新中國70年廣播電視管理體制的演進(jìn)軌跡

■ 覃 榕 覃信剛

一、問題的提出

新中國成立70年來,廣播電視眾志成城、篳路藍(lán)縷、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,取得非凡業(yè)績:人民廣播事業(yè)從新中國成立之初能繼續(xù)播音的39座電臺(tái)發(fā)展到如今的2825座,播出節(jié)目801.76萬小時(shí),全國綜合人口覆蓋率達(dá)98.94%；電視臺(tái)從無到有,如今共有3493座,播出節(jié)目357.74萬小時(shí),全國綜合人口覆蓋率99.25%。新中國成立之初,我國資金短缺、百廢待興,中央擠出220萬供發(fā)展人民廣播事業(yè)之用。2018年,全國廣播電視實(shí)際收入5639.61億元,廣播廣告收入最高年份為155.56億元。新中國成立當(dāng)天,于1949年6月5日成立的中央廣播事業(yè)處改組為廣播事業(yè)局,當(dāng)時(shí)全國廣播事業(yè)只有1800名干部員工,多數(shù)只有高中和初中文化。截至2018年底,全國有廣播電視從業(yè)人員97.90萬人,81.38%為大專以上文化。①原有的廣播事業(yè)局到如今已演變?yōu)閺V播電視總局、廣播電視總臺(tái)。而廣播電視局、廣播電視臺(tái)則遍布全國省市縣,我國已成為名副其實(shí)的廣播電視大國,正向廣播電視強(qiáng)國邁進(jìn)。在慶祝新中國成立70周年之際,廣播電視學(xué)術(shù)研究升溫,如理論、節(jié)目、廣告、文藝、媒介融合的回顧、總結(jié)與展望等。相比之下,對(duì)70年來廣播電視管理體制的研究則較少。其實(shí),新中國廣播電視的繁榮昌盛,離不開管理體制的科學(xué)性、先進(jìn)性和普遍性。“政貴有恒”,新中國廣播電視管理體制從何而來,怎樣演進(jìn),有何特色,本質(zhì)是什么？在新時(shí)代,特別是廣播電視體制還在深化改革的當(dāng)下,文章以問題導(dǎo)向、前瞻眼光,梳理這70年廣播電視管理體制的發(fā)展脈絡(luò),并提煉其特色與本質(zhì),“為政知所先后”,對(duì)我國廣播電視強(qiáng)國建設(shè)具有指導(dǎo)意義。

“歷史,無論是描寫一個(gè)環(huán)境,分析一個(gè)歷史進(jìn)程,還是講一個(gè)故事,它都是一種話語形式,都具有敘事性。”②考察廣播電視體制70年的演進(jìn),離不開宏觀視角、宏觀敘事。但長期以來,新中國廣播電視體制為宣傳與管理一體,事業(yè)建設(shè)與廣電傳播一體,又需顧及廣播電視媒介組織。這樣,宏觀、中觀、微觀都會(huì)涉及,管理體制與節(jié)目播出會(huì)并用,但總體上主要還是宏觀敘事、階段考察、特色分析、本質(zhì)理論。

二、廣播電視管理體制的演進(jìn)軌跡

管理,從一般意義上講,“‘管’如鎖孔,通過一定管道即可對(duì)人、事、物進(jìn)行管轄、約束,‘理’如治玉,是指通過整治、處理,使事物具有條理和秩序,亦即主其事者為管,治其事者為理”③。體制,則是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位等機(jī)構(gòu)的組織制度?！皬V播電視體制是廣播電視制度的具體實(shí)現(xiàn)形式。廣播電視制度是由經(jīng)濟(jì)制度決定的,在一定的歷史條件下,由廣播電視所有權(quán)、基本性質(zhì)、基本目標(biāo)等方面所構(gòu)成的規(guī)范體系。廣播電視體制就是這一規(guī)范體系的具體表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)形式?！雹?/p>

在世界上,現(xiàn)代管理理論起源于1911年美國商人弗德里克·溫斯絡(luò)·泰勒(Frederick W.Taylor)出版的《科學(xué)管理之原則》,終而演變?yōu)榭茖W(xué)管理思想。德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯(Max Weber)提出了行政組織體系理論。韋伯認(rèn)為,組織者能依照某些原則來建構(gòu),即可成為產(chǎn)生效率的工具。他提出了科層組織概念,科層組織是指以理性的建構(gòu)原則,在最有效率的方式下建構(gòu)組織。這些原則包括:層級(jí)結(jié)構(gòu)、規(guī)范、理性分工、專業(yè)技術(shù)資格、崗位、管理和所有權(quán)的分離等。⑤盡管韋伯的科層制觀念廣受詬病,但他的管理思想還是被不斷采用,對(duì)廣播電視管理觀念、行為產(chǎn)生了不少影響。新中國廣播電視管理體制,無疑也涉及層級(jí)、規(guī)范、崗位、分工等,經(jīng)歷了從宣傳與管理合一、“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”分開、“條條”“塊塊”結(jié)合,再到以管為主、適度放權(quán)、管辦分離的演進(jìn)歷程。如果簡要?jiǎng)澐?大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段:初創(chuàng)調(diào)整期與改革創(chuàng)新期。

(一)初創(chuàng)調(diào)整期:層級(jí)、結(jié)構(gòu)、職責(zé)的形成

這一時(shí)期主要指的是1949—1978年。中華人民共和國成立時(shí),可謂一窮二白,國家極度貧困,人民廣播電臺(tái)雖然已接近40座,但覆蓋范圍有限。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人十分重視廣播電視工作,廣播發(fā)展較快,電視也于1958年誕生。但由于反右派斗爭的擴(kuò)大化以及“大躍進(jìn)”帶來的嚴(yán)重影響,特別是三年自然災(zāi)害造成的國民經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困難,廣播電視管理體制也得隨機(jī)而變,以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境。從1949年至1978年,廣播管理體制進(jìn)行了四次調(diào)整,層級(jí)、結(jié)構(gòu)、職責(zé)逐步形成。

1.宣傳與管理一體,廣播組織架構(gòu)形成

1949年6月5日,中共中央發(fā)出通知:將原新華總社語言廣播部擴(kuò)充為中央廣播事業(yè)管理處,管理并領(lǐng)導(dǎo)全國人民廣播事業(yè)。⑥通知明確規(guī)定,中央廣播事業(yè)管理處和新華總社為平行組織,同受中央宣傳部的領(lǐng)導(dǎo)。從此,廣播事業(yè)與新華社分設(shè),成為獨(dú)立的宣傳系統(tǒng)。不同的是,新華社為單一的宣傳機(jī)關(guān),而廣播事業(yè)處既有宣傳,又包括了事業(yè)建設(shè)。之后媒介組織推行的“事業(yè)、宣傳”雙重職責(zé),源至于此。

1949年7月27日,北平新華廣播電臺(tái)改名為北京新華廣播電臺(tái)。7月29日,中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(新中國的臨時(shí)大憲章)中的第49條規(guī)定“發(fā)展人民廣播事業(yè)”⑦,這就為發(fā)展廣播事業(yè)提供了法律保障。1949年10月1日,中華人民共和國成立當(dāng)天,中央廣播事業(yè)管理處改組為中央廣播事業(yè)局,直屬中央人民政府政務(wù)院新聞總署領(lǐng)導(dǎo)。⑧此次調(diào)整,名稱只一字之別,但重要性不言而喻:廣播事業(yè)是新中國社會(huì)主義文化事業(yè)重要的組成部分,廣播事業(yè)局是重要的組成部門。1949年12月5日,經(jīng)中共中央批準(zhǔn),北京新華廣播電臺(tái)定名為中央人民廣播電臺(tái),管理體制不變:局臺(tái)合一,副局長兼總編輯。宣傳與管理一體,廣播組織架構(gòu)初步形成。

2.“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”分開,廣播媒介系統(tǒng)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)

1949年12月5日,中共中央《關(guān)于中央政府成立后黨的宣傳部門工作問題的指示》明確指出:在中央政府成立之前,黨的中央宣傳部不得不實(shí)際上暫時(shí)代替中央政府的文教機(jī)關(guān),管理國家的文化教育工作?，F(xiàn)在中央政府已成立,全國文化教育行政工作,均應(yīng)由中央政府文教部門來管理,目的是使黨的中央宣傳部和各級(jí)宣傳部能夠擺脫行政事務(wù),集中注意力于黨的宣傳鼓動(dòng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和黨的文化宣傳政策的制定。⑨

1952年2月,實(shí)質(zhì)由中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)、管理的新聞總署撤銷,廣播事業(yè)局的隸屬關(guān)系改變:由政務(wù)院文化教育委員會(huì)直接管理,之后再次調(diào)整,成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),宣傳業(yè)務(wù)則仍由中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)。⑩這是新中國成立后,廣播系統(tǒng)管理結(jié)構(gòu)的一次大的調(diào)整。

中央廣播系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)管理結(jié)構(gòu)確立后,1955年9月12日,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地方人民廣播電臺(tái)管理辦法的規(guī)定》,指出:“各省、自治區(qū)、直轄市、省轄市人民廣播電臺(tái)為各省、自治區(qū)、直轄市、省轄市人民委員會(huì)的直屬機(jī)構(gòu),受各該級(jí)人民委員會(huì)及廣播事業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)?！贝艘?guī)定明確了省級(jí)廣播媒介的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及實(shí)行社會(huì)主義改造和建設(shè)期間,國家的行政區(qū)劃曾做過多次調(diào)整,大區(qū)級(jí)、省級(jí)和省級(jí)以下廣播電臺(tái)也隨之調(diào)整。截至1956年底,全國共有地方廣播電臺(tái)56座。除西藏和港、澳、臺(tái)地區(qū)外,中國共有省級(jí)廣播電臺(tái)27座,其余為地級(jí)市廣播電臺(tái),基本上建成了以中央電臺(tái)為中心的全國性廣播宣傳網(wǎng)。“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”分開,廣播媒介系統(tǒng)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)。

3.“條條”“塊塊”結(jié)合,雙重層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)

1959年,廣播事業(yè)局的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了第三次調(diào)整:事業(yè)局黨組與中央電臺(tái)編委會(huì)合一,形成一體化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),全局部門細(xì)分,廣播媒介設(shè)置有對(duì)內(nèi)廣播部、對(duì)外廣播部、電視廣播部等。而對(duì)內(nèi)、對(duì)外、電視廣播部,奠定了后來中央三大臺(tái)的格局。1963年,廣播事業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了第四次調(diào)整:局黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分設(shè)宣傳、技術(shù)、政治、行政四種工作機(jī)構(gòu)。這次領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)調(diào)整,還建立了處理日常事務(wù)的部務(wù)會(huì)議。中央廣播事業(yè)局和中央電臺(tái)的調(diào)整,為全國地方廣播管理機(jī)構(gòu)和廣播媒體樹立了標(biāo)桿。1964年,全國省級(jí)廣播事業(yè)局全部建立,之后,地、縣級(jí)也設(shè)置了廣播事業(yè)局,管理體制采取“條條”“塊塊”結(jié)合、雙重層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的模式。“條條”是指從中央到省再到省以下廣播電視機(jī)構(gòu)之間直接的縱向?qū)陬I(lǐng)導(dǎo)；“塊塊”則是指各省(自治區(qū)、直轄市)政府以及省以下各級(jí)政府對(duì)同級(jí)所屬的廣播電視機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)?！皸l條”“塊塊”結(jié)合,雙重層級(jí)領(lǐng)導(dǎo),“是指既有‘條條’領(lǐng)導(dǎo),也有‘塊塊’領(lǐng)導(dǎo)”。

(二)改革創(chuàng)新期:廣播電視管理體制的優(yōu)化與理性分工

這一時(shí)期主要指的是1978—2019年。十年浩劫,新中國廣播電視體制遭到嚴(yán)重破壞,“假大空”和個(gè)人崇拜的文章充斥電視和廣播,給國家?guī)韲?yán)重災(zāi)難。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì),作出了從1979年起,把全黨的工作重點(diǎn)和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的重大決策。從此,中國共產(chǎn)黨人和中國人民踏上了建設(shè)中國特色社會(huì)主義新的偉大征程,從1978年改革開放以來到現(xiàn)在,中國廣播電視體制共進(jìn)行了五輪改革。

1.以管為主,廣播電視媒介競爭形成

1982年5月,五屆全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于國務(wù)院部委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的決議》。根據(jù)該決議,撤銷中央廣播事業(yè)局,組建新的廣播電視部。從廣播事業(yè)局到廣播電視部,一是局變部,廣播電視管理部門進(jìn)入國務(wù)院組成部門序列；二是擴(kuò)大了范圍,增加了“電視”,強(qiáng)化了國家對(duì)廣播電視事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。1986年1月20日,六屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了關(guān)于將廣播電視部改為廣播電影電視部的決定。原文化部電影局劃歸廣播電影電視部,省市級(jí)廣播電視管理機(jī)構(gòu)也依照廣播電影電視部的做法,進(jìn)行了機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)和職能劃轉(zhuǎn)。此輪改革,最主要的也是加強(qiáng)了對(duì)廣播電影電視的集中領(lǐng)導(dǎo)和管理。兩輪改革,管辦合一,以管為主,管理得到了強(qiáng)化,但辦好廣播電視媒體,抓好各項(xiàng)宣傳工作仍然被廣播電視管理部門確定為主要職責(zé)。

廣播電視部成立以后,于1983年3月31日至4月10日召開了第十一次全國廣播電視工作會(huì)議。“會(huì)議根據(jù)中央有關(guān)文件精神,將省、自治區(qū)一級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱廣播電視廳,中央直轄市以及省轄市(地、州、盟)和縣(旗)均稱廣播電視局。到1984年底,全國建立了省、自治區(qū)、直轄市級(jí)廣播電視廳(局)29個(gè),地區(qū)、直轄市級(jí)廣播電視局(處)350個(gè),縣級(jí)廣播電視局1700個(gè),廣播事業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大?！?/p>

這些廣播電視廳(局、處)置身于改革大潮,都積極探索自身的改革,以管理和宣傳為主。其中較為突出的是上海市廣電局,打破一個(gè)電視臺(tái)一個(gè)電臺(tái)的壟斷局面,于1982年成立了東方電視臺(tái)與東方廣播電臺(tái),與上海電視臺(tái)、上海人民廣播電臺(tái)都是獨(dú)立的法人,開展業(yè)內(nèi)競爭,此舉向?qū)I(yè)化方向邁出了關(guān)鍵一步,取得了良好的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

2.適度放權(quán),廣播電視媒介改革迭起

1997年9月1日,新中國首部《廣播電視管理?xiàng)l例》正式實(shí)施?！稐l例》以國務(wù)院行政法規(guī)的形式,確立了集廣播電視宣傳工作、事業(yè)建設(shè)和行政管理于一體的具有中國特色的廣播電視管理體制。1998年3月10日,第九屆全國人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,我國廣播電影電視開始了20世紀(jì)90年代末的改革:廣播電影電視部改組為國家廣播電影電視總局,屬國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。國家廣播電影電視總局不再作為廣播電視宣傳機(jī)關(guān)和電臺(tái)、電視臺(tái)經(jīng)辦主體,主管全國廣播電影電視事業(yè),適度放權(quán),“辦”的職能被淡化,而“管”的職能被強(qiáng)化。國家機(jī)構(gòu)改革后,全國省級(jí)廣播電影電視管理機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了相應(yīng)改革 。

這一階段,由于適度放權(quán)管理帶來的效應(yīng),媒體改革盛況空前。自1999年6月廣播電視集團(tuán)化改革開始,到2004年全國共有21家廣播電視集團(tuán)成立。廣播電視媒介組織還進(jìn)行了頻率頻道改革、三項(xiàng)制度改革及經(jīng)營性單位轉(zhuǎn)企改制。從2002年起,中央電臺(tái)啟動(dòng)了以“頻率專業(yè)化、管理頻率化”為核心的媒介改革,推出了《中國之聲》《音樂之聲》《民族之聲》等8個(gè)專業(yè)化頻率,全面啟動(dòng)人事分配制度改革,實(shí)行全員聘用制,競爭上崗、按勞分配、按崗取酬。中央電視臺(tái)從1993年開始,推行制片人制,先后創(chuàng)辦了《東方時(shí)空》《焦點(diǎn)訪談》《新聞?wù){(diào)查》《實(shí)話實(shí)說》《現(xiàn)在播報(bào)》等節(jié)目,影響力擴(kuò)大。從2000年開始,先后在英語頻道、經(jīng)濟(jì)頻道、西部頻道和戲曲頻道進(jìn)行頻道制管理改革試點(diǎn),并實(shí)施勞動(dòng)、人事、分配三項(xiàng)制度的改革,全面推行全員聘用制。2005年前后,又對(duì)體育頻道、少兒頻道進(jìn)行頻道制改革。而從2006年開始,所屬經(jīng)營性單位轉(zhuǎn)企改制。全國廣播電視媒介也先后進(jìn)行了上述三項(xiàng)制度的改革。

1996年,國家廣電總局首次明確提出電視節(jié)目除新聞節(jié)目外實(shí)行制作和播出分離的指導(dǎo)意見。但業(yè)內(nèi)有不同認(rèn)識(shí)和爭論,制播分離改革停滯不前。2009年8月,國家廣電總局正式出臺(tái)制播分離改革的意見,制播分離積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

3.管辦分離,廣播電視媒介回歸本體

進(jìn)入21世紀(jì),黨的十八大確定了全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo),我國的廣播電視管理體制改革向縱深發(fā)展。2013年3月,國家新聞出版總署與國家廣播電影電視總局合并,組建國家新聞出版廣播電影電視總局,加掛國家版權(quán)局的牌子。與此相適應(yīng),全國除少數(shù)幾個(gè)省市外,也都組建了新聞出版廣播電影電視局。

2018年3月,21世紀(jì)新一輪廣播電視管理體制改革開始,《國務(wù)院深化機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào),為加強(qiáng)新聞輿論工作,加強(qiáng)對(duì)重要宣傳陣地的管理,充分發(fā)揮廣播電視媒體的作用,在國家新聞出版廣電總局廣播電視管理職責(zé)的基礎(chǔ)上組建國家廣播電視總局,作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。新組建的國家廣播電視總局在原新聞出版廣電總局管理職能的基礎(chǔ)上進(jìn)行了“瘦身”,不再領(lǐng)導(dǎo)中央廣播電視總臺(tái)(原中央人民廣播電臺(tái)、中國國際廣播電臺(tái)、中央電視臺(tái)),將原新聞出版廣電總局的電影和新聞出版的管理職能劃轉(zhuǎn)出去。此輪改革,管辦分離,廣播電視媒介回歸本體,行業(yè)管理成效明顯。省市區(qū)廣播電視管理機(jī)構(gòu)、廣播電視臺(tái)的改革已于2019年上半年全部完成。

三、廣播電視管理體制演進(jìn)的特色

新中國成立70年,改革開放前廣播體制的四次調(diào)整,改革開放后廣播電視體制的五輪改革,有如下特色。

(一)“中樞神經(jīng)系統(tǒng)”與國家“脈動(dòng)”的同步

廣播電視是社會(huì)的中樞神經(jīng)系統(tǒng),是一種敏感的時(shí)間媒介,講究時(shí)間的快捷,需要高效運(yùn)行的媒介組織,這種媒介組織的高效又集中在管理層級(jí)的高效運(yùn)營上。新中國廣播電視管理體制的演進(jìn),不斷踩準(zhǔn)國家的“脈動(dòng)”,適應(yīng)了時(shí)代需求。

中華人民共和國成立當(dāng)天,中央廣播事業(yè)局成立,這表明廣播即刻與國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)緊密相連。1949年3月,毛澤東在黨的七屆二中全會(huì)上指出:“新中國成立以后,人民廣播要以恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)為宣傳的中心?！睆男轮袊闪⒌谝惶炱?廣播與國家密切結(jié)合,這是一種高度“適應(yīng)”,也是廣播人的重大歷史使命。當(dāng)天中央電臺(tái)進(jìn)行的盛大直播,則塑造了新中國“站起來”的國家形象,并開廣播媒介政治傳播、領(lǐng)袖傳播、大型直播之先河,同時(shí)確立了大國廣播播音風(fēng)格。1957年,國務(wù)院開始了以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主要內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革,中央廣播事業(yè)局具體落實(shí),推動(dòng)了廣播事業(yè)的快速發(fā)展。新中國成立后廣播管理體制的四次調(diào)整,改革開放后廣播電視管理體制的五輪改革,都與國家的總體調(diào)整、改革相向而行,從而改革較為順利。

(二)先“頭部”后“身部”的全國范圍全覆蓋

歐美國家廣播電視管理體制大致分為兩大類:國家垂直獨(dú)立性政府管理機(jī)構(gòu)；地區(qū)/社會(huì)聯(lián)合自治性管理機(jī)構(gòu)。蘇聯(lián)廣播電視體制分為三級(jí):中央級(jí)、加盟共和國級(jí)和地方級(jí),實(shí)行國營廣播電視制度。中華人民共和國成立時(shí),雖然可以借鑒世界廣播的文明成果,但國情不同,文化背景不同,無法照搬其體制及運(yùn)行機(jī)制。中央廣播事業(yè)局成立當(dāng)天,“頭部”層級(jí)由副局長兼任中央電臺(tái)總編輯、第一第二副總編輯,局臺(tái)合一,局臺(tái)下轄編輯部(組),這在行政管理體制、廣播媒介管理體制上為“身部”——全國省市縣廣播管理機(jī)構(gòu)和廣播媒介引了路。之后,全國省市廣播媒介也都設(shè)置了總編輯,負(fù)責(zé)電臺(tái)宣傳等事務(wù),下轄編輯部和組。這樣,廣播管理機(jī)構(gòu)和媒介組織形成了三級(jí)負(fù)責(zé)制,廣播電視管理體制不斷進(jìn)化。

廣播電視管理體制先“頭部”后“身部”的做法被實(shí)踐證明是可行的,盡管它存在明顯的實(shí)用主義傾向。因?yàn)樗３址€(wěn)定性、系統(tǒng)性及普遍性,這不同于廣播電視媒介組織某一方面業(yè)務(wù)的調(diào)整。

(三)“條條”“塊塊”結(jié)合的內(nèi)生管理體制

新中國成立后,我國廣播電視管理體制在不斷演化中,摸索出了“條條”“塊塊”結(jié)合的組織架構(gòu)。這種組織架構(gòu)符合新中國廣播電視行政管理規(guī)律,是一種內(nèi)生的管理體制。1949年11月廣播事業(yè)局組織條例規(guī)定,廣播事業(yè)局的職責(zé)是:領(lǐng)導(dǎo)全國各地人民廣播電臺(tái),直接領(lǐng)導(dǎo)中央人民廣播電臺(tái)對(duì)國內(nèi)和對(duì)國外廣播；普及人民廣播事業(yè)。1983年3月,第11次全國廣播電視工作會(huì)議明確提出:“各級(jí)廣播電視機(jī)構(gòu)之間實(shí)行上級(jí)廣播電視部門和同級(jí)黨委、政府雙重領(lǐng)導(dǎo),以同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。”這種體制既不同于美國,也不同于英國,而是給地方分權(quán),既充分調(diào)動(dòng)了地方的積極性,也減輕了國家財(cái)力的負(fù)擔(dān)。

(四)按廣播電視規(guī)律辦廣播電視

新中國70年廣播電視管理體制的演進(jìn),帶來了廣播電視新聞思想、新聞規(guī)律的自覺。新中國成立初期,中央電臺(tái)在開國大典的播音敘事中,創(chuàng)造性地確立了莊重、樸素、親切、自然的播音風(fēng)格。而播音,本身包含著“二度創(chuàng)作”,因而,“聲音傳播”與“文字傳播”甚至后來的“聲畫傳播”有本質(zhì)區(qū)別。1950年4月,中央電臺(tái)進(jìn)行節(jié)目調(diào)整,設(shè)置七檔新聞節(jié)目,兩檔《記錄新聞》,還設(shè)置了一檔評(píng)論與《首都報(bào)紙摘要》。七檔新聞與兩檔《記錄新聞》有自采新聞與“報(bào)紙摘要”,但《首都報(bào)紙摘要》則全是首都報(bào)紙的新聞加評(píng)論,廣播媒介作了大量刪削,融入口語,變成聲音新聞,這種口語化的聲音新聞播音風(fēng)格已經(jīng)轉(zhuǎn)向,再不是戰(zhàn)爭年代每一次播音都是一次戰(zhàn)斗,強(qiáng)調(diào)氣勢、激情、調(diào)子、音量,而是轉(zhuǎn)向新中國廣大聽眾適應(yīng)的語態(tài):莊重、樸素、親切、自然。雖然報(bào)紙新聞的身影仍然存在,但用當(dāng)代敘事話語來說,這已經(jīng)是一種“融合新聞”,即聲媒與紙媒的融合。盡管那時(shí)還沒有媒介融合的理念,但在筆者看來,這是新中國媒體融合最初形態(tài),也是新聞思想自覺與新聞規(guī)律自覺。但十年浩劫,“四人幫”控制輿論,廣播媒介只能播紙媒的文章,而且必須全文播出,不得刪減。這個(gè)時(shí)期,廣播媒介整體淪為了報(bào)紙的有聲版,也無法做到新聞思想自覺、新聞規(guī)律自覺。

1958年5月1日,北京電視臺(tái)(中央電視臺(tái)前身)誕生,標(biāo)志著電視在中國的起步?？诓バ侣勈加?958年11月2日,初期稱“簡明新聞”,每次5分鐘,文本由中央電臺(tái)供給,這也是初始的廣播與電視的融合。20世紀(jì)50年代末60年代初,全國省市電視臺(tái)相繼成立,大多采取圖片報(bào)道、口播新聞的方式,采用新華社稿件及廣播媒體供稿。但就在這樣一種媒介環(huán)境下,電視臺(tái)還參與了全國兩會(huì)以及重大事件如原子彈氫彈爆炸、人造衛(wèi)星的發(fā)射、南京長江大橋建成以及雷鋒、王進(jìn)喜、焦裕祿等先進(jìn)典型的宣傳。

新中國成立初期,美國彩色電視技術(shù)日趨成熟,電視奪走大部分廣播聽眾,廣播媒介直面挑戰(zhàn),不畏艱難。1955年,隨著音樂排行榜節(jié)目《最佳40首》的興起,音樂類型電臺(tái)出現(xiàn),將音樂的概念與廣播的概念融合在一起,繼而又產(chǎn)生細(xì)分市場、細(xì)分受眾、音樂編排、時(shí)鐘編排等概念。1965年4月19日,美國哥倫比亞廣播公司(CBS)創(chuàng)辦了世界上第一家全新聞電臺(tái)?！叭侣勲娕_(tái)這種形式就是全天24小時(shí)都滾動(dòng)播出新聞節(jié)目,不設(shè)談話類和音樂類節(jié)目,打開收音機(jī)就是新聞?！毙侣劦母拍钆c廣播概念結(jié)合在了一起。從此按廣播規(guī)律辦廣播形成高潮。

與新中國早期的電視一樣,美國早期的電視節(jié)目多是圖片,觀眾由此給電視取了個(gè)綽號(hào):帶圖片的烤箱。這個(gè)烤箱烤出來的“食物”總是不能引起觀眾的“食欲”。1980年,有“南方的喉舌”之稱的泰德·特納(Ted Turner)創(chuàng)辦了有線電視新聞網(wǎng)CNN。CNN頭條新聞24小時(shí)不間斷地播報(bào)新聞,它的視野是全球化——從世界上任何一個(gè)角落向全球播報(bào)新聞,而且新聞報(bào)道現(xiàn)場化。這種非凡的活力和反應(yīng)速度凸顯了電視媒介新聞產(chǎn)品的別具一格,帶圖片的烤箱變成了“視頻滾動(dòng)的烤箱”。CNN的誕生,使一些關(guān)鍵概念扎堆產(chǎn)生并在世界流行:24小時(shí)滾動(dòng)新聞、頭條新聞、直播、純新聞電視頻道、圖像記者等。這些觀念影響了世界,也影響了正在發(fā)展中的中國廣播電視。

1983年3月31日,第十一次全國廣播電視工作會(huì)議召開,這次會(huì)議與前10次會(huì)議有所不同,加了“電視”二字,標(biāo)志著“電視”納入治理范疇。會(huì)議提出“四級(jí)辦廣播、四級(jí)辦電視、四級(jí)混合覆蓋”和“揚(yáng)獨(dú)家之優(yōu)勢,匯天下之精華”方針,是廣播電視新聞思想、新聞規(guī)律的再度自覺,極大調(diào)動(dòng)了廣播電視人的積極性,釋放了廣播電視人的潛能。1986年12月15日,改變廣播傳統(tǒng)語態(tài)、形態(tài)、媒介組織結(jié)構(gòu)的廣東珠江經(jīng)濟(jì)廣播電臺(tái)誕生,之后又出現(xiàn)專業(yè)化電臺(tái)、類型化電臺(tái),廣播媒介走上了按廣播規(guī)律辦廣播的路徑。中國電視改革也應(yīng)該視1983年為元年：《春節(jié)聯(lián)歡晚會(huì)》創(chuàng)辦于該年,至今已有37年；電視系列片《話說長江》、電視新聞雜志節(jié)目《九州方圓》也誕生于該年。而10年后的《焦點(diǎn)訪談》《實(shí)話實(shí)說》《東方時(shí)空》等節(jié)目,改變了電視的敘事方式,親切自然、平等交流的“說話方式”被越來越多的觀眾接受。1978年元旦定名為《全國電視臺(tái)新聞聯(lián)播》(后簡稱《新聞聯(lián)播》)的新聞節(jié)目將新聞概念與電視概念結(jié)合在一起,使“電視新聞”在新中國安營扎寨,電視人由此也樹立了新聞職業(yè)意識(shí),這種職業(yè)意識(shí)包含電視專業(yè)化、電視類型化。有研究者對(duì)《新聞聯(lián)播》1999年11月8日至14日,2000年11月13日至19日的樣本進(jìn)行分析和研究,“將新聞的時(shí)效分為五類:今天、昨天、最近、無時(shí)間、將來?！裉煨侣劇窃谛侣勚忻鞔_使用了‘今天’這個(gè)時(shí)間狀語,其數(shù)量最多,共有141條,占新聞總數(shù)的45.5%”。這說明,《新聞聯(lián)播》的時(shí)效性大大加強(qiáng)。同時(shí),同期聲的運(yùn)用也有了很大進(jìn)步,新中國電視走上了按電視規(guī)律辦電視的媒介路徑。

(五)職能進(jìn)化伴隨廣播電視管理體制的歷史進(jìn)程

職能屬性是廣播電視管理機(jī)構(gòu)、廣播電視媒介組織的根本屬性。時(shí)代不斷向前發(fā)展,政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境的不斷變化,使得廣播電視行政管理機(jī)構(gòu)、廣播電視媒介組織職能具有變動(dòng)性,通過改革體制機(jī)制及職能配置使廣播電視管理機(jī)構(gòu)、廣播電視媒介組織權(quán)責(zé)一致,不斷進(jìn)化,是廣播電視發(fā)展的應(yīng)有之義。廣播電視管理機(jī)構(gòu)、媒介組織作為制度的載體,不但要回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切,滿足現(xiàn)實(shí)需求,更要關(guān)注未來,面向未來,管根本、管長遠(yuǎn)。從新中國成立至改革開放時(shí)期,中央廣播事業(yè)局一直承擔(dān)宣傳和管理雙重職能,這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)吻合,由此形成了吃“大鍋飯”、“干多干少一個(gè)樣”的局面。1982年,國家機(jī)關(guān)實(shí)施改革開放后的首次機(jī)構(gòu)改革,撤銷中央廣播事業(yè)局,成立廣播電視部,除了克服組織臃腫的問題,還解決了人員老化、平庸的問題。這期間提拔使用了一大批優(yōu)秀的中青年干部。1984年10月,為適應(yīng)新聞改革的需要,中央電臺(tái)組建了新聞中心。1986年的機(jī)構(gòu)改革,增強(qiáng)了宏觀管理職能,淡化了微觀管理職能,廣播電視管理體制逐步進(jìn)化。1998年的改革,僅保留了原廣播電影電視部的事業(yè)管理機(jī)構(gòu)職能,不再沿襲新聞宣傳機(jī)關(guān)的職能。與此相適應(yīng),廣播電視媒介組織加強(qiáng)了總編輯制,實(shí)施干部聘任制,進(jìn)一步推動(dòng)廣播電視媒介干部的年輕化。2013年的行政管理機(jī)構(gòu)改革,深化了簡政放權(quán),放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)；2018年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,新組建的國家廣播電視總局不再領(lǐng)導(dǎo)新組建的中央廣播電視總臺(tái),中央廣播電視總臺(tái)在此輪改革中與國家廣電總局、人民日?qǐng)?bào)社平級(jí),廣播電視回歸了本體地位。這是70年來我國廣播電視管理體制最大的一次進(jìn)化,使我國廣播電視事業(yè)行業(yè)管理和事業(yè)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。

(六)技術(shù)驅(qū)動(dòng)廣播電視體制持續(xù)變革

面對(duì)層出不窮的新媒體,有專家一次又一次預(yù)言：廣播將消亡。而互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)后,有研究者也認(rèn)為電視將消亡。但是,廣播抗風(fēng)擊浪,一再浴火重生,電視也求新求變、屹立不倒。這是為什么呢？因素很多,技術(shù)驅(qū)動(dòng)是其中之一。廣播科學(xué)技術(shù)從調(diào)幅、調(diào)頻到立體聲調(diào)頻,從地面數(shù)字、衛(wèi)星數(shù)字再到網(wǎng)絡(luò)數(shù)字,電視科學(xué)技術(shù)從數(shù)字電視、網(wǎng)絡(luò)電視、IP電視、移動(dòng)電視、手機(jī)電視、高清電視到超高清電視,每次升級(jí)都在推動(dòng)廣播電視體制觀念、運(yùn)行的變遷。

1950年4月,政務(wù)院新聞總署發(fā)布《關(guān)于建立廣播收音網(wǎng)的決定》,把抄收中央和地方電臺(tái)廣播的記錄新聞、向群眾介紹預(yù)告廣播節(jié)目、組織群眾收聽重要節(jié)目作為三項(xiàng)重要任務(wù)。中央廣播事業(yè)局、全國各地電臺(tái)迅速行動(dòng),在技術(shù)上創(chuàng)新,支持、輔導(dǎo)和幫助收音站,“據(jù)1952年底統(tǒng)計(jì),各地共建廣播收音站23700多個(gè),收音小組數(shù)以萬計(jì),專職或兼職的收音員兩萬多名”。從1952年開始,人民廣播事業(yè)大力發(fā)展農(nóng)村廣播網(wǎng),到1956年6月底,全國已有783個(gè)縣市農(nóng)村有線廣播站。由于這個(gè)時(shí)期全國電臺(tái)技術(shù)人員增加,1956年2月20日,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村廣播網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的通知》?！锻ㄖ烦?guī)定廣播事業(yè)局設(shè)一相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國農(nóng)村廣播網(wǎng)建設(shè)外,各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)可設(shè)立廣播管理局或處,負(fù)責(zé)全省(包括城市效區(qū))農(nóng)村廣播網(wǎng)的建設(shè),并管省屬市的人民廣播電臺(tái)。技術(shù)的擴(kuò)展、升級(jí),帶來體制機(jī)制的變遷。隨著電視的誕生與發(fā)展,廣播事業(yè)局變?yōu)閺V播電視部。與此相適應(yīng),廣播電視科技司、科技委員會(huì)相繼成立,并設(shè)置總工程師及技術(shù)辦公室。媒介融合時(shí)代,媒介融合機(jī)構(gòu)增設(shè)。受技術(shù)驅(qū)動(dòng),廣播電視體制處于持續(xù)變革中。

四、廣播電視管理體制演進(jìn)的本質(zhì)

新中國70年廣播電視管理體制的變遷有其內(nèi)在規(guī)律,其本質(zhì)如下。

(一)始終堅(jiān)持馬克思主義新聞?dòng)^與新中國廣播電視實(shí)踐相結(jié)合

美國和意大利政治科學(xué)家丹尼爾·C·哈林(Daniel C.Hallin)、保羅·曼奇尼(Paolo Mancini)合作推出的《比較媒介體制——媒介與政治的三種模式》(2004),是在三個(gè)美國學(xué)者西伯特(Sie bert)、彼得森(Peterson)和施拉姆(Schramm)的《傳媒的四種理論》(1956)聞名遐邇之后出版的,該研究探究政治與大眾媒介結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性,提煉出媒介體制的三種模式:“自由主義模式,盛行于英國、愛爾蘭和北美；民主法團(tuán)主義模式,盛行于歐洲大陸北部；而極化多元主義模式盛行于歐洲南部地中海國家?！绷碛醒芯空哒J(rèn)為,美國廣播電視體制變遷,是從“公共委托模式”到“市場模式”。新中國廣播電視管理體制與上述幾種模式都不同,原因是新中國廣播電視體制具有內(nèi)生性與原發(fā)性,是馬克思主義新聞?dòng)^與我國廣播電視實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物,這與其他國家的跟進(jìn)與模仿有本質(zhì)區(qū)別。1954年7月到9月,中央廣播事業(yè)局曾組織由18人參加的中國廣播代表團(tuán)訪問蘇聯(lián),主要任務(wù)是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“老大哥”的廣播工作經(jīng)驗(yàn)。同年10月編印《蘇聯(lián)廣播工作經(jīng)驗(yàn)》書籍并發(fā)行,11月在第二次全國廣播工作會(huì)議上提出了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)廣播“集中統(tǒng)一”經(jīng)驗(yàn),實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是要求各地方臺(tái)用比較多的時(shí)間轉(zhuǎn)播中央電臺(tái)的節(jié)目,用比較少的時(shí)間播送自辦的地方性節(jié)目。這次“媒介朝覲”學(xué)來的經(jīng)驗(yàn),導(dǎo)致地方臺(tái)節(jié)目紛紛下馬,嚴(yán)重削弱了地方廣播媒介的傳播作用。兩年后,第四次全國廣播工作會(huì)議認(rèn)為這個(gè)做法是“錯(cuò)誤的”,“應(yīng)該加以否定”。實(shí)踐說明,新中國廣播電視要借鑒世界廣播電視的文明成果,但絕不能照搬照套。新中國廣播電視管理體制的演進(jìn),是長期堅(jiān)持把馬克思主義新聞?dòng)^與中國廣播電視實(shí)踐相結(jié)合,形成中國特色社會(huì)主義廣播電視學(xué),廣播電視管理體制的層級(jí)、結(jié)構(gòu)、職責(zé)、經(jīng)辦權(quán)、所有權(quán)不斷進(jìn)化,特別是2018年中央廣播電視總臺(tái)以及全國廣播電視臺(tái)由廣播電視管理部門實(shí)施行業(yè)管理、各級(jí)宣傳部直接領(lǐng)導(dǎo),作為國務(wù)院和地方政府的直屬機(jī)構(gòu)。這些演進(jìn)舉措,都強(qiáng)化了馬克思主義新聞?dòng)^與廣播電視實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。

(二)始終體現(xiàn)以人民為中心的工作導(dǎo)向

新中國成立70年來,廣播電視管理機(jī)構(gòu)、媒介組織始終把人民放在心中最高位置,堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù),這也是廣播電視體制改革、調(diào)整的最終目的。中央電臺(tái)前身——延安電臺(tái)在紀(jì)念恢復(fù)本臺(tái)廣播一周年之際,在播出的《大家都來說話——XNCR周年紀(jì)念廣播》一文中重申:“我們創(chuàng)辦這個(gè)電臺(tái),有一個(gè)真誠的愿望,就是我們說的話,不僅僅要代表人民的利益,而且我們愿意把它變成全國人民說話的地方?！敝腥A人民共和國成立后,北京新華廣播電臺(tái)正式定名為中央人民廣播電臺(tái),強(qiáng)調(diào)了電臺(tái)的人民性。調(diào)整、改革廣播電視管理體制,辦好節(jié)目,抓好覆蓋,都是為了廣大人民群眾收聽收看好廣播電視。新中國成立之初,剛剛“站起來”的人民群眾還無能力購買昂貴的接收設(shè)備,我國電子工業(yè)初創(chuàng),也生產(chǎn)不出大量的收聽工具,全國新聞工作會(huì)議認(rèn)為為廣大人民服務(wù),應(yīng)在全國建立廣播收音網(wǎng)。1950年4月,新聞總署發(fā)布了《關(guān)于建立廣播收音網(wǎng)的決定》。到1952年底,全國已建收音站2.05萬個(gè),農(nóng)民群眾敲鑼打鼓,集體收聽廣播,一部收音機(jī)就有幾百人收聽,不得不排隊(duì)進(jìn)行。之后又發(fā)展農(nóng)村廣播網(wǎng),再經(jīng)過一系列覆蓋工程,至2018年底,全國廣播電視綜合人口覆蓋率進(jìn)入世界先進(jìn)廣播電視行業(yè)行列。這就是“以人民為中心”的最真實(shí)的寫照。

(三)始終以廣播電視的發(fā)展為要

從新中國成立70年的歷史進(jìn)程看,廣播電視管理體制的演進(jìn)做的都是發(fā)展的工作。這種發(fā)展實(shí)踐立足于中國特殊國情,從“發(fā)展人民廣播事業(yè)”到“發(fā)展電視”再到“發(fā)展人民廣播電視事業(yè)、建設(shè)完善的廣播電視體系”理念的提出,從建設(shè)“廣播收音網(wǎng)”到“建設(shè)農(nóng)村廣播網(wǎng)”,再到改革開放以來廣播電視體制進(jìn)行的五輪改革,以及秉承科學(xué)發(fā)展、新發(fā)展理念,改革廣播電視管理體制、媒介組織結(jié)構(gòu),強(qiáng)化協(xié)調(diào)、分工、行業(yè)管理和所有權(quán)的分離,大規(guī)模改進(jìn)節(jié)目形態(tài)、語態(tài),推進(jìn)一系列建設(shè)工程及媒介融合的實(shí)踐,使新中國建立了完善的廣播電視體系,給人民群眾帶來了豐富多彩的節(jié)目。廣播電視走進(jìn)了“千家萬戶”,無處不在,這些都是發(fā)展的結(jié)果。

注釋:

① 數(shù)據(jù)參見國家廣播電視總局:《2018年全國廣播電視行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http://www.nrta.gov.cn/art/2019/4/23/art-2555-43207.html,2019年8月6日。

② [美]海登·懷特:《后現(xiàn)代歷史敘事學(xué)》,陳永國、張萬娟譯,中國社會(huì)科學(xué)出版社2003年版,第10頁。

③ 邵培仁、劉強(qiáng):《媒介經(jīng)營管理學(xué)》,浙江大學(xué)出版社1998年版,第13頁。

④ 謝雅玲:《媒體發(fā)展新格局下縣級(jí)廣播發(fā)展探究》,安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文,2014年,第34頁。

⑤ 陳萬達(dá):《媒介管理》,楊智文化事業(yè)股份有限公司2005年版,第36—38頁。

⑥ 左漠野:《當(dāng)代中國的廣播電視(上)》,中國社會(huì)科學(xué)出版社1987年版,第33頁。

⑦ 李勛岳:《建國前后職業(yè)報(bào)人的困境及出路》,華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文,2013年,第10頁。

⑧ 盧德武:《西康人民廣播電臺(tái)研究(1951～1955)》,四川師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2012年,第10頁。

⑨ 涂昌波:《新中國60年廣播電視發(fā)展政策演進(jìn)初探》,《現(xiàn)代電視技術(shù)》,2009年第10期,第18頁。