán)。但鑒于公私雙方談判能力的不平等，可以建立中立的專門委員會設(shè)計契約并輔助談判。（3）從公私合作的核心利益入手，圍繞項目公司雙重目的（公共性與營利性）構(gòu)建多層次的目標體系，然后進行目標分解并在不同層次的目標上尋求利益關(guān)系維系的平衡點。

（三）技術(shù)支撐：培育PPP制度健康發(fā)展的輔助力量

制度結(jié)構(gòu)由對制度變遷具有不同引致作用的核心制度和配套制度耦合而成，而同一核心制度的不同配套制度組合效率不同，當(dāng)核心制度被移植時，若存在最佳效率的配套制度可供借鑒和參考時，可以將配套制度直接加以移植。②曹元坤：《從制度結(jié)構(gòu)看創(chuàng)設(shè)式制度變遷與移植式制度變遷》，《江海學(xué)刊》1997年第1期。一些國家PPP制度的有效運行，得益于許多配套制度的技術(shù)支撐，其中，專業(yè)技術(shù)力量、項目決策和全過程的科學(xué)管理、績效評價體系以及精專的咨詢服務(wù)機構(gòu)等都是PPP制度得以運行的重要輔助力量。

PPP制度的輔助力量能夠滿足PPP制度三層次的價值“量化”需求：（1）滿足對公共利益實現(xiàn)程度進行量化的需求。采用PPP模式的前提是公私合作供給能夠比政府壟斷供給更“物有所值”，而公共利益的實現(xiàn)是政府部門進行項目監(jiān)督的重要考量。在PPP項目準入階段，前期論證技術(shù)能夠?qū)煞N供給方式的效率進行量化對比，這些論證技術(shù)包括物有所值評價、項目可行性報告、項目實施方案、財政承受能力論證等；在項目建設(shè)和運營過程中，基于預(yù)期公共利益實現(xiàn)程度的維持目標，需要對項目各階段的績效指標進行考核，并由此確定或調(diào)整公共物品或服務(wù)價格，績效考核指標體系的設(shè)計和量化以及價格調(diào)整標準是這一階段必不可少的技術(shù)支撐。（2）滿足公共服務(wù)項目投資成本—收益分析的量化需求。公共服務(wù)項目具有專用性特征，其投資大期限長，項目啟動之后具有不可逆性，維持投資成本—收益平衡是PPP項目存在的底線。風(fēng)險分配情況和回報機制設(shè)計將影響PPP項目參與方成本利潤的計算，不同行業(yè)、不同項目的風(fēng)險類型、風(fēng)險系數(shù)、風(fēng)險防范不同，準確的評估有賴于風(fēng)險分析和預(yù)測技術(shù)的完善；同樣的，不同項目的利潤回報和定價標準不同，例如交通領(lǐng)域涉及流量預(yù)測與統(tǒng)計，環(huán)保領(lǐng)域涉及生態(tài)環(huán)境凈化指標等，因此，回報機制和服務(wù)定價都離不開相關(guān)專業(yè)指標和技術(shù)工具的測算。（3）滿足社會資本方資本利潤的量化需求。在PPP項目中政府方與社會資本方對成本收益的要求不一樣，在項目啟動后，政府方對項目成本收益的要求只要項目運營收入能平衡成本即可，而社會資本方有資本利潤的需求。項目實際運營因運營能力可能出現(xiàn)超額利潤，也可能出現(xiàn)虧損，即社會資本方的資本利潤存在上下限，對其成本補償或者利潤控制都需要具體測算。同時，對社會資本方資本利潤的量化結(jié)果也是原社會資本退出和新社會資本進入的重要考量因素，因而資本利潤的測量技術(shù)也是必要的技術(shù)支撐。

目前，我國遠未形成與PPP項目需求相適應(yīng)的標準化、專業(yè)化服務(wù)市場，現(xiàn)有的咨詢或技術(shù)服務(wù)機構(gòu)基本都是以從事基建項目服務(wù)為主的第三方機構(gòu)，實踐中，套用傳統(tǒng)基建項目的可行性報告和實施方案充當(dāng)PPP項目物有所值評價是比較常見的現(xiàn)象。在專業(yè)技術(shù)服務(wù)上，傳統(tǒng)的基建項目與PPP項目至少存在三方面的不同：前者是分階段服務(wù)，后者是全生命周期服務(wù)；前者以造價管理為主，后者以項目運營服務(wù)為核心；前者采取在建工程抵押等方式融資，后者以項目融資為主。相較而言，PPP項目服務(wù)市場是工程咨詢的高端市場。筆者認為，我國PPP項目服務(wù)市場應(yīng)該主要從兩方面開展培育工作：一是從技術(shù)角度而言，PPP項目服務(wù)技術(shù)應(yīng)注重對傳統(tǒng)基建項目或其他公共服務(wù)項目技術(shù)的整合和利用，并結(jié)合PPP的特征，開拓符合PPP項目需求的各項技術(shù)指標、標準體系等；二是從制度角度而言，目前PPP項目服務(wù)市場的亂象，與缺乏規(guī)范的行業(yè)管理有關(guān)，應(yīng)當(dāng)通過立法明確PPP各類服務(wù)機構(gòu)和從業(yè)人員的主體資格和法律地位、健全行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管機制，強化中介機構(gòu)的獨立性與責(zé)任性。

五、結(jié) 語

PPP制度功能異化是我國經(jīng)濟體制改革具體面相中的一個現(xiàn)實縮影。作為移植性的制度，PPP的本土化要接受與我國既存的正式制度與非正式制度兼容性的考驗，而央地利益協(xié)調(diào)機制將對制度的適應(yīng)性調(diào)整過程產(chǎn)生深刻影響，即央地協(xié)調(diào)危機成為PPP功能異化的制度根源。作為制度創(chuàng)新實際主導(dǎo)者的地方政府，其信息優(yōu)勢和競爭動機決定了它必將成為我國公共服務(wù)改革的重要踐行者和推動者。對PPP模式功能異化的矯正，必須以地方政府在制度變遷中的“二元角色”為邏輯，正視地方政府在PPP制度推行中的獨立利益，通過利益協(xié)調(diào)和制度約束才能克服地方政府機會主義傾向。未來，一方面必須將PPP模式的推行作為制度競爭的重要內(nèi)容納入地方政府的決策體系，提高地方政府公共服務(wù)制度創(chuàng)新和治理能力的水平和質(zhì)量；另一方面必須加強中央政府與地方政府在公共服務(wù)事權(quán)與治理責(zé)任方面的權(quán)義配置和利益協(xié)調(diào)機制的建設(shè)，重視PPP制度核心內(nèi)涵的宣傳和價值的堅守，只有如此才能端正理念，正本清源，推動PPP模式在公共服務(wù)供給模式改革，激發(fā)民間投資活力，促進政府職能轉(zhuǎn)變方面實現(xiàn)真正價值，發(fā)揮應(yīng)有作用。