中國共產(chǎn)黨決策機制的建構與變遷

文_沈傳亮

近百年來，中國共產(chǎn)黨形成了富有特點的“協(xié)商——共識型”決策機制。這套決策機制主要由調(diào)查研究、決策咨詢、民主協(xié)商、公眾參與、風險評估、依法決策、失誤追究六個部分構成。黨的決策機制堅持以人民為中心的價值取向、遵循民主集中的根本原則、奉行實事求是的思想方法、以民主化科學化法治化為發(fā)展目標。正因為決策機制不斷走向成熟、執(zhí)行高效，中國共產(chǎn)黨才帶領中國創(chuàng)造出經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，也創(chuàng)造了大國大黨的發(fā)展奇跡。圍繞黨的決策機制建構與變遷進行探究，對于堅持和加強黨的全面領導、實現(xiàn)黨的治理能力現(xiàn)代化，具有重要價值。

一、主要構成：六個機制

決策機制不同于決策體制，屬于操作層面的制度性規(guī)定。因此，也會隨著決策主體的變化而不斷變化。黨的決策機制是在革命時代形成，在執(zhí)掌全國政權后不斷發(fā)展成熟的。目前看，主要有調(diào)查研究、決策咨詢、民主協(xié)商、公眾參與、風險評估、依法決策、失誤追究6個方面，貫穿于決策前、決策中、決策后。決策前需要進行調(diào)查研究、決策咨詢；決策中要民主協(xié)商、公眾參與、風險評估、依法決策；決策后要進行效果評估，如有失誤要進行責任追究。當然有的也不是劃分得那么準確，比如決策前也有公眾參與、民主協(xié)商，調(diào)查研究貫穿決策全過程。

決策前進行調(diào)查研究、展開決策咨詢。這是中國共產(chǎn)黨確?！安摺钡臏蚀_性、科學性的重要機制。中國共產(chǎn)黨人比較重視調(diào)查研究，調(diào)查研究早已成為決策過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。習近平總書記鮮明指出：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權，沒有調(diào)查就沒有決策權?！保ā度嗣袢請蟆?013年7月25日）他強調(diào)調(diào)查研究要做到“深、實、細、準、效”，領導干部要帶頭開展調(diào)查研究，并且健全和完善了調(diào)查制度，倡導任期內(nèi)縣委書記要走遍轄區(qū)的鄉(xiāng)村，省委書記要走遍轄區(qū)的縣。關于決策咨詢，很多人以為中國共產(chǎn)黨是在改革開放以來的決策過程中才進行，實際上在革命和建設年代中國共產(chǎn)黨也經(jīng)常性進行決策咨詢。比如革命年代每到一個地方，中共經(jīng)常找來熟悉該地的人詢問有關情況；新中國成立后有不少決策，中共很重視蘇聯(lián)專家的意見建議（沈志華：《蘇聯(lián)專家在中國（1948—1960）》，新華出版社2009年版）。改革開放以來，決策咨詢就更加制度化規(guī)范化了。黨的十三大報告指出，“要從機構配置的科學性和整體性出發(fā)，適當加強決策咨詢”（中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》〈上〉，中央文獻出版社2011年版，第34頁），這是黨代會報告第一次明確決策咨詢。進行決策咨詢，有助于提高決策的精準化、科學性。黨的十八大以來，決策咨詢得到繼續(xù)加強，全國建立數(shù)十家高端智庫，在意識形態(tài)主管部門還專門設立了負責協(xié)調(diào)管理全國智庫的部門。

決策中要展開民主協(xié)商、公眾參與、風險評估、依法決策。民主協(xié)商機制是中國共產(chǎn)黨在長期革命、建設過程中形成的良好制度規(guī)范。新中國成立后，逐漸確立的中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，為政黨協(xié)商搭建了平臺；逐漸確立的全國人民代表大會制度，為公眾參與、人民協(xié)商搭建了平臺。另外，全國黨的代表大會也是黨自身的協(xié)商決策平臺。這為各方面的聲音進入決策過程、發(fā)揮影響提供了通道。公眾參與不僅體現(xiàn)在人大這個平臺上，還體現(xiàn)在黨的決策中采取座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式。習近平總書記就曾指出，“閉目塞聽、閉門造車，不會有好的決策”（習近平：《論黨是領導一切的》，中央文獻出版社2019年版，第186頁）。對決策展開風險評估，是改革開放以來逐漸制度化的決策機制。重大建設工程對生態(tài)、人居等會產(chǎn)生多方面影響。比如建設核電站就要展開風險評估，還要征求居民意見或專家意見。在協(xié)商、參與、評估論證后，就要依法定程序展開合法性審查進而集體討論決定。決策后要展開評估，對決策失誤要追究責任。決策責任制在黨的十八大來得到明顯加強。

二、價值維度：人民中心

決策機制的價值取向是決策主體價值取向的直接體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨的性質和根本立場，決定了其決策機制的價值取向。中國共產(chǎn)黨不僅是工人階級的先鋒隊，還是中國人民和中華民族的先鋒隊。這一性質決定了黨要代表最廣大人民的根本利益。習近平總書記指出，共產(chǎn)黨人無論想問題，搞研究，還是作決策、辦事情，都必須站在黨和人民立場上，而不能把個人利益放在第一位（習近平：《論黨是領導一切的》，中央文獻出版社2019年版，第47頁）。歷史和實踐表明，中國共產(chǎn)黨的決策機制始終堅持為人民的價值取向，體現(xiàn)了黨性和人民性的統(tǒng)一。

建黨以來尤其是改革開放以來，我們黨努力構建一套以人民利益為核心的決策機制。1992年黨的十四大報告第一次在黨的歷史上提出“領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構的作用，加速建立一套民主的科學的決策制度”，顯見強調(diào)決策要反映民意。1997年黨的十五大指出：“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制”。與以往相比，決策不僅要反映民意，而且要充分，同時還要深入了解民情、廣泛集中民智。2002年黨的十六大進而指出：“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。”經(jīng)過5年實踐，決策機制在制度設計上完成了從“民情、民意、民智”三位一體到注重“民情、民意、民智、民力”四位一體的變革，突出了人民性。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不僅繼承了決策為民的優(yōu)良傳統(tǒng)，還提出以人民為中心的重大戰(zhàn)略思想，多次強調(diào)決策要從民眾利益角度出發(fā)，豐富和發(fā)展了決策機制的人民性。2013年5月15日，習近平總書記在天津考察時指出，“要堅持從大局出發(fā)、從黨和人民利益出發(fā)、從黨性原則出發(fā)進行決策，努力提高決策能力和水平”。在這里，習近平總書記提出了決策要考慮的三個維度，其中，從人民利益出發(fā)是決策的重要原則。在黨的十八屆三中全會第二次集體會議上，習近平總書記又強調(diào)說：“推進任何一項重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發(fā)謀劃改革思路、制定改革舉措。”他還指出，在全面深化改革進程中，遇到關系復雜、難以權衡的利益問題，要認真想一想群眾實際情況究竟怎樣？群眾到底在期待什么？群眾利益如何保障？群眾對我們的改革是否滿意？此后，習近平總書記又多次強調(diào)從群眾切身利益出發(fā)決策。

三、根本原則：民主集中

民主集中作為中國共產(chǎn)黨決策機制運行的根本原則，來源于我們黨對民主集中制的定位。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和領導制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標志。毛澤東特別強調(diào)民主集中制，曾提出我們要在黨內(nèi)形成一個又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面。在決策過程中落實民主集中制，有利于做到科學決策、民主決策、依法決策。

2001年7月，江澤民在慶祝建黨80周年大會上的講話中指出，“按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，進一步完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制，發(fā)揮好黨的委員會全體會議的作用，健全黨委常委的決策程序”（《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第287—288頁），民主集中被明確納入決策原則。在決策機制運行過程中，民主集中作為一個原則，主要是處理好主要領導和領導班子成員之間的關系。主要領導要有魄力，善于在發(fā)揚民主的基礎上果斷拍板決策，又要尊重別人的意見，善于集思廣益，實行正確的集中。每個領導成員都要按照集體決定和分工切實履行自己的職責，同時又要關心全局，積極參與集體決策。重大問題決策、重要人事任免，都必須堅持民主集中制，堅持集體討論，會議決定，嚴格按照原則和程序辦事。

對于民主集中制，習近平總書記高度重視，他多次強調(diào)指出，民主集中制包括民主和集中兩個方面，兩者互為條件、相輔相成、缺一不可。民主是正確集中的前提和基礎，離開民主講集中，集中就成了個人專權專斷。集中是民主的必然要求和歸宿，離開集中搞民主，就會導致極端民主化和無政府狀態(tài)（《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社2019年版，第74頁）。在充分發(fā)揚民主的基礎上進行集中，堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，集中全黨智慧，體現(xiàn)全黨共同意志，是黨的一大創(chuàng)舉。在決策過程中貫徹落實民主集中的原則，既是貫徹落實民主集中制的必然要求，也是進行高質量決策的政治保障。黨的百年史表明，若決策過程貫徹不好民主集中原則，就難以避免重大失誤，就會出現(xiàn)分散主義、本位主義，就會出現(xiàn)議而不決、決而不行。

四、發(fā)展目標：民主化、科學化、法治化

推動決策民主化科學化法治化是中國共產(chǎn)黨完善和健全決策機制的重要目標。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨不僅提出推動決策民主化科學化法治化的理念，而且在體制機制上進行了持續(xù)性建構，決策機制民主化科學化法治化的程度不斷提高。

明確提出決策民主化科學化。1982年黨的十二大通過的黨章規(guī)定，任何重大問題都必須經(jīng)過黨委民主討論作出決定。改革開放的深入發(fā)展，要求黨的決策必須遵循客觀規(guī)律，充分運用科學的方法和手段，尊重專家和群眾的意見。1986年7月，萬里在國家科委召開的全國軟科學研究工作座談會上，系統(tǒng)論述了決策民主化、科學化。他指出：“沒有民主化，不能廣開思路，廣開言路，就談不上尊重知識，尊重人才，尊重人民的創(chuàng)造性智慧，尊重實踐經(jīng)驗，就沒有科學化。反過來說，所謂決策民主化，必須有科學的含義，有科學的程序和方法，否則只是形式的民主，而不是真正的民主?！边@是黨和國家領導人第一次明確提出決策民主化、科學化問題。1987年黨的十三大第一次以中央名義提出了決策民主化科學化問題。1990年，黨的十三屆六中全會通過的《關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，首次對建立健全民主的、科學的決策和執(zhí)行程序作了規(guī)定。

決策民主化科學化法治化的推進。1992年黨的十四大指出，決策的科學化、民主化是實行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會主義民主政治建設的重要任務，領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構的作用，加速建立一套民主的科學的決策機制。1994年9月，黨的十四屆四中全會指出，“決策民主化是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)決策科學化的前提。要建立健全領導、專家、群眾相結合的決策機制，逐步完善民主科學決策制度”。1996年3月，黨中央、國務院把“促進決策的科學化、民主化”寫進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃。1997年黨的十五大進而提出，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率。由于黨的十五大提出依法治國的基本方略，決策法治化也提上日程。黨的十六大后，黨中央提出科學發(fā)展觀，在決策民主化科學化法治化等方面邁出新步伐。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著力推進決策的民主化科學化法治化，在決策咨詢、依法決策方面有顯著進展。習近平總書記多次講到要健全決策咨詢機制，發(fā)揮智庫作用。2012年12月，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上提出要提高科學決策、民主決策能力，要完善決策機制和程序，發(fā)揮好領導班子集體作用。要健全決策咨詢機制，按照服務決策、適度超前原則，建設高質量智庫（習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019年版，第14—15頁）。2013年召開的黨的十八屆三中全會也要求加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。2014年7月8日，習近平總書記指出，廣泛聽取各方面專家學者意見并使之制度化，對提高黨的執(zhí)政能力、提高國家治理能力具有重要意義。希望廣大專家學者深入實際、深入群眾、深入基層，傾聽群眾呼聲，掌握真實情況，廣泛調(diào)研，潛心研究，不斷拿出具有真知灼見的成果，為黨中央科學決策建言獻策，為推進決策科學化、民主化多作貢獻。2014年8月，習近平總書記在一次重要講話中用“八個能否”來評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，其中一個就是“國家決策能否實現(xiàn)科學化、民主化”。2014年10月27日，中央全面深化改革領導小組第六次會議審議通過《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，為決策咨詢事業(yè)發(fā)展提供了明確思路。新時代依法決策邁出了新步伐。2015年10月，習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中指出，注重發(fā)揮智庫和專業(yè)研究機構作用，提高科學決策能力，確保制定的重大戰(zhàn)略、出臺的重要政策措施符合客觀規(guī)律。黨的十九大提出，要健全依法決策機制，構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制。2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》，專門就決策的法治程序進行了比較詳細的規(guī)定。

此外，中國共產(chǎn)黨的決策機制背后的思想方法是實事求是。實事求是被稱為毛澤東思想的精髓、習近平新時代中國特色社會主義思想活的靈魂。作為中國共產(chǎn)黨的基本思想方法、工作方法和領導方法，黨的決策機制的運行也需要遵循實事求是的思維邏輯。經(jīng)驗研究的結論顯示，什么時候“實事求是”實現(xiàn)得好，決策成功的可能性就大，反之就可能遭受挫折。因而有人把實事求是看作“當代中國的決策哲學”（胡鞍鋼等：“‘實事求是’：當代中國的決策哲學”，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第2期），可見實事求是對于決策的重要程度。2020年初，中國共產(chǎn)黨面對突然襲來的新冠肺炎疫情，依靠高效成熟的決策機制，遵循實事求是的思想方法和工作方法，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，取得了重要的階段性成果。當然，黨的決策機制并非盡善盡美，還有很多方面需要加強完善，比如如何從制度上確保貫徹落實民主集中原則、減少重大決策失誤等。這都需要在新時代通過加強決策機制建設，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中逐漸解決。