社區(qū)疫情防控模式及其運作機制

呂德文

一、引 言

新冠疫情發(fā)生以來，國家依法將新冠肺炎納入乙類傳染病、采取甲類措施嚴格管理，各省區(qū)市相繼啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級應(yīng)急響應(yīng)。中央將疫情防控視作“人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”，以軍事化手段對抗疫情， 各個疫情較重的城市均采取了封城、24小時社區(qū)封閉式管控等措施。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，直接承擔(dān)著疫情宣傳，“四類人員”排查，保障居民生活物資，引導(dǎo)居民就醫(yī)、轉(zhuǎn)診、咨詢等服務(wù)工作。這次疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考，亦是對社區(qū)治理體系和治理能力的一次考驗。

在中國災(zāi)難治理史上，官僚體系歷來是“運動”待之。而運動式治理的成效如何，是以官僚體系長期處于“準備狀態(tài)”為前提的。(1)李伯重：《十八世紀中國的官僚制度和荒政》，《讀書》2002年第10期。在漫長的中國歷史上，國家治理主要建立在官僚制的常規(guī)機制之上，但官僚制度因其內(nèi)在困難而常常導(dǎo)致組織失敗和出現(xiàn)危機，運動式治理機制是應(yīng)對官僚制危機的方法之一。(2)周雪光：《運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。新中國成立以后，革命教化政體亦為國家能夠不時打破制度、常規(guī)和專業(yè)分際，強力動員國家所需要的社會資源，為政治運動和運動式治理提供了組織和合法性基礎(chǔ)。(3)馮仕政：《中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。改革開放以后，運動式治理成為了國家治理的常規(guī)化機制。一方面，為了在特定時間內(nèi)集中有限的國家治理資源解決突出的社會問題，運動式治理機制通常是執(zhí)政黨與政府在“實用理性”主導(dǎo)下、面臨資源瓶頸問題的理性選擇。(4)唐皇鳳：《常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，《開放時代》2007年第3期。另一方面，運動式治理機制被重塑為更為精密的治理方式，以“中心工作、行政發(fā)包、任務(wù)驅(qū)動”作為新的動員模式而得到精細化的發(fā)展。(5)倪星、原超：《地方政府的運動式治理是如何走向“常規(guī)化”的?——基于S市市監(jiān)局“清無”專項行動的分析》，《公共行政評論》2014年第2期；歐陽靜：《政治統(tǒng)合制及其運行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角》，《開放時代》2019年第2期；楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機制——基于華中某省D縣的考察》，《開放時代》2017年第5期?？梢姡?dāng)前官僚制的理性化發(fā)展和運動式治理機制的成熟，不僅為運動式治理機制的啟動做好了“準備”，亦為其有效運作提供了組織基礎(chǔ)。

疫情防控是一項危機治理，需要在短時間內(nèi)集中有限資源來應(yīng)對危機。因此，它不僅需要動員官僚體系的力量，還需要有效動員社會。社區(qū)是一個集政治、服務(wù)(行政)、社會三種功能于一體的復(fù)合體。在實踐中，政治秩序邏輯統(tǒng)領(lǐng)管理邏輯與生活邏輯，居民更多地在個體生活界面活動。(6)吳曉林：《治權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇性參與: 改革開放四十年城市社區(qū)治理的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”》，《中國行政管理》2019年第7期。哪怕是看上去有積極的業(yè)主維權(quán)現(xiàn)象，甚或是積極分子參與社區(qū)治理，也很容易出現(xiàn)精英替代現(xiàn)象。(7)王德福、張雪霖：《社區(qū)動員中的精英替代及其弊端分析》，《城市問題》2017年第1期。從國家治理體系看，社區(qū)是一個基本的治理單元。簡單地去行政化，甚或說回歸自治體屬性，都不符合實際。作為一個功能復(fù)合體，社區(qū)已經(jīng)是一個“街居治理共同體”的有機組成部分，(8)王德福：《社區(qū)行政化與街居治理共同體》，《行政論壇》2019年第6期。需要充分進行組織動員、資源動員和社會動員，合理配置正式與非正式治理資源。事實上，動員是新中國的治理傳統(tǒng)。改革開放后，行政體系仍有高度動員特征，但群眾動員卻不明顯。(9)呂德文：《群眾路線與基層治理——贛南版上鎮(zhèn)的計劃生育工作(1991—2001)》，《開放時代》2012年第6期。因此，社區(qū)作為行政末梢，一方面容易受到行政體系內(nèi)部動員的影響；另一方面，又因難以有效組織動員群眾而無法回應(yīng)國家治理需求。社區(qū)參與程度低和社區(qū)動員能力弱并存，成為后單位制時代社區(qū)治理的普遍困境。

然而，哪怕是社區(qū)治理存在明顯短板，但社區(qū)疫情防控仍然取得了明顯成效，原因何在？世衛(wèi)專家將中國疫情防控中的聯(lián)防聯(lián)治、群防群治機制概括為“全政府—全社會”模式。這一模式的建立，均建立在社區(qū)組織有效運作的基礎(chǔ)之上。(1)社區(qū)在短時間內(nèi)建立聯(lián)防聯(lián)控機制，在最大程度上組織常規(guī)治理資源；(2)社區(qū)在短時間內(nèi)建立群防群治機制，在最大程度上動員社會，激發(fā)群眾參與疫情防控。概言之，社區(qū)要在短時間內(nèi)重構(gòu)治理體系以適應(yīng)疫情防控需要，不僅需要在行政軌道上啟動運動式治理機制，還需要想盡辦法組織和動員社會以配合疫情防控任務(wù)。那么，在疫情防控過程中，社區(qū)是如何組織社區(qū)資源的？動員社區(qū)居民參與疫情防控的模式有什么特征？其運作機制又有哪些？

武漢市共有1 406個社區(qū)、7 102個小區(qū)，社區(qū)是疫情防控的第一道防線。尤其是實行24小時社區(qū)封閉式管控之后，城市疫情防控的成效實際上是建立在社區(qū)這個“安全島”基礎(chǔ)之上的。本文將以武漢市D社區(qū)的疫情防控工作為經(jīng)驗基礎(chǔ)，探討社區(qū)在疫情防控中的運作邏輯。本文根據(jù)D社區(qū)的實證調(diào)查，運用個案研究方法展開論述。本文遵循“個案中的概括”的研究路徑，對個案經(jīng)驗展開分析性概括。(10)盧暉臨、李雪：《如何走出個案——從個案研究到擴展個案研究》，《中國社會科學(xué)》2007年第1期。具體而言，本文在田野工作和實證分析過程中，著力展示D社區(qū)疫情防控的具體情境、過程及關(guān)系，在此基礎(chǔ)上對社區(qū)疫情防控機制作一個可能的解釋。D社區(qū)位于老城區(qū)，面積0.064平方公里，有居民1 907戶、4 380人。截至3月12日，D社區(qū)共有新冠肺炎確診病人20名、疑似病人36名，發(fā)燒人員25名，正在住院治療12人，治愈出院28人，集中隔離36人，死亡 2人。

二、疫情防控中的街居治理共同體

社區(qū)是官僚體系和社會的交界點，疫情防控政策最終會轉(zhuǎn)化為社區(qū)任務(wù)，而動員和組織居民參與疫情防控，同樣是社區(qū)的主要職責(zé)。因此，社區(qū)疫情防控體系的建立，是以社區(qū)治理從常規(guī)狀態(tài)轉(zhuǎn)換到戰(zhàn)時狀態(tài)為前提的，需要將既有的社區(qū)治理力量轉(zhuǎn)化為疫情防控力量。

在制度設(shè)計上，當(dāng)前城市社區(qū)治理體系是由居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司“三駕馬車”構(gòu)成，分別對應(yīng)政府、社會和市場三個方面。通常而言，社區(qū)居委會在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下，且兩委干部交叉任職。此外，政府有關(guān)部門還通過設(shè)置社區(qū)“專干”以實現(xiàn)服務(wù)(行政)下沉。為了適應(yīng)社會治理網(wǎng)格化的需要，社區(qū)還設(shè)立了專職或兼職的網(wǎng)格員，用于協(xié)助社區(qū)組織處理來自市長專線、城市留言板等渠道的各類訴求。在實踐中，“三駕馬車”的社區(qū)治理體系并不完善，一是很多小區(qū)，無論是新建的商品房小區(qū)，還是老舊小區(qū)、單位小區(qū)，并不一定組建了業(yè)主委員會；相當(dāng)數(shù)量的老舊小區(qū)還是無物管、無主管部門、無人防物防的三無小區(qū)。二是哪怕是建立了完善的社區(qū)治理體系，“三駕馬車”并不一定都在發(fā)揮作用。事實上，它們很可能各自陷入失靈狀態(tài)，乃至于相互排斥而產(chǎn)生治理資源內(nèi)耗。比如，社區(qū)居委會的行政化導(dǎo)致其治理能力不足，(11)王德福：《社區(qū)行政化與街居治理共同體》，《行政論壇》2019年第6期。業(yè)委會因集體行動能力的結(jié)構(gòu)性缺陷而無法成立或名存實亡，(12)王德福：《業(yè)主自治的困境及其超越》，《求索》2019年第3期。物業(yè)服務(wù)因為無公德的個體、業(yè)主自治力不足和政府管理缺位而糾紛不斷。(13)張雪霖：《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨的困境及其生成機制》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第3期。

D社區(qū)所在的街道，屬于典型的老舊城區(qū)，面積0.42平方公里。街道總?cè)丝?2 595人左右，其中常住人口34 228人，流動人口8 367人，人口密度為每平方公里7.72萬人。和該街道別的社區(qū)一樣，D社區(qū)主要有三大特點：一是“一大一小”，人口密度大、轄區(qū)面積??；二是“一多一少”， 流動人口多、企業(yè)單位少；三是“一高一低”，管理難度高，基礎(chǔ)設(shè)施老舊，現(xiàn)代化程度低。

從我們的調(diào)查情況看，該社區(qū)的治理體系只能勉強維持基本秩序。(1)行政力量有限。社區(qū)共有14名工作人員，其中6名兩委干部，8名網(wǎng)格員。在日常治理過程中，6名兩委干部擔(dān)任社區(qū)黨組織和居委會的委員，除了負責(zé)相關(guān)常規(guī)工作外，還承擔(dān)勞動社保、計生人口、社會救助、殘疾人幫扶、低保等行政和服務(wù)下沉工作。該社區(qū)共有8個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格由一名網(wǎng)格員負責(zé)，平均每名網(wǎng)格員大約服務(wù)250戶。14名社區(qū)工作者，全是大專以下學(xué)歷，且均是通過政府購買服務(wù)的方式招聘的專職人員，他們的平均工資在2 500元/月。(2)市場機制失靈。由于是老舊小區(qū)，物業(yè)運營成本太高，D社區(qū)長期以來并無物業(yè)公司愿意入駐。2018年，社區(qū)在街道的支持下，引進了物業(yè)公司提供物業(yè)服務(wù)。不過，由于屬于政府兜底性質(zhì)，物業(yè)公司只能提供最為基本的物業(yè)服務(wù)，主要承擔(dān)小區(qū)大門站崗和公共區(qū)域衛(wèi)生打掃服務(wù)。全社區(qū)共有物業(yè)工作人員13人。(3)業(yè)主自治失靈。社區(qū)協(xié)助成立過各小區(qū)的業(yè)委會，但這些業(yè)委會均未實際運作，無人組織，名存實亡。很顯然，正是通過街道的行政下沉、物業(yè)兜底等措施，D社區(qū)才能維持基本秩序。

2020年1月22日，湖北省啟動了突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)機制，社區(qū)也進入了疫情防控階段。從D社區(qū)的情況看，社區(qū)疫情防控工作具有鮮明的“街居治理共同體”特征。所謂“街居治理共同體”，是指街道辦事處與社區(qū)居委會在城市基層治理實踐中形成的既分工又協(xié)作的關(guān)系模式。(14)王德福：《社區(qū)行政化與街居治理共同體》，《行政論壇》2019年第6期。在疫情防控中，武漢市的街道和社區(qū)在疫情防控職責(zé)劃分和具體實施過程中進行了層級分配，并建立了相互協(xié)作關(guān)系。街道是疫情防控的責(zé)任主體和指揮調(diào)度中樞；而社區(qū)則是疫情防控的實施主體，承擔(dān)著大量的基礎(chǔ)性工作。具體而言，街道成立了疫情防控指揮部，負責(zé)全街道疫情防控的總體謀劃、指揮調(diào)度、上傳下達和數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總工作。指揮部下設(shè)三個工作組：一是防疫組。D社區(qū)所在街道有3個隔離酒店，酒店管理、前臺、保潔、后勤、消殺、送醫(yī)等全部為街道工作人員，每個隔離點配備醫(yī)務(wù)人員，定期幫隔離點入住人員做核酸檢測。社區(qū)負責(zé)人員大排查，摸排出的發(fā)熱病人、密切接觸者等人員，需要送到街道隔離酒店集中隔離。二是保供組，街道負責(zé)愛心菜和捐贈物資的調(diào)配和分發(fā)，社區(qū)負責(zé)領(lǐng)取以及對接商超，保證居民基本生活。三是內(nèi)務(wù)組，指揮部統(tǒng)一負責(zé)黨建、宣傳以及志愿者招募等工作，而社區(qū)則負責(zé)完成相關(guān)的材料收集，志愿者部署和調(diào)配。

在街道疫情防控指揮部的統(tǒng)一調(diào)度下，社區(qū)把常規(guī)治理力量轉(zhuǎn)換為了疫情防控力量。社區(qū)工作者按街道疫情防控需要，進行了重新編排：

首先，社區(qū)根據(jù)街道指揮部的工作要求，對社區(qū)工作人員按照各自的業(yè)務(wù)范圍，調(diào)整了工作職責(zé)(見表1)。(1)社區(qū)兩委干部，分別對應(yīng)街道指揮部的各項工作。書記統(tǒng)管全局、副書記協(xié)調(diào)管理，二者承擔(dān)了社區(qū)疫情防控的指揮協(xié)調(diào)職能；其他成員分別負責(zé)保供、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、接送病人等工作，分別對接街道指揮部的各個工作組。(2)網(wǎng)格員負責(zé)本網(wǎng)格內(nèi)的基礎(chǔ)工作，包括信息統(tǒng)計、購菜、買藥、報體溫等。(3)物業(yè)人員負責(zé)小區(qū)出入口值守、登記測溫和公共區(qū)域消殺工作?？梢姡鐓^(qū)疫情防控力量的重新編排，遵循了既有的治理體系。兩委干部在疫情防控中仍然負責(zé)行政工作，主要是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和上傳下達工作；網(wǎng)格員仍然是從事群眾工作，主要是采集疫情防控信息，服務(wù)居民需要；物業(yè)人員仍然從事后勤工作，只不過，在具體工作中加入了測體溫、消殺等工作。

表1 社區(qū)疫情防控力量分配簡表

其次，隨著疫情防控工作量的增加，街道向社區(qū)配備了臨時防控人員。這些臨時防控人員，都由社區(qū)統(tǒng)一調(diào)配。從D社區(qū)的情況看，臨時防控人員主要有兩類：一是下沉干部。從2月9日開始，武漢市組織了近37萬名市區(qū)兩級機關(guān)黨員干部、國企職工和學(xué)校老師下沉社區(qū)，協(xié)助社區(qū)疫情防控工作。原則上，下沉干部的力量安排采取了“部門包街道、科室包社區(qū)”的模式進行。干部下沉期間，服從社區(qū)統(tǒng)一安排。有些下沉領(lǐng)導(dǎo)干部會利用自己的人脈資源，幫助社區(qū)協(xié)調(diào)購買疫情防護物資。絕大多數(shù)普通下沉干部，則做具體的疫情防控工作。D社區(qū)共有2個出入口，實行4人輪班倒，每班8小時，24小時值守出入口，登記測溫，需要的工作人員比較多。D社區(qū)共有13名下沉干部，全部被安排到社區(qū)管控崗位，他們和物業(yè)工作人員一道，承擔(dān)小區(qū)封閉式管控工作。二是志愿者。D社區(qū)共有40名志愿者，都是街道統(tǒng)一招聘安排而來的。這其中，有將近一半的志愿者是計報酬人員，工作時間有保證；其他不計報酬的志愿者服務(wù)時間則具有不確定性，不能固定時間上崗。因此，志愿者每天報到人數(shù)不定，并不能真正達到40名。志愿者一般做些協(xié)助工作，如協(xié)助賣菜、買藥，統(tǒng)計團購群的信息、為居民做心理咨詢等。

可見，社區(qū)疫情防控力量具有明顯的中心—外圍特征。其中，社區(qū)書記和副書記是社區(qū)疫情防控的樞紐。在武漢市，D社區(qū)算是一個小型社區(qū)，但疫情防控期間，社區(qū)書記每天接到的電話也有幾十上百個。社區(qū)書記既需要協(xié)調(diào)解決群眾訴求，幫忙安撫群眾，還要承接上級指令，做好迎檢工作；更要安排好社區(qū)各方面的疫情防控工作。D社區(qū)書記在疫情防控期間24小時吃住在社區(qū)辦公室，既是因為工作太忙，也是為了防止萬一自己被感染了給家人帶去風(fēng)險。其他兩委干部和網(wǎng)格員則是疫情防控的中堅力量。他們各自負責(zé)一攤，難以替代。比如，每個干部都對口負責(zé)疫情防控的某項業(yè)務(wù)工作，這些工作細小瑣碎，別人很難插手；每個網(wǎng)格員都負責(zé)自己網(wǎng)格內(nèi)的200多戶人家，他們和自己的轄區(qū)居民長期打交道，對各家的情況也比較熟悉，新手也不可能直接上手。這也就決定了，下沉干部和臨時招募的志愿者，客觀上只能做輔助性工作。這也說明，社區(qū)的常規(guī)治理能力，如社區(qū)書記的綜合素質(zhì)，社區(qū)干部的業(yè)務(wù)能力和網(wǎng)格員的群眾工作經(jīng)驗，都會極大影響疫情防控成效。

社區(qū)疫情防控中的“街居治理共同體”主要表現(xiàn)在：一是街道和社區(qū)是任務(wù)共同體。疫情防控任務(wù)在街道和社區(qū)兩級進行了層級分配，并建立了相互協(xié)作關(guān)系。大體而言，街道主要負責(zé)防疫物資調(diào)配、人員統(tǒng)籌、數(shù)據(jù)匯總和特殊防疫任務(wù)(如集中隔離點管理)等行政性較強的任務(wù)，而社區(qū)則主要負責(zé)疫情防控措施的落地，如大排查、小區(qū)封控、物資保供等需要大量群眾工作的任務(wù)。街道防疫工作有賴于社區(qū)基礎(chǔ)工作；而社區(qū)防疫工作也有賴于街道支持。二是街道和社區(qū)是責(zé)任共同體。從疫情防控的責(zé)任體系看，街道及有關(guān)工作人員是疫情防控的責(zé)任主體，而大多數(shù)社區(qū)工作者因是非體制內(nèi)人員，他們并不承擔(dān)疫情防控的政治和行政責(zé)任。但是，疫情防控有明確的工作職責(zé)，街道和社區(qū)通過屬地管理等辦法，強化了社區(qū)的責(zé)任意識。比如，有些社區(qū)書記雖非公務(wù)員，但街道可以通過黨紀強化社區(qū)書記的疫情防控責(zé)任。疫情期間，絕大多數(shù)社區(qū)把疫情防控的相關(guān)任務(wù)分解到網(wǎng)格中，使得網(wǎng)格員客觀上承擔(dān)了疫情防控的工作職責(zé)。

三、疫情防控過程及治理事務(wù)

如上所述，社區(qū)疫情防控客觀上具有路徑依賴。常規(guī)治理力量的配備，很大程度上決定了疫情防控力量的編排；哪怕是臨時增加了數(shù)倍的防控力量，也很難在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)化為同等級別的治理能力。說到底，社區(qū)疫情防控其實是一項基礎(chǔ)性工作，需要社區(qū)治理中的“常量”來應(yīng)對。同時，社區(qū)疫情防控還是城市治理中的一項典型的“剩余事務(wù)”，細小瑣碎且難以處置，它要求社區(qū)有足夠的靈活性和適應(yīng)性。無論從哪方面看，疫情防控的街居治理共同體中，社區(qū)扮演了兜底部門的角色。(15)呂德文：《兜底部門的運作邏輯》，《南京社會科學(xué)》2018年第4期。只有社區(qū)將各項細小瑣碎的事務(wù)處理好了，街道才能做好疫情防控工作。在實踐中，疫情防控的每一項“規(guī)劃”目標，都會在社區(qū)制造出預(yù)料之外的剩余事務(wù)。

在疫情防控的第一階段，武漢市確立了“外防輸出、內(nèi)防擴散”的防控目標，采取了“封城”措施。這一階段，市疫情防控指揮部發(fā)布了關(guān)閉出漢通道、限制公共交通、分級分類就診等措施。由于“封城”措施極為突然，城市運轉(zhuǎn)并未做好準備，導(dǎo)致很多問題擠壓在社區(qū)。從D社區(qū)的情況看，這一階段是社區(qū)疫情防控“打亂仗”的時候。

一方面，社區(qū)還是按照常規(guī)體系在運轉(zhuǎn)，社區(qū)治理力量并未增加，潛在治理力量也未能有效激活。社區(qū)在這一階段并無下沉干部，也沒有志愿者，完全依靠社區(qū)干部和網(wǎng)格員開展工作。甚至于，各級疫情防控指揮部的指揮系統(tǒng)還在逐步完善過程中，社區(qū)治理的“存量”無法充分轉(zhuǎn)化為疫情防控力量。由于政出多門，社區(qū)仍然需要承擔(dān)大量的報表、宣傳等形式主義工作，還要頻繁接待上級各個部門的督察檢查，極其耗費精力。由于疫情防護物資極為緊缺，大部分社區(qū)干部只有一個普通口罩，無法有效開展感染居民的收治工作。

另一方面，“封城”在短期內(nèi)帶來了居民生活、就醫(yī)等方面的巨大需求，武漢市無法在短期內(nèi)實現(xiàn)“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”的目標。因此，社區(qū)干部得耗費巨大精力去協(xié)調(diào)醫(yī)療資源，服務(wù)居民居家生活需要，安撫群眾心理。如果說這一階段的疫情防控在醫(yī)療領(lǐng)域出現(xiàn)了醫(yī)療資源透支現(xiàn)象，那么，社區(qū)治理資源也出現(xiàn)了透支現(xiàn)象。

疫情防控的第二階段是對第一階段的延續(xù)。在第二階段，隨著全國各地醫(yī)療支援的到來，兩山醫(yī)院、方艙醫(yī)院以及學(xué)校、酒店等隔離點的投入使用，“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”的能力逐步提升。與此同時，疫情防控的指揮體系也逐步完善起來，社區(qū)疫情防控的主要任務(wù)和工作方式得以明確。因此，社區(qū)疫情防控除了繼續(xù)承擔(dān)為有需要的居民提供居家服務(wù)、安撫群眾等工作外，重點是開展“四類人員”排查工作。但是，在這一階段，社區(qū)的疫情防控力量仍然沒有明顯提升，社區(qū)工作者仍然處于疲于奔命的狀態(tài)。由于居民需求無法有效回應(yīng)，干群之間的矛盾急劇加重，小區(qū)大排查工作普遍面臨“門難進、臉難看”的問題。D小區(qū)的居民以老年人居多，相當(dāng)部分居民因為不會使用手機，無法通過網(wǎng)絡(luò)開展排查工作，只能依靠社區(qū)網(wǎng)格員上門排查和電話排查?？陀^上，這一階段的摸排工作，盡管耗費了巨大精力，但仍未解決“四類人員”底數(shù)不清的問題。

社區(qū)第三階段的疫情防控工作，和第二階段既有延續(xù)又有變化。工作延續(xù)性表現(xiàn)在，這個階段開展了兩次拉網(wǎng)式大排查。一是2月14日開始進行為期3天的全民測體溫工作，開發(fā)體溫自測自報微信小程序，三次上門仍聯(lián)系不上的家庭還需要在居民家門口貼一張告知書。二是2月20日開始開展“雙測溫”，一日兩報、三日一輪的工作。D社區(qū)送出了100多個體溫計給轄區(qū)居民，并推廣健康碼使用，網(wǎng)格員和志愿者需進行定期跟蹤和回訪。防控任務(wù)的主要變化是，從2月10日開始，武漢市開始實行社區(qū)封閉式管理措施。但前期的管控措施并不嚴格，一直到2月16日，才基本上實現(xiàn)了最為嚴格的24小時封閉式管控措施。與最嚴格的社區(qū)封閉式管控措施相應(yīng)的是，社區(qū)居民的生活物資保障也成了這一階段的重要工作。保供工作甚是繁瑣，不同類型的居民，會有不同需求。能夠使用網(wǎng)購的居民，社區(qū)只要做好與藥店、商超的有效對接即可；但對空巢老人、殘疾人、失獨家庭、低保戶等特殊群體，社區(qū)需要定期配送蔬菜、糧油、口罩等防護用品等物資。由于居民有多樣化需求，D社區(qū)自2月19日起開辦了社區(qū)小超市，日銷售額8 000元左右，覆蓋約70%的居民群眾。

某種意義上，武漢市社區(qū)防控體系在第三階段才真正建立起來。這個防控體系，具有鮮明的混合型組織特征。(16)呂德文：《“混合型”科層組織的運作機制——臨時工現(xiàn)象的制度解釋》，《開放時代》2019年第6期。一方面，在街居治理共同體中，社區(qū)處于政府組織的外圍，處理了疫情防控中細小瑣碎的工作，如數(shù)據(jù)統(tǒng)計、群眾安撫、居家服務(wù)等，為“外防輸出、內(nèi)防擴散”目標奠定了基礎(chǔ)。另一方面，在社區(qū)防控體系中，社區(qū)工作者和輔助人員分別承擔(dān)了疫情防控的核心業(yè)務(wù)和剩余事務(wù)。社區(qū)工作者承擔(dān)了數(shù)據(jù)統(tǒng)計、人員排查、病人轉(zhuǎn)運、物資保供等核心業(yè)務(wù)，而下沉干部和志愿者則承擔(dān)了小區(qū)大門管控、物資分發(fā)等輔助工作。正因為處于組織外圍的社區(qū)和臨時工作者承擔(dān)了大量的輔助性工作，政府才有足夠的組織資源解決疫情防控的難題。

四、社區(qū)疫情防控中的“戰(zhàn)時體制”

自各地啟動公共衛(wèi)生應(yīng)急一級響應(yīng)機制以來，疫情防控被視作“人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”。政府采用軍事化手段對抗疫情，各方面也普遍以“戰(zhàn)時狀態(tài)”來描述疫情防控的各項舉措?！皯?zhàn)時狀態(tài)”至少包括兩方面的內(nèi)涵：一是軍隊支援疫情防控。如火神山、雷神山醫(yī)院由軍隊直接接管，軍隊承擔(dān)城市生活物資保障運輸工作；二是地方疫情防控工作借用了戰(zhàn)時體制，各級政府普遍建立了疫情防控指揮部，實行統(tǒng)一指揮。

作為街居治理共同體的一部分，社區(qū)需要重構(gòu)治理體系以匹配街道疫情防控指揮部，并采取運動式治理機制建立疫情防控模式。疫情防控是一項突發(fā)的，且需要耗費大量治理資源的社會問題，社區(qū)按照常規(guī)運作機制難以應(yīng)對。因此，從一開始，社區(qū)就啟動了運動式治理機制。它主要表現(xiàn)在：一是治理任務(wù)單一化。在常規(guī)治理中，社區(qū)治理有多元任務(wù)，包括黨建、行政服務(wù)和居民自治等事項。而在疫情防控過程中，治理任務(wù)都集中在與疫情防控有關(guān)的工作中。二是治理力量集中化。社區(qū)治理主體包括居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司“三駕馬車”，在常規(guī)治理中，三個治理主體往往各行其是，甚至于相互制約。但在疫情防控期間，這三個治理主體在社區(qū)黨組織和居委會的協(xié)調(diào)下，逐漸增強了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力。從D社區(qū)的實際情況看，業(yè)委會一直處于名存實亡的狀態(tài)，但物業(yè)服務(wù)一開始就被納入了疫情防控體系之中，在社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展疫情防控工作。三是治理機制運動化。疫情防控期間，社區(qū)工作者被高度動員。在D社區(qū)，所有社區(qū)工作者都超負荷運轉(zhuǎn)，在疫情防控期間都未休假，且每天都在加班。同時，社區(qū)工作者雖然都有適當(dāng)分工，但在街道疫情防控指揮部的統(tǒng)一指揮之下，也常常處于運動狀態(tài)。比如，在幾次大排查期間，社區(qū)工作者都在全員開展排查工作；在“應(yīng)收盡收”大決戰(zhàn)時，也是全員開展病人轉(zhuǎn)運工作。

表3 社區(qū)疫情防控模式簡表

不過，從社區(qū)防控實踐看，“戰(zhàn)時狀態(tài)”不僅指政府運作機制的變化，而具指其有更豐富的社會內(nèi)涵。從傳染病社會學(xué)的角度看，防止疫情期間出現(xiàn)霍布斯式的醫(yī)學(xué)噩夢——一切人對一切人的戰(zhàn)爭，和對傳染病的隔離、治療一樣重要。通常，流行病會導(dǎo)致兩種社會流行：(1)對瘟疫的恐懼、恐慌、疑心和污名；(2)道德爭議、潛在解決方法和個人出于各種不同原因的轉(zhuǎn)變。(17)Strong, Philip, “Epidemic Psychology: A Model”, Sociology of Health & Illness， Vol.12,No.3, 1990, pp.249-259.可見，社區(qū)疫情防控不僅要服務(wù)于疫情防治，更要維護社會秩序。事實上，由表2可見，社區(qū)疫情防控始終要處理群眾安撫工作；在第三階段，保供工作已經(jīng)成為疫情防控的重中之重的工作。乃至于排查、測體溫、小區(qū)封閉式管理等隔離措施，也是建立在規(guī)制社會行為基礎(chǔ)之上的。如此，作為社會面管控的實施主體，社區(qū)需要最大范圍內(nèi)動員和組織群眾，以協(xié)同疫情防控。

表2 社區(qū)疫情防控階段及主要事務(wù)

盡管社區(qū)疫情防控一開始就開啟了運動式治理狀態(tài)，但動員程度卻是逐步升級并制度化的。在疫情防控的前期，盡管社區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了治理任務(wù)的單一化，但治理力量的集中化并未實現(xiàn)，社區(qū)多元治理主體間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制一直未能建立起來。比如，在商品房小區(qū)，通常是業(yè)主委員會組織團購，各自對接商超解決居民生活物資供應(yīng)問題；物業(yè)公司自行解決防疫物資，自主開展消殺工作。某種意義上，社區(qū)居委會在早期社區(qū)疫情聯(lián)防聯(lián)控中是缺位的。乃至于到了疫情防控的第三個階段，由于需要實行24小時的社區(qū)封閉式管理，大型商超只和社區(qū)對接，社區(qū)需要接管業(yè)主的團購群，并調(diào)動物業(yè)公司參與物資配送工作，社區(qū)、業(yè)主和物業(yè)之間出現(xiàn)了不少矛盾和沖突。在D小區(qū)，由于業(yè)委會缺位，物業(yè)服務(wù)能力有限，疫情防控呈現(xiàn)出鮮明的社區(qū)兜底特征。社區(qū)雖然不存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元治理主體的問題，卻面臨“社區(qū)動，群眾看”的社會動員困境。

社區(qū)在疫情防控的社會面管控中具有關(guān)鍵地位，也是解決各種因疫情帶來的社會流行問題的解決者。對于疫情防控而言，民眾對疫情的恐懼、恐慌，其實是雙刃劍。武漢市宣布“封城”之后，出現(xiàn)了大量發(fā)熱病人涌入醫(yī)院的醫(yī)療資源擠兌現(xiàn)象。這直接塑造了第一和第二階段社區(qū)疫情防控的基本樣態(tài)。在D社區(qū)，社區(qū)干部在疫情防控的前期，主要是圍繞分級分類診治和應(yīng)收盡收工作開展的。D社區(qū)的確診患者并不算很多，但在醫(yī)療資源有限的情況下，所有發(fā)熱病人都比較恐懼，都需要社區(qū)幫忙安排就醫(yī)和安撫。D社區(qū)書記說，有些發(fā)熱居民因為恐懼，就不斷給社區(qū)打電話。一方面是請社區(qū)幫忙派車就醫(yī)，另一方面是把社區(qū)當(dāng)作精神支柱，尋求心理支持。因此，疫情期間，社區(qū)工作者普遍兼具社工、心理咨詢師、快遞員等多重角色。

同時，社會恐懼也是疫情防控期間社會動員的社會—心理基礎(chǔ)。在D社區(qū)，大部分居民出于恐懼，會自覺居家。甚至為了減少感染風(fēng)險，連社區(qū)工作者上門排查也不讓進門。同時，社區(qū)居民因社會恐慌還會采取一致行動。最明顯的是，在居民的強烈要求下，小區(qū)疫情信息越來越公開。在疫情防控的第一階段和第二階段，為了避免社會恐慌和社會排斥，社區(qū)對疫情信息的公開較為謹慎。在居民的強烈要求下，社區(qū)逐漸公開“四類人員”的數(shù)字信息。到疫情防控的第三個階段，社區(qū)疫情信息公開做到了及時和準確，數(shù)字信息每天都會公布，且確診患者所居住的樓棟也會公開。同時，居民會采取不同程度的一致行動要求社區(qū)加強小區(qū)消殺，做好生活物資保障工作。

在疫情防控期間，社區(qū)動員有多種路徑。根據(jù)居民在街居治理共同體中的制度和社會身份，社區(qū)會開展有針對性的組織工作。在體制內(nèi)工作的居民，主要通過單位動員的方式下沉社區(qū)；而普通黨員，則通過社區(qū)報到這一政治動員方式參與社區(qū)志愿服務(wù)；社區(qū)居民骨干，如樓棟長、文藝積極分子和熱心群眾，則借由社區(qū)干部的感召而參與志愿服務(wù)；還有一部分志愿者，則通過市場機制(有報酬)向社會公開招募。因此，在D社區(qū)，哪怕是沒有業(yè)委會，居民志愿服務(wù)水平不高，但通過街道疫情防控指揮部的統(tǒng)一安排，社區(qū)疫情防控力量仍然得到了有效補充。

五、結(jié) 論

在疫情防控中，社區(qū)主要面臨兩個挑戰(zhàn)：一是，疫情防控完全是一個新的治理事務(wù)，并無經(jīng)驗可循。從D社區(qū)的疫情防控過程來看，社區(qū)疫情防控體系的建立及其有效運作，是隨著疫情發(fā)展逐步建立起來的。社區(qū)工作者的疫情防控工作，也是在實踐中逐步適應(yīng)的。二是，疫情防控使用的是戰(zhàn)時體制，社區(qū)治理的“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)化機制不夠順暢。社區(qū)在人力資源、物資儲備、組織動員等各個方面均準備不足，導(dǎo)致“戰(zhàn)時體制”在疫情防控的早期階段缺乏有效支撐。因此，社區(qū)疫情防控模式其實具有雙重任務(wù)：一是改造社區(qū)常規(guī)治理體系中的不合理之處，使社區(qū)更為高效地運作起來；二是建立社區(qū)的“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)化機制，使基層能夠迅速適應(yīng)非常時期的治理需求。

從D社區(qū)的疫情防控經(jīng)驗可知，社區(qū)疫情防控體系的建立并非一蹴而就，而是隨著防控力量的配置、防控任務(wù)的調(diào)整和防控工作機制的變化而逐漸完善的?？傮w而言，社區(qū)疫情防控的等級隨著疫情的嚴峻形勢而不斷提升。在疫情防控的早期，社區(qū)主要依賴于社區(qū)干部等常規(guī)治理力量開展疫情防控工作，且居委會、業(yè)委會和物業(yè)很大程度上還是各自為政。但在疫情防控的中后期，政府通過下沉干部、招募志愿者等途徑充實了社區(qū)防控力量，且加強了社區(qū)黨組織、居委會和其他社會組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織動員社區(qū)居民的作用，從而建立了適應(yīng)疫情防控需要的社區(qū)疫情防控模式。

具體而言，社區(qū)疫情防控模式有兩個特點：一是具有鮮明的街居治理共同體特征。社區(qū)和街道在疫情防控的功能設(shè)置、人員安排和工作內(nèi)容上，是相互配合、相互補充的。疫情防控的核心業(yè)務(wù)是建立在剩余事務(wù)的有效處置基礎(chǔ)之上的。疫情防控中的人員摸排、生活物資供應(yīng)、群眾安撫等工作是隔離、救治等工作高效開展的前提。社區(qū)是剩余事務(wù)處置的主體，事實上是街道疫情防控的兜底部門，它雖在街居治理共同體中處于邊緣地位，但因具有特殊重要性，迫使街道和上級政府在短時間內(nèi)輸入大量治理資源。二是具有鮮明的動員性質(zhì)。疫情的一個重要特征是，它不僅使政府治理陷于危機狀態(tài)，還會使人產(chǎn)生恐慌、道德爭議等。因此，疫情防控也具有傳染病防治和維護社會秩序的雙重任務(wù)。這兩個任務(wù)的完成，都有賴于高效的動員機制。社區(qū)作為街居治理共同體的有機部分，疫情防控期間啟動了運動式治理機制，實現(xiàn)了治理任務(wù)的單一性、治理資源的集中化。同時，社區(qū)作為連接國家與社會的節(jié)點，具有組織和動員市民的任務(wù)。事實上，社區(qū)防控模式的選擇和效果的達成，很大程度上取決于恐慌等社會—心理基礎(chǔ)，以及各類社會組織的參與程度。

社區(qū)疫情防控的經(jīng)驗啟示是，社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)，僅僅著力于形式化的網(wǎng)格化管理體系建設(shè)，以及加大行政服務(wù)下沉的力度，是不夠的。社區(qū)治理是一個融政治統(tǒng)合、行政服務(wù)和居民自治于一體的過程。社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵在于，社區(qū)組織要在提供服務(wù)的過程中提升服務(wù)能力，如強化與業(yè)委會和物業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，加強對各類草根組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，鍛煉社區(qū)干部和網(wǎng)格員對復(fù)雜事務(wù)的處置能力。社區(qū)組織和社區(qū)工作者不僅是一個服務(wù)員，更是群眾的組織者。只有動員和組織起來的群眾，才是社區(qū)治理的最大資源，才能有效應(yīng)對疫情防控等非常規(guī)任務(wù)。