貴州省扶貧生態(tài)移民工程后續(xù)發(fā)展問(wèn)題及對(duì)策研究

馬添苗

【摘 要】貴州省山區(qū)農(nóng)戶(hù)生活環(huán)境惡劣，貧困問(wèn)題突出，實(shí)施生態(tài)移民工程可以將貧困人口進(jìn)行轉(zhuǎn)移，從而減輕原遷出地的生存壓力和生態(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)，提高貧困人口的生存與發(fā)展能力，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境與脫貧致富。文章在前人研究貴州省扶貧生態(tài)移民實(shí)施背景和歷程的基礎(chǔ)上，具體分析在搬遷后續(xù)工作中存在的工程實(shí)施問(wèn)題、社會(huì)發(fā)展問(wèn)題及移民適應(yīng)問(wèn)題，并針對(duì)相關(guān)的問(wèn)題提出對(duì)應(yīng)的解決措施，為貴州各地區(qū)順利完成扶貧生態(tài)移民工程收尾工作提供理論參考。

【關(guān)鍵詞】貴州省;生態(tài)移民;生態(tài)脆弱區(qū);貧困;發(fā)展

【中圖分類(lèi)號(hào)】D632.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2020）10-0238-03

0 引言

“天無(wú)三日晴，地?zé)o三尺平，人無(wú)三分銀”是對(duì)貴州省地理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)狀況的客觀(guān)描述，2011年，貴州省農(nóng)村貧困人口達(dá)1149萬(wàn)，貧困發(fā)生率高達(dá)33.4%。貴州省作為長(zhǎng)江、珠江兩大流域的重要生態(tài)屏障，為同步實(shí)現(xiàn)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境兩大目標(biāo)，2012年開(kāi)始探索實(shí)施扶貧生態(tài)移民工程，計(jì)劃將全省204.3萬(wàn)居住在深山區(qū)、高寒山區(qū)和石漠化地區(qū)的貧困人口全部搬遷至小城鎮(zhèn)?！笆濉逼谀?，貴州省共搬遷扶貧生態(tài)移民62.3萬(wàn)人，“十三五”時(shí)期實(shí)施易地扶貧搬遷188萬(wàn)人，其中同步搬遷人口38萬(wàn)，建檔立卡貧困人口150萬(wàn)，占全國(guó)搬遷計(jì)劃的15%。貴州省生態(tài)移民工程通過(guò)特困地區(qū)的居民遷移到生態(tài)較好且容量較大的區(qū)域發(fā)展，從根本上解決了貧困人口的脫貧致富問(wèn)題，不僅有利于恢復(fù)和加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境建設(shè)，而且對(duì)加快轉(zhuǎn)變地區(qū)發(fā)展方式與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，確保貴州省到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。但是在后續(xù)保障扶貧生態(tài)移民工程發(fā)揮最大效益的過(guò)程中，仍面臨一些發(fā)展困境，因此本文從工程、社會(huì)及移民自身3個(gè)角度出發(fā)，深入分析現(xiàn)有的問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決措施，為貴州省不斷完善后續(xù)工作提供思路。

1 貴州省扶貧生態(tài)移民工程后續(xù)發(fā)展問(wèn)題

1.1 工程層面

（1）資金投入問(wèn)題。在基礎(chǔ)設(shè)備不完善、保障體系不健全、可整合資源受限、環(huán)境狀況惡劣等現(xiàn)實(shí)條件下，確保移民順利搬遷與安置、合理開(kāi)發(fā)與管理土地資源、加強(qiáng)后續(xù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等都需要大量資金作為前提保證。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2012—2015年，生態(tài)移民工程總投資從18.11億元增長(zhǎng)到38億元，但國(guó)家撥款增加幅度不斷減小，2013—2015年中央財(cái)政扶貧生態(tài)移民資金未變，省級(jí)及地方的資助有限，2015年省級(jí)財(cái)政移民資金有所下降。2016年以來(lái)，全省移民搬遷規(guī)模增加到188萬(wàn)人，搬遷扶貧標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為建檔立卡貧困戶(hù)6萬(wàn)元/人（其中建房補(bǔ)助2萬(wàn)元/人、舊房拆除獎(jiǎng)勵(lì)1.5萬(wàn)元/人、安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施2萬(wàn)元/人、土地復(fù)墾0.3萬(wàn)元/人、搬遷對(duì)象自籌0.2萬(wàn)元/人）;同步搬遷人口建房補(bǔ)助1.2萬(wàn)元/人，投資來(lái)源主要依賴(lài)中央預(yù)算內(nèi)投資、地方債務(wù)資金和專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金。一方面，移民資金投入不足為完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)等帶來(lái)了困難和挑戰(zhàn)，不利于安置區(qū)域的有序發(fā)展;另一方面，在搬遷過(guò)程中，政府需要為移民提供交通和安置費(fèi)用，以保障其在適應(yīng)期內(nèi)的資金需求，但投資短缺導(dǎo)致的補(bǔ)助不足將難以長(zhǎng)期維持移民新的消費(fèi)，影響了移民的生活質(zhì)量，降低了遷移的積極性和滿(mǎn)意度。

（2）工程效益問(wèn)題。首先，在生態(tài)移民工程實(shí)施協(xié)調(diào)方面，移民在搬遷過(guò)程中涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，政策涉及面廣，協(xié)調(diào)成本高，加之生態(tài)移民工程各實(shí)施部門(mén)承擔(dān)不同的工作職能，后續(xù)對(duì)接任務(wù)過(guò)程中容易造成信息不對(duì)稱(chēng)，增加協(xié)調(diào)難度，會(huì)影響工程的發(fā)展進(jìn)度和整體效益。其次，移民工程既要考慮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在實(shí)施過(guò)程中側(cè)重加強(qiáng)對(duì)安置點(diǎn)的住房、水電路通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而相對(duì)忽視了對(duì)遷出地、遷入地生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃，因此實(shí)際所發(fā)揮的生態(tài)效益與預(yù)期目標(biāo)存在差異，影響了生態(tài)移民工程的綜合效果。同時(shí)，移民長(zhǎng)時(shí)期居住在封閉落后的深山區(qū)，適應(yīng)了原本的生活方式，根深蒂固的“鄉(xiāng)土情結(jié)”或者封建保守的思想導(dǎo)致一部分移民不愿意搬遷到新安置點(diǎn)，還有一些移民進(jìn)入新環(huán)境以后的不適應(yīng)性容易導(dǎo)致他們產(chǎn)生懈怠或不滿(mǎn)情緒，在一定程度上影響工程整體發(fā)揮的效益。

1.2 社會(huì)層面

（1）社會(huì)保障問(wèn)題。通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)移民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等方面的保險(xiǎn)參保人數(shù)在逐年提升，但是相比于總?cè)丝趤?lái)說(shuō)，參保率仍然處于較低水平。一方面，由于移民的工作不穩(wěn)定或長(zhǎng)期從事零散工作，沒(méi)有就業(yè)單位為其繳納“五險(xiǎn)一金”，移民在生活、工作方面的權(quán)益得不到保障;另一方面，由于政府的社會(huì)保障政策可能會(huì)存在出臺(tái)時(shí)間晚、覆蓋范圍窄、補(bǔ)貼力度小、參保門(mén)檻高等問(wèn)題，政府的支持力度不夠，監(jiān)管能力不強(qiáng)，導(dǎo)致移民的參保能力和參保意愿不對(duì)等。加之移民長(zhǎng)期生活在落后的山區(qū)，對(duì)社會(huì)保障情況了解程度低，購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)意識(shí)薄弱，因而當(dāng)其面臨合法權(quán)益遭受侵害時(shí)，缺乏必要的社會(huì)保障，會(huì)因責(zé)任主體不清等問(wèn)題不能及時(shí)妥當(dāng)?shù)剡M(jìn)行處理，將不利于移民群眾的發(fā)展，同時(shí)也不利于社會(huì)資源的公平分配和有序管理，加劇了社會(huì)壓力和社會(huì)矛盾。

（2）后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。貴州地方安置點(diǎn)通常依托具有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)、規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)及打造特色旅游景區(qū)等方式帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而將支柱產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)作為提供勞動(dòng)力崗位的主渠道，既能加快當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)進(jìn)步，又能使移民擁有穩(wěn)定收入。但是，基礎(chǔ)崗位的有限性和高技術(shù)崗位的嚴(yán)要求使得大部分移民難以上崗就業(yè)，同時(shí)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)需要一定的人力、物力和財(cái)力，地方政府提供的資金有限，缺乏對(duì)安置點(diǎn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的扶持資金，沒(méi)有真正建立起一套相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持方案，產(chǎn)業(yè)品牌知名度低，宣傳力度和打造力度不夠，外界引入資金和人才的機(jī)會(huì)較少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ξ茨艿玫缴疃韧诰?，移民的就業(yè)問(wèn)題也無(wú)法得以緩解，與生態(tài)移民工程的目的不符，使遷移后的發(fā)展面臨巨大困難。

1.3 移民層面

（1）移民就業(yè)問(wèn)題。移民搬遷至安置點(diǎn)后，通過(guò)政府安排公益性崗位、外出打工、自主創(chuàng)業(yè)等方式上崗就業(yè)，但由于受到生活環(huán)境、教育程度等方面的限制，缺乏專(zhuān)業(yè)技能或接受新知識(shí)的難度大，不具備足夠的工作能力，無(wú)法從事高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大多只能從事體力勞動(dòng)，導(dǎo)致工作崗位需求與供給無(wú)法匹配，勞動(dòng)力剩余，移民的就業(yè)率低或就業(yè)滿(mǎn)意度差，容易出現(xiàn)返遷現(xiàn)象。加之，受政府針對(duì)提供移民就業(yè)技能培訓(xùn)的扶持資金有限、后期就業(yè)培訓(xùn)發(fā)展進(jìn)度緩慢、移民對(duì)就業(yè)指導(dǎo)的重視度不夠、企業(yè)提供職前培訓(xùn)機(jī)會(huì)較少、耗費(fèi)的培訓(xùn)資金成本和移民有限的接受能力不協(xié)調(diào)等因素影響，導(dǎo)致多數(shù)移民未能獲得和學(xué)習(xí)新的就業(yè)技術(shù)，待業(yè)、失業(yè)人員只能依靠政府搬遷補(bǔ)貼和社會(huì)補(bǔ)助維持生活，相比于搬遷之前，移民的消費(fèi)支出明顯提高，農(nóng)戶(hù)在享受一定政策補(bǔ)貼期滿(mǎn)后，若無(wú)增收渠道，將會(huì)導(dǎo)致其基本生活難以得到保障，反而會(huì)加大移民的貧困程度，直接影響了移民在安置點(diǎn)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

（2）民族文化差異問(wèn)題。貴州省是一個(gè)多民族融合的省份，少數(shù)民族和民族地區(qū)貧困問(wèn)題尤為突出，貴州省50個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣中，有36個(gè)屬民族自治地區(qū)，在100個(gè)一類(lèi)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有79個(gè)屬民族自治地方或民族鄉(xiāng)，民族地區(qū)貧困人口占全省貧困人口的60%以上[1]。少數(shù)民族居民大多聚集在深山區(qū)和石山區(qū)，以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，勞動(dòng)技能單一，具有獨(dú)特的建筑風(fēng)格、風(fēng)俗習(xí)慣、文化活動(dòng)、宗教信仰等，不同的少數(shù)民族生態(tài)移民與當(dāng)?shù)鼐用竦牧?xí)俗習(xí)慣存在差異，難以融入新環(huán)境中，容易在生活、生產(chǎn)、交際等各方面感到不適應(yīng)。比如，苗族盛行“吃新節(jié)”，布依族舉辦“六月六”，彝族慶?！盎鸢压?jié)”等，然而居住環(huán)境的改變影響了少數(shù)民族原有的生活方式。移民搬遷到安置點(diǎn)，受到地域因素和人們傳統(tǒng)思想的影響，難以舉辦民族傳統(tǒng)節(jié)日或根據(jù)原有的習(xí)慣繼續(xù)生活，加上組織文化交流活動(dòng)機(jī)會(huì)較少、組織難以協(xié)調(diào)等，也可能會(huì)使移民一段時(shí)間內(nèi)融入新環(huán)境困難。

（3）環(huán)境適應(yīng)性問(wèn)題。生態(tài)移民工程是將人口進(jìn)行跨區(qū)域遷移，居民從熟悉的環(huán)境遷移到新的環(huán)境中，會(huì)產(chǎn)生孤獨(dú)感和陌生感。生態(tài)移民搬遷對(duì)象多為長(zhǎng)期居住在生態(tài)脆弱且經(jīng)濟(jì)落后的貧困山區(qū)的農(nóng)民，文化教育程度較低，思想觀(guān)念傳統(tǒng)保守，“故土情結(jié)”根深蒂固，缺乏必要的社會(huì)交流能力，因而導(dǎo)致居民社會(huì)適應(yīng)性弱。搬遷后，移民的生產(chǎn)生活方式發(fā)展改變、打破了原有的交際圈、生活成本增加等使得其難以適應(yīng)新環(huán)境，產(chǎn)生較大的心理落差感，容易引起一些抵抗性的負(fù)面情緒，加大了開(kāi)展生態(tài)移民工作的難度。在扶貧搬遷過(guò)程中，由于政府及相關(guān)部門(mén)只注重物質(zhì)扶貧，傾向于解決移民的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而忽略移民的精神與感情交流，心理疏導(dǎo)工作滯后，移民會(huì)存在被忽視感，這將會(huì)加重移民的不滿(mǎn)情緒，引發(fā)矛盾沖突，不利于從根本上解決移民的貧困問(wèn)題。

3 貴州省扶貧生態(tài)移民工程后續(xù)發(fā)展實(shí)施建議

2019年2月，貴州省委、省政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善易地扶貧搬遷后續(xù)工作的意見(jiàn)》，做出了全力構(gòu)建基本公共服務(wù)體系、培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)體系、文化服務(wù)體系、社區(qū)治理體系及基層黨建體系“五個(gè)體系”的制度性安排，工作重心從以搬遷為主向后續(xù)扶持轉(zhuǎn)變，努力寫(xiě)好扶貧搬遷工程的“后半篇文章”。

3.1 增加資金渠道，強(qiáng)化社會(huì)保障

生態(tài)移民工程所用的資金大多來(lái)自政府的撥款，移民自籌費(fèi)用有限，難以維持移民搬遷后的日常生活。在移民實(shí)踐過(guò)程中，一方面要更多地爭(zhēng)取和整合政府財(cái)政資金、東西部扶貧協(xié)作幫扶資金等，另一方面可以通過(guò)宣傳、號(hào)召的方式，鼓勵(lì)事業(yè)單位、企業(yè)、個(gè)人等積極參與生態(tài)移民的公益事業(yè)當(dāng)中，通過(guò)政府合作或者捐贈(zèng)的方式從社會(huì)層面獲得更多人力、物力、財(cái)力的幫助。生態(tài)移民工程所獲得的資金可以用于給予移民更多的日常生活補(bǔ)貼，加強(qiáng)道路、通信、水電等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為移民提供更好的生活服務(wù)。政府需要建立和強(qiáng)化相應(yīng)的社會(huì)保障體系，確保移民進(jìn)入新的環(huán)境后，在醫(yī)療、教育、網(wǎng)絡(luò)等方面獲得更好的待遇，按照自愿原則，做好各類(lèi)社會(huì)保障政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)，確保應(yīng)保盡保，逐漸提高移民參保率，解決移民的后顧之憂(yōu)。同時(shí)，要加強(qiáng)社區(qū)管理，加大社區(qū)之間、社區(qū)內(nèi)部舉辦交流活動(dòng)的力度和頻率，采取多樣化的方式提高移民的溝通交流能力，以便他們更好、更快地融入新群體中。

3.2 強(qiáng)化教育培訓(xùn)，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)

農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期居住在偏僻深遠(yuǎn)的山區(qū)，以農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)作為唯一的收入來(lái)源，加之教育體系不完善，文化教育程度低，缺乏知識(shí)和技術(shù)，不能迅速在遷入?yún)^(qū)找到合適的工作，只能繼續(xù)依靠分配所得的土地獲得微薄的收入以維持日常開(kāi)支。因此，針對(duì)這種情況，政府需要為農(nóng)戶(hù)提供必要的技能培訓(xùn)課程，設(shè)置多類(lèi)培訓(xùn)課程以供移民根據(jù)自身需要和能力進(jìn)行選擇;加大移民孩子的上學(xué)優(yōu)惠政策，使學(xué)生有機(jī)會(huì)接受良好的教育，提升自身知識(shí)水平，從事技術(shù)強(qiáng)度更高的工作;企業(yè)要為上崗的農(nóng)戶(hù)提供職業(yè)培訓(xùn)，以便更熟練地掌握業(yè)務(wù)知識(shí)。針對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)后發(fā)力不足的現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卣枰哟髲耐饨缫M(jìn)技術(shù)人才和投融資的力度，為當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)注入新的動(dòng)力，不僅要發(fā)展地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，還要鼓勵(lì)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大力支持第三產(chǎn)業(yè)的興起，在為移民提供大量崗位的同時(shí)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。同時(shí)，政府和企業(yè)也要鼓勵(lì)移民積極創(chuàng)業(yè)，為符合條件的移民提供必要的創(chuàng)業(yè)資金，制定一系列創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠補(bǔ)貼保障政策，激發(fā)創(chuàng)業(yè)的積極性，充分發(fā)揮移民的才能和智慧，為移民脫貧致富營(yíng)造良好的環(huán)境。

3.3 注重環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)

生態(tài)移民工程的目的不僅在于幫助貧困居民創(chuàng)造良好的生活條件，同時(shí)也關(guān)注對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)的保護(hù)和恢復(fù)。政府應(yīng)當(dāng)將生態(tài)效益與社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)地結(jié)合，注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，著重于對(duì)生態(tài)環(huán)境的投入，對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的地區(qū)采取強(qiáng)制手段實(shí)施保護(hù)，通過(guò)植樹(shù)造林、退耕還草、建立自然生態(tài)保護(hù)區(qū)等調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)的方式為生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展奠定基礎(chǔ)，采用先進(jìn)的技術(shù)減輕地區(qū)石漠化、水土流失的嚴(yán)重程度，保證在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。此外，貴州省也需要針對(duì)實(shí)際，制定具體的措施對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行深度治理，從根源解決環(huán)境問(wèn)題，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，嚴(yán)格監(jiān)管各主體對(duì)于生態(tài)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)和利用，從而加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，打造出山清水秀的多彩貴州。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]陳政.貴州扶貧生態(tài)移民工程實(shí)施中的問(wèn)題和路徑選擇[N].貴州民族報(bào)，2013-11-11（3）.

[2]劉詩(shī)宇.貴州省扶貧生態(tài)移民工程與城鎮(zhèn)化推進(jìn)政策研究[J].貴陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（5）：96-100，109.

[3]王應(yīng)政，戴斌武.民族地區(qū)生態(tài)移民社會(huì)適應(yīng)性研究——以貴州扶貧生態(tài)移民工程為例[J].貴陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（1）：31-34.